Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 20/3920, 20/3391, 20/2957 en 20/2954
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 november 2022 in de zaken tussen
[eiser 1] , H.O.D.N. ‘Black FoXXX Bike Taxi’, te Utrecht, eiser 1
[eiser 2] , H.O.D.N. ‘Fietstaxi DL’,te Utrecht, eiser 2
[eiser 3] , H.O.D.N. ‘Solar Rickshaw’, te Utrecht, eiser 3
[eiser 4] , H.O.D.N. ‘Tiwaz’, te Utrecht, eiser 4
(gemachtigde: mr. R. van der Ham)
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. A.S. Buis).
en
de Staat der Nederlanden (de Minister van Rechtsbescherming), de Staat.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de besluiten van verweerder om geen vergunningen toe te kennen voor alternatief personenvervoer na
1 april 2020.
2. Eisers waren allen in het bezit van één of meerdere vergunningen voor het aanbieden van alternatief personenvervoer. In het geval van eisers gaat het om fietstaxi’s. De vergunningen zijn verleend van 1 april 2016 tot 1 april 2019. In de besluiten waarin de vergunningen zijn verleend was opgenomen dat de vergunningen van rechtswege komen te vervallen na afloop van de geldigheidsduur. Aanleiding hiervoor was de voorgenomen beleidswijziging van verweerder van 27 maart 2018 om de vergunningverlening voor het alternatief personenvervoer, waaronder fietstaxi’s, te schrappen. Verweerder was van plan de voorgenomen beleidswijziging aan het eind van 2018 vrij te geven voor inspraak. De realisering van de beleidswijziging en het vrijgeven van de voorgenomen beleidswijziging voor inspraak heeft echter vertraging opgelopen.
Procesverloop
3.1.
Eisers hebben in januari 2019 en februari 2019 aanvragen ingediend voor het aanbieden van alternatief personenvervoer voor de periode van 1 april 2019 tot 1 april 2022.
3.2.
Op 4 maart 2019 heeft verweerder de vergunningen van alle eisers vanwege vertraging in de besluitvorming eenmalig verlengd tot 1 april 2020. Verweerder heeft dit gedaan zonder aanvraagprocedure.
3.3.
Bij besluiten van 8 maart 2019 (de primaire besluiten), heeft verweerder de aanvragen afgewezen. De grondslag van de afwijzing is volgens verweerder geënt op artikel 2.51, derde lid, van de APV [1] . Volgens verweerder is de afwijzing in lijn met de voorgenomen beleidswijziging van 27 maart 2018.
AMS 20/2957 en AMS 20/2954
3.4.
Eisers – [eiser 3] en [eiser 4] – hebben tegen de besluiten van 8 maart 2019 bezwaar ingediend. De bezwaren hiertegen heeft verweerder bij besluiten van 12 augustus 2019 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 9 april 2020 [2] heeft deze rechtbank de besluiten van 12 augustus 2019 vernietigd en is het beroep gegrond verklaard voor zover dat ziet op de periode van 1 april 2020 tot 1 april 2022. De rechtbank vond – kort samengevat – dat verweerder de categoriale weigering voor die periode onvoldoende heeft gemotiveerd en niet vooruit mocht lopen op het algehele verbod dat pas op 1 april 2020 in werking is getreden. Verweerder heeft toen opnieuw op de bezwaren beslist en bij besluiten van 3 juni 2020 (de bestreden besluiten 1) de bezwaren van eisers wederom ongegrond verklaard. Eisers zijn het hier niet mee eens en hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1.
AMS 20/3920 en AMS 20/3991
3.5.
Eisers – [eiser 1] en [eiser 2] – hebben na de afwijzing van 8 maart 2019, in
oktober en november 2019 opnieuw een aanvraag voor een vergunning voor het aanbieden van alternatief personenvervoer voor de periode van 1 april 2020 tot 1 april 2022 ingediend. Bij besluiten van 12 december 2019 (de primaire besluiten 2) heeft verweerder deze aanvragen afgewezen, onder verwijzing naar de toekomstige schrapping van het vergunningenstelsel per 1 april 2020. Bij besluiten van 30 april 2020 (de bestreden besluiten 2) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Eisers zijn het hier niet mee eens en hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
3.6.
