Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/6549 (boete) en AMS 19/6550 (last onder dwangsom)
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 november 2021 in de zaken tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R. Kramer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. J.H.G. van den Boorn).
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2019 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete van € 20.500,- opgelegd wegens het zonder vergunning aan de woonruimte voorraad onttrekken van de woning aan de [adres] . Bij besluit van diezelfde datum (het primaire besluit II) heeft verweerder een last onder dwangsom van
€ 50.000 ,- aan eiseres opgelegd.
Bij besluiten van 28 oktober 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2021. Namens eiseres zijn verschenen [naam 1] en zijn partner, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook was ter zitting aanwezig [naam 2] .
Overwegingen
Wat is er aan de procedure voorafgegaan?
1.1.
Eiseres is eigenaar van de woning aan de [adres] in Amsterdam (de woning). Naar aanleiding van ‘meldingen woonfraude’ is verweerder een onderzoek gestart naar het feitelijke gebruik van de woning. Er heeft een administratief onderzoek en een buitendienstenonderzoek plaatsgevonden.
1.2.
Toezichthouders van verweerder hebben tijdens een huisbezoek op [medio] januari 2019 vier personen uit Engeland in de woning aangetroffen. De toezichthouders hebben de bevindingen van het huisbezoek vastgelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen van [medio] januari 2019 (het rapport). Ten tijde van het onderzoek stonden geen personen op het adres van de woning ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) en zijn er geen persoonlijke spullen aangetroffen.
1.3.
Op 1 februari 2019 heeft verweerder eiseres bericht voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen inzake de woning om de overtreding te beëindigen en herhaling van de overtreding te voorkomen. Op diezelfde datum heeft verweerder eiseres ook bericht voornemens te zijn een boete op te leggen van € 20.500,- wegens overtreden van het verbod om woonruimten zonder vergunning te onttrekken aan de woonruimtevoorraad. Eiseres heeft op 14 februari 2019 een zienswijze ingediend.
Besluitvorming verweerder
2.1.
Verweerder heeft met de primaire besluiten I en II aan eiseres een bestuurlijke boete en een last onder dwangsom opgelegd. Met de bestreden besluiten heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2.2.
Verweerder heeft aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat eiseres de woning zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken. Eiseres voldoet daarnaast niet aan de voorwaarden van het begunstigend beleid zodat niet van een boete wordt afgezien. De woning werd op [medio] januari 2019 niet permanent bewoond, er stond niemand ingeschreven in de BRP en de verhuur was niet gemeld bij de gemeente. Verweerder heeft eiseres als overtreder aangemerkt voor de woningonttrekking, omdat eiseres als eigenaar verantwoordelijk is voor het rechtmatig gebruik van de woning en zij aan een persoon genaamd [naam 3] , toestemming heeft gegeven de woning aan te bieden voor vakantieverhuur.
Wat zijn de regels?
3.1.
Om tot een oordeel te komen kijkt de rechtbank naar de wet- en regelgeving en naar wat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) oordeelt in soortgelijke zaken. De rechtbank geeft het beoordelingskader hieronder weer.
3.2.
Het is verboden een woning aan de woningvoorraad te onttrekken, zonder daarvoor een onttrekkingsvergunning te hebben. [1] De Afdeling oordeelt dat als een woning wordt verhuurd aan toeristen - al is het voor één nacht - de woning daarmee is onttrokken aan de woningvoorraad. Er is dan in beginsel een onttrekkingsvergunning vereist. De gemeente Amsterdam handhaaft strikt op vakantieverhuur om de leefbaarheid van de stad en de woonvoorraad te beschermen.
3.3.
Als de gemeente voor vakantieverhuur een boete wil opleggen, moet allereerst sprake zijn van een overtreding van de Huisvestingswet (stap 1). Bij vakantieverhuur zonder onttrekkingsvergunning is er altijd sprake van een overtreding. [2] De gemeente legde op het moment dat een woning aan toeristen werd verhuurd echter geen boete op als werd voldaan aan de strikte voorwaarden in haar begunstigend beleid over vakantieverhuur (stap 2). [3] Mensen konden hun woning dan verhuren zonder een onttrekkingsvergunning, als werd voldaan aan alle vereisten uit het begunstigend beleid, waaronder de voorwaarde van hoofdbewoning en de voorwaarde dat de hoofdbewoner moet staan ingeschreven in de BRP. [4]
Oordeel van de rechtbank
Is de huisvestingswet overtreden? (stap 1)
4.1.
