Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/5933
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2023 in de zaak tussen
de besloten vennootschap World Trade Flower Hotel B.V., te Montfoort, eiseres
(gemachtigden: mr. J.J. Molenaar en mr. B.J.M. van Meer),
en
het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer, verweerder
(gemachtigde: mr. K. Bounaanaa).
Procesverloop
Met het primaire besluit van 25 mei 2021 heeft het college de aan eiseres op 1 april 2020 verleende omgevingsvergunning ingetrokken. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Met het bestreden besluit van 20 oktober 2021 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2023. Eiseres en het college hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Wat aan deze procedure vooraf ging
1. Het college heeft aan eiseres op 1 april 2020 een omgevingsvergunning verleend op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het bouwen van een (regulier) hotel bestaande uit 395 kamers met een halfverdiepte parkeergarage en het maken van 3 in- en uitritten op het perceel Lakenblekerstraat 64 in de gemeente Aalsmeer. Met een e-mail van 28 juli 2020 heeft een gemachtigde van eiseres aan de gemeente gevraagd te bevestigen dat het na het realiseren van het bouwwerk mogelijk is daarin een arbeidsmigrantenhotel te exploiteren. De gemeente heeft deze vraag onbeantwoord gelaten.
2. De raad van de gemeente Aalsmeer heeft op 17 september 2020 een voorbereidingsbesluit kamerverhuurbedrijf/tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten vastgesteld. Met dit voorbereidingsbesluit wordt beoogd te voorkomen dat kamerverhuuractiviteiten ontstaan, waaronder de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten, waarbij aan meer dan 250 personen nachtverblijf wordt geboden. Het voorbereidingsbesluit is in werking getreden op 25 september 2020. Op 6 oktober 2020 is vervolgens namens het college aan eiseres meegedeeld dat geen medewerking zal worden verleend aan de realisatie van een migrantenhotel. Het voorbereidingsbesluit is ruimtelijk uitgewerkt in een paraplubestemmingsplan “Kamerverhuurbedrijf Aalsmeer” dat op 2 december 2021 gewijzigd is vastgesteld. Eiseres heeft op 18 januari 2022 beroep ingesteld tegen het paraplubestemmingsplan bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Ten tijde van deze uitspraak heeft de Afdeling nog geen uitspraak op dit beroep gedaan.
3. Op 23 oktober 2020 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor afwijkend gebruik, betreffende de tijdelijke huisvesting van maximaal 794 arbeidsmigranten voor een verblijfsperiode van minimaal een week en maximaal zes maanden in het te bouwen hotel. Met een besluit van 29 januari 2021 heeft het college deze aanvraag geweigerd, wegens strijd met (de bovengrens van 250 mensen, gesteld in) het voorbereidingsbesluit. Met een beslissing op bezwaar van 7 juni 2021 heeft het college, met overneming van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften (de commissie) het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en besloten de aanvraag (alsnog) buiten behandeling te stellen. De commissie heeft overwogen dat de raad in het voorbereidingsbesluit geen regels heeft opgenomen inzake afwijking van het gebruiksverbod, zodat wordt teruggevallen op het vigerende bestemmingsplan “Hornmeer”. De huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten op het perceel is niet in strijd met dit bestemmingsplan, waardoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet is vereist.
4. Met een brief van 8 april 2021 heeft het college aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt de omgevingsvergunning voor het bouwen van een hotel in te trekken. Hierbij is aan eiseres de gelegenheid gegeven een zienswijze in te brengen. Met een brief van 22 april 2021 heeft eiseres haar zienswijze gegeven.
5. Met het primaire besluit heeft het college de omgevingsvergunning ingetrokken. Hierin heeft het college opgenomen dat een toezichthouder bij controles op 1 april en 19 mei 2021 heeft geconstateerd dat geen start is gemaakt met bouw- en/of aanlegactiviteiten. Het college heeft zich bij de intrekking gebaseerd op artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wabo in samenhang met artikel 1:6, aanhef en onder d, van de Algemene plaatselijke verordening Aalsmeer 2017.
6. Met het bestreden besluit heeft het college, met overneming van het advies van de commissie, het primaire besluit in stand gelaten. Het college is tot intrekking overgegaan toen vaststond dat eiseres het reguliere hotel niet meer zou gaan bouwen. Aangezien eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt binnen afzienbare tijd alsnog te gaan bouwen, heeft het college conform zijn beleid (om 1 jaar na het onherroepelijk worden van een ongebruikte omgevingsvergunning tot intrekking over te gaan) de omgevingsvergunning ingetrokken, aldus de commissie. De commissie wijst er verder op dat met deze intrekking alleen wordt voorkomen dat eiseres het vergunde reguliere hotel bouwt en niet, zoals in het primaire besluit nog is overwogen, een migrantenhotel.