De zaken werden met partijen besproken op een zitting op 26 september 2022. Hierbij waren alle eisers aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigde en twee tolken in de Poolse taal. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Bestreden besluiten
4. In de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en daarbij verwezen naar het algeheel verbod voor het op of aan de weg aanbieden van personenvervoer dat op 1 april 2020 in werking is getreden. Dat houdt in dat de APV niet langer de bevoegdheid biedt voor verweerder om deze vergunningen te verlenen. In de bestreden besluiten wordt
ex nuncgetoetst, aan het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, omdat volgens verweerder geen bijzondere omstandigheden spelen die maken dat sprake is van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
ex nuncgetoetst, aan het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, omdat volgens verweerder geen bijzondere omstandigheden spelen die maken dat sprake is van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
Beroepsgronden eisers
5.1
Eisers zijn het hier niet mee eens en voeren samengevat het volgende aan. Zij hebben hun aanvragen ingediend onder de destijds geldende APV. Artikel 2.51 van de APV moet onverbindend worden verklaard, dan wel buiten toepassing blijven. De APV is een algemeen verbindend voorschrift en exceptieve toetsing is daarom mogelijk. Eisers verwijzen ter onderbouwing van hun betoog naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 12 februari 2020. [3] Eisers betogen dat de wijziging van artikel 2.51 van de APV, waardoor het niet meer mogelijk is om met een vergunning op en aan de openbare weg fietstaxidiensten aan te bieden, onrechtmatig is. De keuze om hiervoor geen vergunningen meer te verlenen, is niet deugdelijk gemotiveerd. Verder vinden eisers dat het verbod onrechtmatig is omdat verweerder de belangen van fietstaxiondernemers zwaarder had moeten laten wegen. Daarnaast is artikel 2.51 van de APV in strijd met de Dienstenrichtlijn, die op de diensten van eisers van toepassing is. Ook is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus eisers.
5.3.
Eisers hebben voor de zitting op deze uitspraak gereageerd en aangevoerd dat het oordeel van de Afdeling onjuist is. Eisers voeren aan dat de Afdeling ten onrechte heeft geoordeeld dat de exceptieve toets van artikel 2.51 van de APV terughoudend dient te zijn. Eisers vinden, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 [6] , dat artikel 2.15 van de APV vol getoetst moet worden, of in elk geval conform de glijdende schaal. Het afschaffen van het vergunningenstelsel heeft namelijk ingrijpende gevolgen voor hen, onder andere vanwege het niet kunnen terugverdienen van investeringen en gederfde inkomsten. Zij merken daarbij op dat verweerder de geschiktheid en de noodzakelijkheid van de maatregel in zijn geheel niet heeft onderbouwd.
5.4.
Verder vinden eisers dat ten onrechte is overwogen dat sprake is geweest van een zorgvuldige voorbereiding en motivering door verweerder. Eiseres vinden dat verweerder niet heeft aangetoond dat het fietstaxiverbod zou kunnen bijdragen aan het terugdringen van overlast en drukte, dan wel het (terug)vinden van ‘de balans in de stad’. Daarmee heeft verweerder, in tegenstelling tot eisers die uitvoerig hebben gemotiveerd waarom fietstaxi’s bijdragen aan het verminderen van overlast en drukte, het doel van het fietstaxiverbod niet aannemelijk gemaakt dan wel feitelijk en concreet onderbouwd.
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingsintensiteit
6.1
Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 25 augustus 2021 onder 4.2. heeft geoordeeld, kan artikel 2.51 van de APV alleen terughoudend worden getoetst. Het afschaffen van een vergunningenstelsel is immers onderdeel van een pakket aan maatregelen in het kader van de bestuurlijk-politieke keuze die in de gemeente Amsterdam is gemaakt om een nieuw evenwicht te vinden tussen toeristen en bewoners. Dit pakket is uitgewerkt in het programma ‘Stad in Balans 2018-2022’. De gemeenteraad kan op dit gebied politiek-bestuurlijke afwegingen maken. Die afwegingen moet de rechter terughoudend toetsen. Eisers behouden het recht om fietstaxidiensten aan te bieden in Amsterdam. Zij mogen hun fietstaxidiensten alleen niet meer op of aan de openbare weg aanbieden, omdat de gemeente een nieuw evenwicht wil creëren in de openbare ruimte. De gemeenteraad komt beslissingsruimte toe bij het bepalen hoe de openbare ruimte gebruikt wordt en mag daarbij keuzes maken over het gebruik daarvan door fiets- en autotaxi’s. De gemeenteraad heeft een politiek-bestuurlijke afweging gemaakt. De rechter kan die alleen terughoudend toetsen.
6.2
De rechtbank ziet in hetgeen door eisers is aangevoerd geen aanleiding om van dit oordeel van de Afdeling af te wijken en maakt dit oordeel tot het hare.
Zorgvuldigheid en motivering
7.1.