Primair voert eiseres aan dat geen sprake is van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingwet (Hvw). Verweerder is er niet in geslaagd het bewijs te leveren dat sprake is van enige overtreding. In de eerste plaats stelt eiseres dat er geen vergunningsplicht voor woningonttrekking geldt in de buurt waar de woning van eiseres gelegen is. Ten tweede stelt eiseres dat geen sprake is geweest van woningonttrekking. Derhalve dient de gemeente af te zien van het opleggen van een bestuurlijke boete. Door dat niet te doen, is sprake van willekeur, aldus eiseres.
4.2.
Niet in geschil is dat er toeristen zijn aangetroffen in de woning van eiseres. Uit het hiervoor onder 3.1 en 3.2 weergegeven beoordelingskader volgt – anders dan eiseres kennelijk meent – dat de woning van eiseres daarmee is onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Omdat eiseres geen onttrekkingsvergunning had, heeft zij de Huisvestingswet overtreden.
4.3.
Ten aanzien van de vergunningsplicht overweegt de rechtbank als volgt. Artikel 3.1.1, eerste lid, van de Huisvestingsordening Amsterdam 2016 (Huisvestingsverordening) bepaalt dat voor het onttrekken van alle woonruimten in Amsterdam aan de bestemming tot bewoning, een vergunning is vereist. Daaronder vallen ook woningen in het duurdere segment, zoals die van eiseres. Verweerder heeft in de toelichting op de Huisvestingsverordening onderbouwd dat Amsterdam in zijn geheel als schaarstegebied kan worden aangemerkt, zowel ten aanzien van gereguleerde huurwoning, als ten aanzien van woningen in de geliberaliseerde huursector en koopwoningen. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 augustus 2018 [5] overwogen dat de gemeente voldoende heeft onderbouwd dat op het gehele grondgebied van Amsterdam schaarste bestaat aan woningen, en dat ten behoeve van het behoud van de woonruimtevoorraad het aanwijzen van het gehele grondgebied van Amsterdam gewenst is.
4.4.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat alle in artikel 3.1.1., eerste lid, van de Huisvestingsverordening genoemde woningen onder de vergunningsplicht van artikel 21 van Pro de Hvw vallen, dus ook die van eiseres.
5.1.
Subsidiair voert eiseres aan dat verweerder de Huisvestingswet – door boetes te geven bij vakantieverhuur – gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor deze is bedoeld en dat er geen wettelijke grondslag is om een boete op te leggen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals hiervoor bij het beoordelingskader is besproken, is er een grondslag in de wet en verordening om boetes op te leggen bij woningonttrekking door vakantieverhuur. De Afdeling heeft verder al over deze kwestie geoordeeld. [6] Het concept-wetsvoorstel toeristische verhuur maakt de rechtspraak van de Afdeling niet anders. De rechtbank ziet in het aangevoerde geen redenen om af te wijken van de lijn van de Afdeling, ook al is eiseres het met de Afdelingsjurisprudentie niet eens. De Huisvestingswet is ook gericht op het bevorderen van de leefbaarheid van de stad. Verweerder heeft voldoende onderzocht en onderbouwd dat er op het hele grondgebied van Amsterdam een schaarste is aan woningen. Verweerder mag de leefbaarheid van de stad beschermen door een stelsel van vergunningen, zodat er geen onevenredige druk ontstaat op de woonomgeving doordat mensen hun woningen gaan verhuren aan toeristen. Verweerder gebruikt de Huisvestingswet dus niet voor oneigenlijke doeleinden.
5.2.
