ECLI:NL:RBAMS:2023:7474

• Datum uitspraak: 23 november 2023
• Publicatiedatum: 24 november 2023
• Zaaknummer: 22/5718
• Instantie: Rechtbank Amsterdam
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Toewijzend
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: F.P. Lauwaars; R. van de Water; L.Z. Achouak el Idrissi
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Vernietiging besluit gedeeltelijke weigering Wob-verzoek inzake EU-Turkije-deal

De Stichting Fred Foundation verzocht op 24 november 2020 om openbaarmaking van documenten over de betrokkenheid van Nederland bij de EU-Turkije-deal, met name in relatie tot Griekenland. De minister van Buitenlandse Zaken wees dit verzoek deels af en voegde inventarislijsten toe met documenten die geheel of gedeeltelijk werden geweigerd op grond van uitzonderingsgronden uit de Wet open overheid (Woo).

De rechtbank oordeelde dat de minister meerdere motiveringsgebreken beging, onder meer door onvoldoende onderbouwing van de weigering van openbaarmaking van bepaalde documenten en het niet verstrekken van een overzicht van documenten die buiten het verzoek waren gehouden. Tevens was de zoekslag naar documenten onvolledig omdat niet bij derden was geïnformeerd over ontbrekende bijlagen.

De rechtbank vernietigde het bestreden besluit en droeg de minister op binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daarnaast werd de minister veroordeeld tot vergoeding van griffierecht en proceskosten. De uitspraak benadrukt het belang van zorgvuldige motivering en volledige zoekslagen bij Wob-verzoeken onder de Woo.

Uitkomst: Het beroep wordt gegrond verklaard en het besluit van de minister wordt vernietigd met opdracht tot hernieuwde besluitvorming binnen zes weken.

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 22/5718

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2023 in de zaak tussen

Stichting Fred Foundation , te Amsterdam , eiseres

(gemachtigde: mr. T. de Boer),

en

de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Zukaj).

Inleiding

1.1.

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing door verweerder van het Wob-verzoek ^[1] van eiseres van
24 november 2020. In dit Wob-verzoek heeft eiseres – samengevat – verzocht om openbaarmaking van de informatie die betrekking heeft op de betrokkenheid van Nederland bij de totstandkoming en uitvoering van de zogenaamde EU-Turkije-deal ^[2] , in het bijzonder in relatie tot Griekenland.

1.2.

Verweerder heeft het Wob-verzoek met het besluit van 6 december 2021 (het primaire besluit) op grond van de Wob deels toegewezen. Bij het primaire besluit is een inventarislijst gevoegd met vermelding van 155 aangetroffen documenten. Per document is vermeld wat over de openbaarmaking is besloten en op welke grondslag. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

1.3.

Met het besluit van 14 oktober 2022 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres op grond van de Woo ^[3] gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder alsnog vijftien aanvullende documenten aangetroffen. Ook voor deze documenten heeft verweerder per document vermeld wat over de openbaarmaking is besloten en op welke grondslag.

1.4.

Hangende beroep heeft verweerder de aanvullende beslissing op bezwaar van
10 maart 2023 (het bestreden besluit II) genomen ^[4] . Daarbij heeft verweerder het bestreden besluit I aangevuld en alsnog 220 aanvullende documenten betrokken in de besluitvorming. Voor deze documenten heeft verweerder per document vermeld wat over de openbaarmaking is besloten en op welke grondslag.

1.5.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2023. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam] , [functie] Mensen op de vlucht bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Beoordeling door de rechtbank

2.1.

De rechtbank beoordeelt de vraag of de gedeeltelijke weigering van het Wob-verzoek van eiseres juist is. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.

2.2.

De rechtbank stelt voorop dat verweerder achtereenvolgens drie inventarislijsten heeft opgesteld. Verweerder heeft bij elk opvolgend besluit een inventarislijst gevoegd met daarop vermeld de nieuw aangetroffen documenten. Eiseres heeft tegen elke inventarislijst aparte beroepsgronden aangevoerd. Voor de overzichtelijkheid van de uitspraak zal de rechtbank hierna eerst de algemene beroepsgronden van eiseres behandelen. Daarna zal de rechtbank per inventarislijst ingaan op de beroepsgronden die zien op specifieke documenten.

2.3.