Standpunt eiseres
7. In beroep voert eiseres, kort samengevat, primair aan dat er geen grondslag is voor intrekking van de omgevingsvergunning en subsidiair dat het college zijn intrekkingsbevoegdheid heeft misbruikt. Eiseres voert in dit kader aan dat er door haar vele gesprekken zijn gevoerd en acties zijn ondernomen om de omgevingsvergunning te kunnen benutten. Door pas na vaststelling van het voorbereidingsbesluit te reageren op de vraag van eiseres of zij ook een migrantenhotel mocht exploiteren, heeft het college gehandeld in strijd met het fair play beginsel en heeft er geen zorgvuldige belangenafweging plaatsgevonden. Volgens eiseres dienen haar belangen te worden beoordeeld in het licht van de nieuwe evenredigheidstoets van de Afdeling zoals uiteengezet in de uitspraak van 2 februari 2022 [1] en moet gekeken worden naar de rechtmatigheid van de door het college gehanteerde beleidsregel. Volgens eiseres heeft het college in redelijkheid niet kunnen overgaan tot intrekking van de omgevingsvergunning.
Relevante regelgeving
8. De rechtbank verwijst voor het van toepassing zijnde wettelijke kader naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Oordeel van de rechtbank
9. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie de intrekking van een omgevingsvergunning geen verplichting is, maar een bevoegdheid. Bij de toepassing van die bevoegdheid komt het college beleidsruimte toe. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Bij toepassing van deze bevoegdheid moeten alle relevante belangen worden geïnventariseerd en afgewogen. Daartoe behoren ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen. [2]
10. Naar het oordeel van de rechtbank is aan de voorwaarden voor intrekking van de omgevingsvergunning voor het verrichten van bouw- en aanlegactiviteiten voldaan. Er zijn door eiseres immers geen handelingen met gebruikmaking van de vergunning verricht gedurende 1 jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning. Op grond van zijn beleid [3] heeft het college de in de wet opgenomen voorwaarde van 26 weken te kort geacht om tot intrekking over te gaan en deze verlengd tot 1 jaar. De rechtbank acht het beleid niet kennelijk onredelijk. Weliswaar heeft eiseres aangevoerd dat er onder meer gesprekken met de gemeente zijn gevoerd om de omgevingsvergunning te kunnen benutten (het gebruik), maar zij heeft niet betwist dat geen sprake is geweest van bouw- en aanlegactiviteiten, waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. Het college was dan ook in beginsel bevoegd tot intrekking van de omgevingsvergunning.
11. De stelling van eiseres dat het college van die bevoegdheid misbruik heeft gemaakt, omdat met de intrekking werd beoogd een migrantenhotel te voorkomen, slaagt niet. Die mededeling van het college met die strekking in het primaire besluit is in het bestreden besluit niet overgenomen. In het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, zoals overgenomen door het college, is verder uitvoerig gemotiveerd dat aan de in het beleid genoemde voorwaarden voor intrekking van de vergunning is voldaan.
12. Vervolgens dient te worden beoordeeld of het college op grond van de zich ten tijde van het besluit op bezwaar voordoende feiten en omstandigheden in redelijkheid het (intrekkings-)besluit heeft kunnen nemen. [4] Op de zitting is namens eiseres weergegeven dat van de zijde van eiseres sinds de e-mail van 28 juli 2020 sprake is geweest van een constant actieve houding om te komen tot het effectueren van de bouwtitel, zij het met een andere invulling. Eiseres wijst daarbij op gesprekken met de gemeente, lopende procedures en een op verzoek van eiseres opgesteld rapport [5] over de mogelijke invulling van het te bouwen hotel. De rechtbank stelt vast dat de activiteiten waarop eiseres doelt zien op het (mogelijke) gebruik van het te realiseren hotel en geen met de bouw van het hotel gerelateerde activiteiten betreft. Ook is niet gebleken dat namens eiseres na het ontstaan van de bevoegdheid tot intrekking (en na ontvangst van het voornemen van het college) nog handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. [6] Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aannemelijk gemaakt dat zij alsnog binnen korte termijn van de vergunning tot bouwen (en aanleggen) gebruik zou maken.
13. De rechtbank stelt voorop dat naar haar oordeel, dat zij deelt met het college, het niet tijdig gebruik maken van de omgevingsvergunning ook toerekenbaar is aan eiseres. Het feit dat het college pas na vaststelling van het voorbereidingsbesluit heeft gereageerd op de e-mail van eiseres van 28 juli 2020 maakt dat niet anders. Op het college rust immers geen plicht partijen mededeling te doen van op handen staande voorbereidingsbesluiten. Daarbij is van belang dat eiseres als grote professionele partij, bijgestaan door advocaten, op grond van de regelgeving wist, althans had kunnen weten wat het antwoord op de gestelde vraag over het (afwijkende) gebruik was. Dat is namens eiseres overigens ook erkend. Dat eiseres vanwege de (grote) investeringen graag een positieve reactie had gehad, moge wellicht zo zijn. Een dergelijk antwoord kan echter, anders dan een besluit op een aanvraag, niet worden afgedwongen. Hier komt bij dat eiseres heeft weergegeven dat zij, ondanks het gewenste afwijkende gebruik van het hotel, van het plan om een regulier hotel te realiseren niet had afgezien. Niet valt dan ook in te zien waarom eiseres sinds de verlening van de omgevingsvergunning geen enkele bouwactiviteit heeft ontplooid, dan wel had kunnen ontplooien. Mede gelet op al het voorgaande kan niet worden geoordeeld dat het college heeft gehandeld in strijd met het fair play beginsel.