Eiseres voert verder aan dat er door het beperken van de mogelijkheid om woningen te verhuren aan toeristen, sprake is van strijd met artikel 1 Eerste Pro Protocol van het EVRM [7] . Hierin is het recht op eigendom vastgelegd. Met de Afdeling is de rechtbank van oordeel dat het vergunningenstelsel niet in strijd is met het EVRM. Het recht op eigendom laat namelijk onverlet dat er wetten zijn opgesteld, die noodzakelijk zijn om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Zoals al eerder overwogen wordt met het vergunningenstelsel de woningvoorraad en de leefbaarheid van de stad beschermd. [8] De beroepsgrond faalt.
5.3.
Volgens eiseres is er strijd met het rechtszekerheidsbeginsel omdat verweerder het begrip woningonttrekking met haar eigen bestuurlijke interpretatie steeds ruimer is gaan interpreteren. Het is daardoor niet meer duidelijk wat de regels zijn. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Het klopt dat de regelgeving de afgelopen jaren steeds strenger is geworden. Dit is gebeurd om de leefbaarheid van de stad te beschermen. De strengere regelgeving is goedgekeurd door de Afdeling. Verder wordt de veranderende regelgeving steeds duidelijk weergegeven op de website van verweerder, zodat burgers zichzelf kunnen informeren over wat wel en wat niet is toegestaan. Daar komt bij dat de overtreding die eiseres wordt verweten, namelijk toeristische verhuur zonder dat iemand aldaar hoofdverblijf heeft en ingeschreven stond in de BRP, gedurende deze periode niet wezenlijk is veranderd.
Voldoet eiseres aan de voorwaarden uit het begunstigend beleid? (stap 2)
6.1.
Eiseres voert aan dat zij heeft voldaan aan de vereisten uit het begunstigend beleid, waardoor verweerder aan haar geen boete mocht opleggen. Allereerst is haar woning altijd bewoond geweest en is de functie van bewoning daardoor niet gewijzigd. Dat niemand stond ingeschreven in de woning, maakt niet dat zij daar geen hoofdverblijf had. De huurder had zich niet op het adres ingeschreven, een administratief vereiste dat geen invloed heeft op de feitelijke situatie van het gebruik van de woning. Dat de huurder hoofdverblijf had in de woning blijkt uit het feit dat de woning vol stond met haar spullen.
6.2.
Verder voert eiseres aan dat niet kan worden uitgegaan van het rapport van bevindingen van het onderzoek. Verweerder is volgens eiseres voorbijgegaan aan de onjuistheden en onvolledigheid van het rapport van bevindingen. Verweerder heeft onjuiste conclusies getrokken in de bestreden besluiten.
7.1.
De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat eiseres terecht een boete is opgelegd, nu de huurder geen hoofdverblijf had in de woning en op dat adres niet in de BRP stond ingeschreven en overweegt daartoe als volgt.
7.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat niemand stond ingeschreven in de BRP. Alleen al daarom wordt niet voldaan aan de vereisten uit het begunstigend beleid. Verder zijn er geen persoonlijke spullen aangetroffen in de woning, was de huurder tijdens het huisbezoek niet aanwezig en hebben de toeristen ook verklaard dat er geen persoonlijke spullen waren. Van hoofdverblijf door de huurder was daarom geen sprake. Aan de foto’s die eiseres achteraf heeft overgelegd kan niet de waarde worden toegekend die eiseres daaraan gehecht wenst te zien, omdat ze pas achteraf zijn overgelegd en niet valt op te maken wanneer de foto’s zijn gemaakt. De rechtbank merkt nog op dat een inschrijving in de BRP bij de beoordeling of er hoofdverblijf is een rol kan spelen, nu er in beginsel vanuit wordt gegaan dat iemand dan zijn hoofdverblijf heeft in de woning, tenzij er contra-indicaties zijn. Dit is een begin van aannemelijkheid dat er iemand woont. Nu er al geen inschrijving in de BRP is, bevestigt dit het beeld dat (bij ontbreken van persoonlijke spullen) geen sprake is van hoofdverblijf.
7.3.
De overige beroepsgronden van eiseres over het rapport van bevindingen leiden niet tot een gegrond beroep, nu het feit dat de woning aan toeristen werd verhuurd en de huurder niet stond in geschreven in de BRP vaststaande – niet betwistte – feiten zijn. Eiseres bestrijdt op onderdelen het rapport, maar zelfs als de rechtbank daarin zou mee gaan, maakt dat niet dat de vaststaande feiten anders komen te liggen. Daar komt bij dat verweerder volgens vaste rechtspraak bevoegd is woningen met toestemming van de aanwezigen te betreden om te controleren of wordt voldaan aan de vereisten van vakantieverhuur.