Daarnaast merkt de rechtbank het volgende op. Op 1 mei 2022 is de Woo in werking getreden. Artikel 10.1. van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten van vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. De bestreden besluiten die in deze zaak ter beoordeling staan, zijn genomen op 14 oktober 2022 en 10 maart 2023, dus na 1 mei 2022. Dat betekent dat de rechtbank in dit geding oordeelt met toepassing van de Woo.

2.4.

De door verweerder niet en gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten zijn met toepassing van artikel 8:29 van de Awb aan de rechtbank toegezonden. Eiseres heeft aan de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte (delen van) documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

De algemene beroepsgronden

De reikwijdte van het Wob-verzoek

3.1.

Partijen verschillen van mening over de reikwijdte van het Wob-verzoek. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder niet aan haar gehele Wob-verzoek heeft voldaan. Volgens eiseres heeft zij met verweerder afgesproken dat verweerder een deel van de documenten die wel binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen onbeoordeeld kon laten. Aan die afspraak is echter de voorwaarde verbonden dat het besluit een overzicht zou bevatten van deze buiten het verzoek gelaten documenten, dan wel een beschrijving van het type documenten en een (geschatte) hoeveelheid daarvan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zij eiseres heeft verzocht het verzoek nader te specificeren. Dit heeft eiseres vervolgens gedaan. Verweerder is niet uitdrukkelijk akkoord gegaan met de door eiseres verbonden voorwaarde aan deze specificering, zodat verweerder geen overzicht hoefde te overleggen van deze buiten het verzoek gelaten documenten.

3.2.

De rechtbank overweegt als volgt. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) ^[5] volgt dat bij de bepaling van de reikwijdte van het verzoek de gebruikte bewoordingen en de context waarin het verzoek wordt gedaan, wordt betrokken. Uitbreiding of aanvulling van een Wob-verzoek in de bezwaarfase verdraagt zich niet met het wettelijk stelsel, waarbij een bestuursorgaan een besluit op een Wob-verzoek neemt en een eventueel gemaakt bezwaar nog steeds op het oorspronkelijke verzoek betrekking heeft. Dat betekent dat in dit geval uitgegaan moet worden van het verzoek van eiseres van 24 november 2020 en haar specificering daarvan in onder meer het e-mailbericht van 25 februari 2021. De rechtbank stelt vast dat eiseres met het e-mailbericht de reikwijdte van het verzoek weliswaar heeft beperkt, maar dat zij daarbij uitdrukkelijk aan verweerder heeft verzocht om middels een overzicht kenbaar te maken welke specifieke documenten of documentsoorten – die op zichzelf wel binnen de reikwijdte van het verzoek vallen – op basis van deze afspraak buiten het Wob-verzoek zijn gehouden. De rechtbank overweegt dat eiseres hiermee het recht op gehele, dan wel gedeeltelijke openbaarmaking voor dit onderdeel van haar verzoek heeft prijsgegeven. Anders dan verweerder stelt, heeft eiseres het verzoek echter niet dusdanig beperkt dat zij daarmee ook geen recht heeft op openbaarmaking van een overzicht ^[6] . Verweerder heeft ten onrechte het verzoek verder beperkt en dit onderdeel in het geheel niet meer betrokken. Dat verweerder niet uitdrukkelijk aan eiseres heeft medegedeeld dat zij akkoord is met deze voorwaarde, maakt het voorgaande niet anders. Indien verweerder het namelijk niet eens was met deze voorwaarde had het op de weg van verweerder gelegen om dit eerder aan eiseres kenbaar te maken of eiseres nogmaals te verzoeken om een nog nadere specificering. Eiseres haar beroepsgrond slaagt.

De overzichtelijkheid van de drie inventarislijsten

4.1.

Eiseres heeft aangevoerd dat de inventarislijsten onoverzichtelijk zijn en fouten bevatten. Daarbij heeft eiseres in het bijzonder gewezen op fouten in de derde inventarislijst. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder verplicht is een overzichtelijke inventarislijst over te leggen.

4.2.