De Afdeling heeft in eerdere uitspraken geoordeeld dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat de afschaffing van het vergunningenstelsel onzorgvuldig is voorbereid of gemotiveerd. [7] Het programma ‘Stad in Balans 2018-2022’ is gebaseerd op meerdere openbaar beschikbare rapportages. Daaruit blijkt dat de leefbaarheid in de stad onder druk staat door het toenemende toerisme en de voorzieningen die gericht zijn op toeristen. Met de invoering van het alternatief personenvervoer in 2006 werd beoogd een alternatief te creëren voor de gewone taxi. Voorafgaand aan de afschaffing van het vergunningenstelsel heeft de gemeente door onderzoeksbureau Ecorys laten onderzoeken in hoeverre dit doel in de praktijk werd behaald. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport Het Amsterdamse Beleid rond Alternatief Personenvervoer, tweede evaluatie, van 14 januari 2015. Voorafgaand aan de afschaffing van het vergunningenstelsel heeft de gemeente ook een mobiliteitspanel, bestaande uit 1500 leden, geraadpleegd. Aan de leden van dit panel is onder meer gevraagd of zij wel eens gebruikmaken van alternatieve taxi’s, zoals fietstaxi’s. Verder heeft de gemeente zijn beleidsvoornemen om het vergunningenstelsel af te schaffen, op 1 april 2019 vrijgegeven voor inspraak en ter consultatie toegestuurd aan de stadsdelen. In de Nota van Beantwoording van 28 oktober 2019 heeft het college de inspraakreacties die tegen het beleidsvoornemen zijn binnengekomen, beantwoord. Daarmee vindt de Afdeling dat sprake is van een zorgvuldige voorbereiding.
7.2.
Over de motivering zegt de Afdeling het volgende. In de toelichting op de 'Wijzigingsverordening APV beëindiging vergunningenstelsel alternatief personenvervoer', waarmee het nieuwe artikel 2.51 van de APV is ingevoerd, staat dat dit artikel tot doel heeft de druk op de openbare ruimte te verminderen en overlast die gepaard gaat met het aanbieden van dit type vervoer, te verminderen. Anders dan eisers aanvoeren, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het verbod om op of aan de weg tegen betaling personenvervoer aan te bieden, bijdraagt aan deze doelstellingen. In het hiervoor vermelde rapport van Ecorys staat dat het aanbod van alternatief personenvervoer, waaronder fietstaxi’s, zich met name richt op impulsgebruikers en citytours, zonder voor andere gebruikers op de korte afstand werkelijk een alternatief voor de autotaxi te zijn. Uit de raadpleging van het mobiliteitspanel is naar voren gekomen dat maar 1% van de deelnemende leden wel eens gebruikmaakt van alternatieve taxi’s zoals tuktuks, fietstaxi’s of klein elektrisch vervoer. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat hieruit blijkt dat het aanbieden van alternatief personenvervoer voor het overgrote deel een toeristische voorziening betreft. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het verbieden van het door fietstaxi’s op of aan de weg aanbieden van vervoersdiensten ruimte vrij maakt op straat. Dat is volgens verweerder onder meer zo, omdat daarmee het parkeren van fietstaxi’s op door toeristen veel bezochte locaties, in afwachting van potentiële klanten, wordt tegengegaan. Bewoners worden hierdoor ook minder geconfronteerd met diensten die primair zijn gericht op toeristen, waardoor de overlast die zij ervaren wordt verminderd.
7.3.
De rechtbank ziet ook hier geen aanleiding om van het oordeel van de Afdeling af te wijken. Verweerder heeft – anders dan eisers stellen – uitgebreid onderbouwd dat de fietstaxi’s voor overlast zorgen en dat het vergunningsverbod bijdraagt aan het verminderen van de druk op de openbare ruimte. De rechtbank volgt het oordeel van de Afdeling en maakt dit tot het hare.
Evenredigheid
8.1.
Ook volgt de rechtbank het oordeel van de Afdeling dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Bij de wijziging van artikel 2.51 van de APV heeft de raad het algemeen belang van leefbaarheid en een evenwichtige verdeling van de openbare ruimte in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van ondernemers om hun diensten op of aan de weg te kunnen aanbieden. Hierbij weegt de Afdeling mee dat het verbod om deze diensten op of aan de weg aan te bieden niet wegneemt dat deze ondernemers nog steeds hun fietstaxi kunnen exploiteren. Zij mogen namelijk nog steeds personen vervoeren die vooraf een afspraak hebben gemaakt. Dat eisers met deze werkwijze tot op heden aanmerkelijk minder inkomsten hebben kunnen verwerven, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Ook de door hen gedane investeringen maken dit niet anders. De fietstaxiondernemers wisten al geruime tijd vóór de afschaffing van het vergunningenstelsel dat zij er niet op konden rekenen dat hun vergunning, die voorheen steeds voor een periode van drie jaren werd verleend, nog steeds zou worden verlengd. Zij moesten er daarom rekening mee houden dat zij hun investeringen binnen drie jaren moesten terugverdienen. Fietstaxiondernemers zijn bovendien sinds 2018 erover geïnformeerd dat het principebesluit tot afschaffing van het vergunningenstelsel zou worden genomen. Nadat het beleidsvoornemen om het vergunningenstelsel af te schaffen al vaststond, hebben zij hun fietstaxi nog een jaar mogen exploiteren, tot 1 april 2020.