14. Namens eiseres is op zitting naar voren gebracht dat haar bij de intrekking betrokken belangen met name gelegen zijn in de betaalde leges van 400.000 euro en de doorlooptijd van mogelijk jaren om te komen tot een nieuw onherroepelijk bouwplan, met stijgende bouwkosten tot gevolg. Het college heeft daar als in aanmerking te nemen belangen tegenover gesteld het voorkomen van slapende vergunningen die (wellicht) niet meer aan de actuele regelgeving voldoen en (nieuwe) planologische en stedenbouwkundige inzichten doorkruisen. Het college heeft daarbij ook betrokken de rechtszekerheid van omwonenden opdat die niet geconfronteerd worden met oude rechten waartegen zij niet meer kunnen opkomen en het belang van een juiste en geactualiseerde Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG).
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college, anders dan eiseres meent, de belangen niet onzorgvuldig afgewogen door zijn belangen zwaarder te laten wegen dan de belangen van eiseres. Hierbij betrekt de rechtbank dat het college voor de intrekking in plaats van de wettelijke termijn van 26 weken, overeenkomstig zijn beleid een langere termijn van 1 jaar na onherroepelijkheid van de omgevingsvergunning in acht heeft genomen en dat het aan eiseres is toe te rekenen dat niet tijdig van de omgevingsvergunning gebruik is gemaakt. Omdat eiseres er zelf voor heeft gekozen na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning geen bouwactiviteiten te verrichten in verband met het voornemen het te bouwen hotel afwijkend te gaan gebruiken, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank de door eiseres gestelde belangen terecht ondergeschikt geacht aan de belangen van het college.
16. De stelling van eiseres dat de beleidsregel van het college met betrekking tot de bevoegdheid tot intrekking van omgevingsvergunningen buiten toepassing moet blijven, gaat niet op. In deze beleidsregel zijn de wetgeving en jurisprudentie ter zake ondergebracht en is een langere termijn opgenomen voordat tot de bevoegdheid tot intrekking wordt overgegaan. Weliswaar hanteert het college een actief intrekkingsbeleid, maar dit sluit naar het oordeel van de rechtbank niet uit dat er geen ruimte is voor afwijking van dit beleid in geval van bijzondere omstandigheden. Overigens vallen uit hetgeen eiseres in beroep heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden af te leiden die nopen tot afwijking van de beleidsregel in dit concrete geval.
17. Wat betreft de stelling van eiseres dat het door haar gestelde dient te worden beoordeeld in het licht van de nieuwe evenredigheidstoets, overweegt de rechtbank het volgende. De Afdeling heeft in een uitspraak van 29 juni 2022 [7] aan de onder 9 aangehaalde toets toegevoegd dat bij de beoordeling of het intrekkingsbesluit in overeenstemming is met het recht, aan de orde kan komen of de nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het intrekkingsbesluit te dienen doelen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres, mede gelet op de afweging van de belangen van partijen in het licht van hetgeen hiervoor overigens is overwogen, niet (onderbouwd) aannemelijk gemaakt dat de gevolgen van de intrekking voor haar onevenredig zijn in verhouding tot de met de intrekking te dienen doelen.
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid tot intrekking van de omgevingsvergunning kunnen overgaan.
19. Het beroep is ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo, en mr. D. Sullivan leden, in aanwezigheid van mr. N.L. Adam, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2023.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2023.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Op grond van artikel 2:33, tweede lid, aanhef en onder a, kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
Op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder g, kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
Algemene plaatselijke verordening Aalsmeer 2017
Op grond van artikel 1:6, aanhef en onder d, kan de vergunning of ontheffing worden ingetrokken of gewijzigd indien van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt binnen of gedurende een daarin gestelde termijn dan wel, bij het ontbreken van een gestelde termijn, binnen een redelijke termijn.
VTH-beleidsplan Aalsmeer 2020-2024 Vergunningverlening, Toezicht- & Handhaving
Op grond van artikel 3.8.2.2 “Intrekken omgevingsvergunningen”, wordt er een actief intrekkingenbeleid gehanteerd conform het protocol in bijlage VI.
Op grond van bijlage VI “Protocol intrekken omgevingsvergunningen”, wordt de bevoegdheid tot intrekken van een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en aanleggen pas toegepast nadat 1 jaar is verstreken na het onherroepelijk worden van de vergunning.