De rechtbank overweegt dat het standpunt van verweerder dat de Woo geen verplichting kent tot het vervaardigen van een inventarislijst op zichzelf juist is. Een bestuursorgaan kan echter op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel gehouden zijn om bij verstrekking van de openbaargemaakte stukken duidelijk te maken welke stukken hij verstrekt. ^[7] Dit kan door middel van een inventarislijst, maar dit kan ook op andere wijze. De rechtbank merkt op dat het haar, net als eiseres, aanzienlijke tijd heeft gekost om aan de hand van genoemde inventarislijst de bijbehorende documenten te vinden. Dit maakt echter niet dat verweerder het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden. Naar het oordeel van de rechtbank is het – ondanks de enkele fouten in de inventarislijsten – voldoende duidelijk geworden welke documenten zijn verstrekt. Eiseres heeft op zitting ook verklaard dat zij aan de hand van de inventarislijsten alle documenten heeft kunnen vinden. Deze beroepsgrond slaagt niet.

De toegepaste uitzonderingsgronden

5.1.

De rechtbank stelt vast dat verweerder de openbaarmaking van de documenten geheel, dan wel gedeeltelijk heeft geweigerd met toepassing van in totaal vier uitzonderingsgronden. Eiseres heeft desgevraagd op zitting de beroepsgrond dat verweerder ten onrechte openbaarmaking van informatie achterwege heeft gelaten vanwege de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ^[8] , ingetrokken. De rechtbank zal dan ook de gelakte passages op grond van deze uitzonderingsgrond onbesproken laten.

5.2

Eiseres heeft de rechtbank verzocht om voor een aantal, door eiseres geduide documenten de juistheid van de toegepaste uitzonderingsgronden te beoordelen. De rechtbank heeft dan ook de ongelakte versie van deze documenten ingezien. De overige documenten waar ook uitzonderingsgronden zijn toegepast heeft de rechtbank niet bekeken.

5.3.

Voordat de rechtbank ingaat op de door eiseres genoemde documenten, merkt zij het volgende op. Partijen verschillen van mening over het toegepaste toetsingskader wat betreft de toegepaste uitzonderingsgrond van het belang van betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties ^[9] . Volgens eiseres gaat verweerder eraan voorbij dat bij toepassing van deze uitzonderingsgrond sprake moet zijn van het toebrengen van een ‘
ernstig nadeel ’. Dat openbaarmaking tot een verslechtering van internationale betrekkingen zou kunnen leiden, is volgens eiseres onvoldoende om openbaarmaking van informatie op deze grond achterwege te laten.

5.4.

De rechtbank volgt eiseres niet voor zover zij stelt dat sprake moet zijn van een ‘ernstig nadeel’. Verweerder heeft terecht erop gewezen dat bij de totstandkoming van de Woo de terminologie ‘ernstig nadeel’ uit het wetsartikel is geschrapt ^[10] . Uit vaste rechtspraak van de Afdeling ^[11] volgt dat op grond van de Wob met deze uitzonderingsgrond blijkens de wetsgeschiedenis ^[12] wordt beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan er uit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend, aldus de wetsgeschiedenis. De Afdeling heeft verder overwogen dat ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf kan volgen dat die voor de andere staat vertrouwelijk is. Niet is gebleken dat de hiervoor genoemde vaste rechtspraak met de totstandkoming van de Woo is veranderd. Daarbij merkt de rechtbank wel het volgende op. Eiseres heeft er terecht op gewezen dat de Woo het bestuursorgaan wel verplicht om de relatieve uitzonderingsgronden uitdrukkelijk te motiveren ^[13] . Ook kent de Woo een aanvullende motiveringsplicht waarbij het gaat om informatie ouder dan vijf jaar ^[14] . Dit maakt echter niet dat het toetsingskader dat verweerder heeft toegepast onjuist is. De rechtbank zal hierna ingaan op door eiseres geduide documenten per inventarislijst en beoordelen of verweerder ook aan deze strengere motiveringsverplichting heeft voldaan.

De eerste inventarislijst

6.1.

De rechtbank zal hierna eerst ingaan op de beroepsgronden gericht tegen de eerste inventarislijst. Verweerder heeft bij het primaire besluit een inventarislijst gevoegd met vermelding van 155 aangetroffen documenten. Per document is vermeld wat over de openbaarmaking is besloten en op welke grondslag. Eiseres kan zich niet vinden in de gehele, dan wel gedeeltelijke weigering van de documenten met volgnummer 141 tot en met 148 en 150 tot en met 155.

6.2.