In strijd met het evenredigheidsbeginsel?
8.1.
Meer subsidiair stelt eiseres dat handhaving in het onderhavige geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel gelet op de geringe ernst van de overtreding.
8.2.
De rechtbank overweegt dat in het onderhavige geval sprake is van een ernstige overtreding. Het gaat in dit geval om een woning die, gezien de zich bij de stukken bevindende recensies op Airbnb, meerdere malen aan toeristen is verhuurd zonder dat sprake is van een hoofdbewoner die daar zijn hoofdverblijf heeft. De stelling van eiseres ter zitting dat de recensies bij een andere woning behoren zodat niet gezegd kan worden dat de woning meerdere keren is verhuurd, treft geen doel, nu een niet onderbouwde stelling, zoals hier aan de orde, daartoe onvoldoende is. De rechtbank gaat er dan ook vanuit dat de vakantieverhuur niet strikt incidenteel was. Nu geen sprake is van een hoofdbewoner en dus niet voldaan is aan de voorwaarden waaronder van boeteoplegging wordt afgezien, was verweerder in beginsel gehouden tot handhaving over te gaan. Verweerder mag slechts onder bijzondere omstandigheden af zien van de beginselplicht tot handhaving. Van bijzondere omstandigheden is de rechtbank niet gebleken. Naar het oordeel van de rechtbank weegt het belang van eiseres om van handhaving af te zien niet op tegen het algemene belang van de bescherming van de schaarse woonruimtevoorraad en de leefbaarheid.
Moet verweerder de boete verlagen?
9.1.
Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de boete moet worden gematigd en heeft daarbij verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 2 december 2020 [9] . Eiser stelt dat er maatwerk geleverd moet worden en dat onderscheid moet worden gemaakt naar de ernst van de overtreding.
9.2.
Met verweerder oordeelt de rechtbank dat in de zaak van eiseres geen redenen zijn om het boetebedrag te verlagen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan een boete worden gematigd als sprake is van een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding of een geringe financiële draagkracht. Van deze bijzondere omstandigheden is in de zaak van eiseres niet gebleken. Eiseres liet haar woning verhuren aan toeristen zonder dat sprake was van hoofdbewoning. Dit is een ernstige overtreding met impact op de leefbaarheid van de stad en de woningvoorraad en wordt volgens de boetetabel beboet met de hoogste boete. Van beperkte ernst van de overtreding is hier geen sprake.
9.3.
Ter zitting voert eiseres aan dat zij de regels niet kende en dat zij te goeder trouw de woning aan toeristen verhuurde of liet verhuren. De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat eiseres de regels niet kende voor eigen rekening en risico komt. Op eigenaren van woningen rust immers een actieve zorgplicht om zich te (laten) informeren over het rechtmatige gebruik van hun woning en zij dienen zich op de hoogte te stellen van de geldende regels. Van verminderde verwijtbaarheid is dan ook geen sprake.
Conclusie
10. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
11. Voor een proceskostenvergoeding of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, rechter, in aanwezigheid van mr. G.J. Tingen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken.
de griffier
de rechter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Huisvestingswet 2014
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder sub i van de Huisvestingswet 2014 wordt woonruimte gedefinieerd als een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
Volgens artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
Ingevolge artikel 35, eerste lid, kan de gemeenteraad in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Ingevolge artikel 35, derde lid, van de Huisvestingswet, stelt de gemeenteraad in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, zoals deze luidde ten tijde van de overtreding:
Ingevolge artikel 3.1.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening wordt als woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c en d van de Huisvestingswet, aangewezen:
a. Alle zelfstandige woonruimte met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. Alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. Alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. Alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
Ingevolge artikel 3.1.2, zevende lid van de Huisvestingsverordening is voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur geen vergunning, als bedoeld in artikel 21 van Pro de Huisvestingswet, noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. vakantieverhuur maximaal 30 dagen per jaar plaatsvindt;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve van vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.