8.2.
Dat de Afdeling na de uitspraken van 25 augustus 2021 en 17 november 2021 een nieuwe richting aan de evenredigheidstoets zou hebben gegeven, volgt de rechtbank niet. Zoals verweerder terecht opmerkt, was de conclusie van de A-G over de toets aan het evenredigheidbeginsel waarnaar eisers verwijzen, al bekend bij de Afdeling ten tijde van de uitspraken over de exceptieve toets met betrekking tot de wijziging van artikel 2.51 van de APV. De conclusie is namelijk gepubliceerd op 7 juli 2021.
Verzoek schadevergoeding
9.1
Eisers stellen zich tevens op het standpunt dat zij recht hebben op een schadevergoeding, omdat de behandeling van de zaak te lang heeft geduurd. De rechtbank wijst dit verzoek deels toe. De behandeling van het bezwaar mag maximaal een half jaar duren en de behandeling van het beroep anderhalf jaar. Voor elk half jaar of gedeelte daarvan dat de redelijke termijn wordt overschreven, wordt een schadevergoeding van € 500,- toegekend.
9.2.
De rechtbank stelt voorop dat besloten is om te wachten met het behandelen van de zaken tot de Afdeling uitspraak had gedaan in een soortgelijke zaak. Deze uitspraak kwam op 25 augustus 2021. Bij de berekening hoe lang de procedures hebben geduurd, zal de periode tussen het instellen van het beroep en de uitspraak van de Afdeling worden afgetrokken van de totale duur.
9.3.
Eisers [eiser 3] en [eiser 4] , hebben op 11 april 2019 hun bezwaar ingediend. Dat betekent dat de procedure vanaf deze datum tot de datum van de uitspraak drie jaar en zeven maanden heeft geduurd. Hiervan wordt één jaar en twee maanden afgetrokken [8] (zie 9.2). De totale duur van de procedure komt dan neer op twee jaar en vijf maanden. Dat is vijf maanden te lang. Eisers hebben daarom recht op een schadevergoeding van € 500,-. Alleen in de rechterlijke fase is de redelijke termijn overschreden. Dat betekent dat de Staat deze schadevergoeding aan eisers moet betalen.
9.4.
Eisers [eiser 1] en [eiser 2] , hebben op 22 januari 2020 bezwaar ingediend. Dat betekent dat de procedure vanaf deze datum tot de datum van de uitspraak twee jaar en negen maanden heeft geduurd. Hiervan wordt één jaar en drie maanden afgetrokken. [9] De totale duur van de procedure komt dan neer op één jaar en zes maanden. Eisers hebben daarom geen recht op een schadevergoeding.
Conclusie
10.1.
De beroepen zijn ongegrond en daarom hebben eisers in beginsel geen recht op vergoeding van hun proceskosten.
10.2.
Echter, aan eisers [eiser 3] en [eiser 4] wordt wel een vergoeding toegekend voor immateriële schade wegens het overschrijden van de redelijke termijn. De rechtbank ziet daarom ook aanleiding te bepalen dat het griffierecht aan eisers [eiser 3] en [eiser 4] moet worden vergoed en dat zij een vergoeding voor hun proceskosten krijgen. Deze vergoeding bedraagt € 759,-. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. De gemachtigde van eisers heeft een beroepsschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Omdat eisers slechts een vergoeding voor hun proceskosten krijgen, omdat aan hen een vergoeding voor immateriële schade wordt toegekend, ziet de rechtbank aanleiding om de wegingsfactor voor het gewicht van de zaak te hanteren van 0,5 (licht). Omdat de overschrijding volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de vergoeding van dit bedrag moeten plaatsvinden door de Staat (de Minister van Rechtsbescherming).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan eisers [eiser 3] en [eiser 4] ;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers [eiser 3] en [eiser 4] te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 759,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, rechter,
in aanwezigheid van mr. J.L. van Egmond, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 november 2022.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 november 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.