Verweerder heeft de openbaarmaking van de documenten 142 tot en met 148 volledig geweigerd omdat het belang van het openbaar maken van de documenten niet opweegt tegen het belang van de internationale betrekkingen van Nederland. Verweerder heeft daarbij toegelicht dat de documenten (als geheel) weergaven, dan wel terugkoppelingen van gesprekken bevatten van de Nederlandse overheid met Griekse bewindspersonen, Turkse bewindspersonen en de United Nations High Commissioner for Refugees aangaande de migratiesituatie in Griekenland. Eveneens betreft het bijvoorbeeld een weergave van hetgeen is besproken ten tijde van een EU ambassadeurs bijeenkomst en visies van andere lidstaten op de migratiesituatie en het handelen van landen. De rechtbank heeft kennisgenomen van deze ongelakte documenten en acht deze motivering grotendeels navolgbaar. De rechtbank is van oordeel dat uit de aard en inhoud van de meeste documenten al de vertrouwelijkheid van de daarin vervatte correspondentie volgt. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat als gevolg van het openbaar maken van de informatie is te voorzien dat de contacten met de buitenlandse autoriteiten mogelijk stroever zullen gaan lopen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het belang van goede betrekkingen met de buitenlandse autoriteiten zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarheid. Verweerder heeft daarom in redelijkheid op grond van artikel 5.1., tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo de documenten 143 tot en met 148 geheel kunnen weigeren. De rechtbank volgt verweerder echter niet in de volledige weigering van document 142. De rechtbank overweegt daartoe dat document 142 een stuk tekst bevat van grotendeels feitelijke aard waaruit de vertrouwelijkheid van deze feitelijkheden ook niet zonder meer blijkt. De rechtbank acht de door verweerder gegeven motivering onvoldoende om openbaarmaking van het document 142 in het geheel te weigeren. Ten aanzien van document 142 kent het bestreden besluit dan ook een motiveringsgebrek.

6.3.

Eiseres heeft de rechtbank verzocht om te controleren of verweerder ook alle bijlagen bij de integraal geweigerde documenten heeft betrokken. Bij kennisneming van de documenten heeft de rechtbank geconstateerd dat document 145 een bijlage vermeldt. Deze bijlage is niet als document 146 vermeld op de inventarislijst. Evenmin is de bijlage bij document 145 in ongelakte vorm aan de rechtbank overgelegd. Het is de rechtbank dan ook niet duidelijk geworden of verweerder deze bijlage bij zijn beoordeling heeft betrokken. Verweerder dient dit nader te motiveren.

6.4.

De rechtbank heeft kennisgenomen van de ongelakte documenten 150, 151, 152 en 155. Het gaat in deze documenten om verschillende e-mailcorrespondenties. De rechtbank overweegt als volgt. De documenten 150 en 152 betreffen e-mailcorrespondenties met het migratieministerie in Griekenland. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de inhoud van deze e-mailcorrespondenties de vertrouwelijkheid van de volledige daarin vervatte correspondentie. Verweerder heeft dan ook de openbaarmaking van deze documenten in het geheel kunnen weigeren op grond van artikel 5.1., tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo. Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit echter niet voor de documenten 151 en 155. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze documenten eveneens gedeeltelijk informatie van feitelijke aard bevatten waarbij de vertrouwelijkheid zonder nadere motivering niet zonder meer kan worden aangenomen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat de documenten in het geheel geweigerd dienen te worden. Op dit punt slaagt het beroep ook.

6.5.

Verweerder heeft de documenten 153 en 154 met het primaire besluit volledig geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wob. Vanwege de inwerkingtreding van de Woo en de toepassing van de Woo op het bestreden besluit, heeft verweerder de uitzonderingsgrond moeten wijzigen. Hangende beroep en op zitting heeft verweerder toegelicht dat op deze twee documenten de uitzonderingsgrond van artikel 5.1., vijfde lid, van de Woo van toepassing is. Artikel 5.1., vijfde lid, van de Woo bepaalt dat in uitzonderlijke gevallen openbaarmaking achterwege kan blijven als het algemeen belang van openbaarheid niet opweegt tegen een ander belang dan de belangen die zijn genoemd in artikel 5.1., eerste of tweede lid. Dit artikel verschilt van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, omdat er sprake moet zijn van een uitzonderlijk geval, waardoor de motiveringsplicht van deze uitzonderingsgrond wordt verzwaard ^[15] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet aan deze verzwaarde motiveringsplicht voldaan. Verweerder heeft – naar de rechtbank begrijpt – in het primaire besluit gesteld dat het gaat om informatie over de organisatie verantwoordelijk voor het aanleveren van mobiele ziekenhuizen en dat deze informatie niet openbaar wordt gemaakt vanwege het belang van het voorkomen van schade aan de concurrentiepositie van deze organisatie dat volgens verweerder zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. De door verweerder gegeven motivering ziet echter op de toegepaste uitzonderingsgrond op grond van de Wob. In de bestreden besluiten, het verweerschrift en op zitting heeft verweerder niet toegelicht waarom voornoemde uitzonderingsgrond van de Woo van toepassing is. Het is de rechtbank dan ook onduidelijk gebleven welk ander belang volgens verweerder zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarheid. Ten aanzien van de documenten 153 en 154 kent het bestreden besluit dus een motiveringsgebrek.

6.6.

Document 141 is een eerder genomen besluit op een eerder gedaan Wob-verzoek, gedateerd 29 september 2020 ^[16] . Eiseres heeft vervolgens kenbaar gemaakt het niet eens te zijn met dit eerdere besluit, voor zover het de volledige weigering van de documenten 20 tot en met 25 en 31 betreft. Verweerder heeft op grond van het belang van het goed functioneren van de Staat, zoals bepaald in artikel 5.1., tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo de volledige weigering van deze documenten gehandhaafd. Deze documenten zijn nader omschreven in het bestreden besluit I. Eiseres stelt zicht op het standpunt dat het door verweerder gestelde belang niet opweegt tegen het publieke belang van het verstrekken van informatie. Verweerder heeft toegelicht dat openbaarmaking achterwege moet worden gelaten omdat het documenten betreft ter voorbereiding op een bijeenkomst van de ministerraad. De rechtbank heeft kennisgenomen van deze ongelakte documenten en volgt verweerder in het standpunt dat openbaarmaking van de documenten van de ministerraad er toe leidt dat het goed functioneren van de ministerraad in het gedrang komt. Het is aannemelijk dat openbaarmaking ertoe leidt dat deelnemers aan de ministerraad in de toekomst terughoudender zullen zijn met hetgeen zij in die vergaderingen bespreken. De overheid heeft er belang bij dat de deelnemers aan de ministerraad vrijelijk en in vertrouwen kunnen spreken en vrijelijk kunnen bepalen wat zij aan de orde stellen ^[17] . Dit belang zou door openbaarmaking dusdanig kunnen worden beperkt dat de ministerraad minder goed kan functioneren. Verweerder heeft het belang van het goed functioneren van de Staat dan ook zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking.

De tweede inventarislijst

7.1.

Verweerder heeft bij het bestreden besluit I een inventarislijst gevoegd met vermelding van vijftien aangetroffen documenten. Per document is vermeld wat over de openbaarmaking is besloten en op welke grondslag. Eiseres kan zich niet vinden in de (gedeeltelijke) weigering van de documenten met volgnummer 5, 7, 10 en 15. Verweerder heeft openbaarmaking van deze documenten (gedeeltelijk) achterwege gelaten op grond van het belang van de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties zoals bepaald in artikel 5.1., tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo.

7.2.

De rechtbank heeft kennisgenomen van de ongelakte versies van deze documenten en overweegt als volgt. In document 5 en 7 heeft verweerder de openbaarmaking van dezelfde zin geweigerd. De rechtbank acht het aannemelijk dat als gevolg van het openbaar maken van deze zin is te voorzien dat de contacten met het genoemde land mogelijk stroever zullen gaan lopen. Verweerder heeft dit belang zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking.

7.3.

De rechtbank stelt vast dat document 10 een werkinstructie uit 2017 betreft. Verweerder heeft hierover toegelicht dat dit een vertrouwelijk verkregen document is dat betrekking heeft op de werkwijze, inzet en overwegingen van de Europese Commissie ten aanzien van de implementatie van de EU-Turkije-deal en de inzet van de lidstaten. De rechtbank is van oordeel dat uit de aard en inhoud van dit document de vertrouwelijkheid niet duidelijk wordt. Ook met de door verweerder gegeven motivering begrijpt de rechtbank niet waarom openbaarmaking van dit document volledig moet worden geweigerd op grond van het belang van de betrekkingen met de EU of andere lidstaten. De rechtbank betrekt daar ook bij dat dit document ouder is dan zes jaar. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank de weigering van openbaarmaking van dit document onvoldoende gemotiveerd.

7.4.

Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit ook voor document 15. Daarbij merkt de rechtbank op dat grote delen van dit document buiten de reikwijdte vallen van eiseres haar verzoek. Immers de meeste informatie ziet op de betrokkenheid van andere landen bij de uitvoering van de EU-Turkije-deal. Voor zover het gaat om de betrokkenheid van Nederland, is het de rechtbank onvoldoende duidelijk geworden hoe openbaarmaking van deze informatie leidt tot het stroever verlopen van de internationale betrekkingen. Op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.

7.5.

Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat document 12 reeds openbaar is. Eiseres wijst erop dat verweerder voor dit verslag van het bezoek van de staatssecretaris verwijst naar een besluit van het ministerie van Justitie en Veiligheid op een ingediend Wob-verzoek. Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft het stuk echter niet volledig openbaar gemaakt, maar op grond van de Wob openbaarmaking gedeeltelijk geweigerd. Volgens eiseres kan het feit dat een ander ministerie het stuk reeds heeft beoordeeld er niet aan afdoen dat verweerder dit stuk, naar aanleiding van haar verzoek, opnieuw dient te beoordelen.

7.6.

De rechtbank overweegt als volgt. Het standpunt van verweerder dat het document niet opnieuw beoordeeld hoeft te worden, volgt de rechtbank niet. Tussen partijen is niet in geschil dat document 12 binnen de reikwijdte valt van eiseres haar verzoek. Ook is niet in geschil dat het document eerder is beoordeeld door een ander ministerie op grond van de Wob en dat nu de Woo van toepassing is. Op zitting heeft verweerder subsidiair aangevoerd dat de uitzonderingsgrond van artikel 5.1., tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo van toepassing is op de eerder op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob geweigerde passages. Ook dit standpunt volgt de rechtbank niet nu verweerder voor dit document in het geheel niet heeft gemotiveerd waarom het belang van de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarmaking. Het is niet aan de rechtbank, maar aan verweerder om deze belangen tegen elkaar af te wegen en te motiveren waarom het ene belang zwaarder weegt dan het ander. Verweerder dient dit dan ook alsnog te doen.

De derde inventarislijst

8.1.

Verweerder heeft hangende beroep het betreden besluit II genomen. Daarbij heeft verweerder een inventarislijst gevoegd met vermelding van nog 220 aangetroffen documenten. Per document is vermeld wat over de openbaarmaking is besloten en op welke grondslag. Eiseres heeft ook wat de derde inventarislijst betreft het achterwege laten van de openbaarmaking van door haar nader genoemde documenten betwist.

8.2.

Onder de documenten bevinden zich vijftien annotaties en notities van de Ministeriële Commissie Europese Unie. De openbaarmaking van dertien van deze documenten heeft verweerder gedeeltelijk geweigerd. Eiseres betwist de integrale weigering van de twee documenten met documentnummers 1208822 en 1208708. Verweerder heeft toegelicht dat document 1208822 appreciaties bevat van conceptconclusies en spreekteksten van de Europese Raad en andere lidstaten. De documenten zijn gelet op de inhoud, welke vertrouwelijk en diplomatiek van aard is, integraal geweigerd. Document 1208708 bevat volgens verweerder informatie over een vertrouwelijke missie. Een ander deel valt buiten de reikwijdte van het verzoek, aldus verweerder. De rechtbank heeft kennisgenomen van de ongelakte versies van deze twee documenten. De rechtbank merkt op dat grote delen van deze documenten buiten de reikwijdte van eiseres haar verzoek vallen. Van wat binnen de reikwijdte van eiseres haar verzoek valt, vindt de rechtbank dat verweerder voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom het belang van de betrekkingen van Nederland met andere landen en met internationale organisaties zwaarder weegt dan het algemene belang van openbaarmaking. De documenten zijn gelet op de inhoud, welke vertrouwelijk en diplomatiek van aard is, terecht integraal geweigerd.

8.3.

Ten aanzien van het document met documentnummer 1208970 heeft verweerder opgemerkt dat dit document een conceptversie is van een reeds openbaar Kamerstuk en om die reden integraal geweigerd is. Voor een ordentelijk verloop van het besluitvormingsproces

is het belangrijk dat dit gebeurt op basis van voldragen documenten. Wanneer communicatie over conceptteksten of de conceptteksten zelf openbaar worden gemaakt, is dit schadelijk voor het goed functioneren van de Staat nu er een publiek debat kan ontstaan over documenten die nog niet rijp waren voor besluitvorming, aldus verweerder. De rechtbank heeft kennisgenomen van het document met documentnummer 1208970 en stelt vast dat het inderdaad gaat om een conceptversie. De rechtbank acht de gegeven toelichting van verweerder om het document volledig te weigeren toereikend. Verweerder heeft terecht het belang van de Staat zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking.

8.4.

Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte de openbaarmaking van de documenten met documentnummers 1208755 en 1208768 gedeeltelijk heeft geweigerd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de documenten gelakte pagina’s bevatten met vragen en antwoorden opgesteld in het kader van een debat. Het betreffen (geadviseerde) in te nemen posities dan wel vragen die aan de orde kunnen komen, alsmede een voorgesteld antwoord op deze vragen. Het openbaar maken van deze informatie heeft (voorts) geen meerwaarde in het licht van een goede en democratische bestuursvoering, aldus verweerder.

8.5.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de gedeeltelijke weigering van openbaarmaking onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte bij haar beslissing betrokken dat de informatie volgens hem in een goede en democratische bestuursvoering geen meerwaarde heeft. Verweerder gaat met deze opmerking eraan voorbij dat in het kader van de Woo een belangenafweging dient te worden gemaakt waarbij het algemene belang van openbaarmaking zwaar weegt. In deze belangenafweging speelt de door verweerder ingeschatte waardering van de informatie geen rol. Verweerder heeft dit miskend. De rechtbank heeft kennisgenomen van deze pagina’s en merkt op dat het inderdaad gaat om een groot aantal vragen en antwoorden. De enkele stelling dat deze vragen zijn opgesteld in het kader van een debat is onvoldoende voor het oordeel dat het belang van het goed functioneren van de Staat zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ook de toepassing van deze uitzonderinggrond onvoldoende heeft gemotiveerd, wat betekent dat het beroep van eiseres ook op dit punt slaagt.

8.6.

Eiseres voert aan dat in de documenten met documentnummers 1208702 en 1208851 passages ten onrechte als buiten de reikwijdte zijn aangemerkt. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft kennisgenomen van deze documenten en volgt de toelichting van verweerder op zitting. Het document met documentnummer 1208702 bevat de alinea met het onderwerp ‘beroepscommissies’. Deze alinea gaat echter enkel over een individuele zaak bij de hoogste Griekse bestuursrechter. De alinea met het onderwerp ‘vrijwillige terugkeer’ gaat over migratiebeleid in brede zin. De alinea met het onderwerp ‘winterklaar maken van de opvang’ zegt iets over de Griekse aangelegenheden, maar niets over betrokkenheid van Nederland daarbij. De alinea met het onderwerp ‘Capaciteit Griekse overheid’ gaat over een interne politieke situatie. De passages die in document met documentnummer 1208851 zijn gelakt omdat deze buiten de reikwijdte vallen, gaan eveneens over migratiebeleid in brede zin. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht bepaald dat deze passages buiten de reikwijdte van het verzoek vallen.

8.7.

Eiseres heeft gewezen op verschillende documenten die ontbreken. Zo blijkt uit het document met documentnummer 1208667 dat er vier bijlagen zijn, maar op de inventarislijst staan maar twee bijlagen vermeld. Verweerder heeft in het verweerschrift en op zitting aangevoerd dat de twee andere bijlagen buiten de reikwijdte van het verzoek vallen. De eerste bijlage betreft een voorblad en de tweede bijlage ziet op de Brexit. Eiseres heeft dit desgevraagd niet betwist. In zoverre slaagt deze beroepsgrond niet.

8.8.

Eiseres heeft er ook op gewezen dat de documenten met documentnummers 1208701 en 1208769 bijlagen vermelden die verweerder niet heeft betrokken bij de beoordeling. Van het document met documentnummer 1208719, dat volledig openbaar is gemaakt, heeft verweerder twee pagina’s openbaar gemaakt, terwijl uit de paginanummering lijkt te volgen dat het document bestaat uit elf pagina’s. Op zitting heeft verweerder verklaard dat naar aanleiding van deze beroepsgronden intern een nadere zoekslag heeft plaatsgevonden. Ook toen zijn deze ontbrekende pagina’s en bijlagen niet aangetroffen.

8.9.

Uit vaste rechtspraak volgt dat het bestuursorgaan inzichtelijk moet maken dat voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan. Hierbij hoort ook dat het bestuursorgaan moet onderzoeken of de gevraagde documenten (hebben) bestaan en bij hem hadden behoren te berusten. ^[18] Dit volgt eveneens uit artikel 4:2., tweede lid, van de Woo. Op zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht hoe de interne zoekslag heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan de bereidheid van verweerder om deze documenten boven water te krijgen. Verweerder dient echter al hetgeen te doen wat redelijkerwijs mogelijk is om de documenten te achterhalen. Dat kan ook behelzen dat verweerder bij derden navraag dient te doen. Dit heeft verweerder niet gedaan. Verweerder heeft ook niet toegelicht waarom dat is nagelaten. In dit verband wijst de rechtbank erop dat bijvoorbeeld uit document met documentnummer 1208769 blijkt dat bij dit document een Engelstalige paper wordt bijgevoegd afkomstig van ‘BZ/V&J’. Verweerder had dan ook op grond van de Woo bij in ieder geval het Ministerie van Justitie en Veiligheid dienen te vragen of daar de ontbrekende paper nog aanwezig is. De beroepsgrond slaagt.

Conclusie en gevolgen

9.1.

Uit het voorgaande volgt dat aan de bestreden besluiten meerdere gebreken kleven. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen. Voor zover de bestreden besluiten worden vernietigd vanwege een onvoldoende motivering dient verweerder in het nieuwe besluit nog een afweging te maken of deze documenten alsnog (gedeeltelijk) openbaar kunnen worden gemaakt, dan wel dient verweerder aanvullend te motiveren waarom deze documenten niet geopenbaard kunnen worden. Voor zover de bestreden besluiten worden vernietigd vanwege een onvolledige zoekslag, dient verweerder alsnog een aanvullende zoekslag te verrichten.

9.2.

De rechtbank kan de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand laten of zelf in de zaak voorzien. Evenmin ziet zij aanleiding voor toepassing van een bestuurlijke lus nu er meerdere gebreken zijn en een bestuurlijke lus naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze van het geschil zal inhouden. Verweerder zal daarom worden opgedragen om, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw te beslissen op het bezwaar. De rechtbank geeft verweerder hiervoor zes weken.

9.3.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Ook krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,- en met een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.674,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P. Lauwaars, voorzitter, en mr. R. van de Water en
mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden,in aanwezigheid van mr. N.J.A. van Eck, griffier
. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2023.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Voetnoten

1. Een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur.

2. Op 18 maart 2016 zijn tussen Turkije en de lidstaten van de Europese Unie afspraken gemaakt over migranten die via Turkije Griekenland binnenkomen. Deze gemaakte afspraken worden ook wel de EU-Turkije-deal genoemd.

3. Wet open overheid.

4. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II.

5. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:190.

6. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF2162. De Afdeling oordeelt dat het verstrekken van de informatie in een andere dan door verzoeker gewenste vorm aanvaardbaar kan zijn, mits dezelfde informatie wordt verstrekt als het geval zou zijn bij verstrekking in de door verzoeker gewenste vorm.

7. Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276.

8. De uitzonderingsgrond uit artikel 5.1., tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.

9. De uitzonderingsgrond uit artikel 5.1., tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo.

10. Kamerstukken II, 2015/16, 33 328, nr. 22. Amendement van de leden Segers en Veldman ontvangen op 12 april 2016.

11. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 16 februari 2011 ECLI:NL:RVS:2011:BP4737, en 10 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7635.

12. Kamerstukken II 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz. 34.

13. Dit volgt uit artikel 5.1., derde lid, van de Woo.

14. Dit volgt uit artikel 5.3. van de Woo.

15. Kamerstukken I 2021/22, 33 328, nr. AB, p. 96.

16. Het besluit van 15 december 2020. Dit besluit en de (gedeeltelijk) openbaar gemaakte documenten zijn vindbaar op de website van verweerder.

17. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:100.

18. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2437.