Uitspraak
201006133/1/H3.
Datum uitspraak: 16 februari 2011.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Economische Zaken, thans: de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 18 mei 2010 in zaak nr. 09/2613 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te [woonplaats],
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2009 heeft de minister een verzoek van [verzoeker] om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 15 april 2009 heeft de minister het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 mei 2010, verzonden op 20 mei 2010, heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 april 2009 vernietigd en bepaald dat de minister binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit op bezwaar neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 juli 2010.
Bij besluit van 6 augustus 2010 heeft de minister opnieuw op het bezwaar van [verzoeker] beslist en een aantal documenten, al dan niet gedeeltelijk, openbaar gemaakt.
[verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
[verzoeker] heeft aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. S.R. Stein, bijgestaan door drs. M.J.M. Goos, beiden werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, en [verzoeker], in persoon, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Ingevolge het tweede lid blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2.2. [verzoeker] heeft de minister verzocht om openbaarmaking van informatie die de opvatting van het Ministerie van Economische Zaken weergeeft over de Medefinancieringsovereenkomst (hierna: de MFO) inzake de Joint Strike Fighter (hierna: de JSF) business case, gedurende de periode 1 juli 2008 tot 3 december 2008. Hij heeft met name verzocht om:
1) de presentatie van argumenten van of namens het Ministerie die is ingebracht in de onderhandelingen over de MFO tussen het Ministerie en het Netherlands Industrial Fighter Aircraft Replacement Platform (het platform van de luchtvaartindustrie, hierna: NIFARP),
2) documenten en/of e-mails over de onderhandelingen over de MFO die binnen het Ministerie zijn uitgewisseld en
3) documenten/e-mails over dit onderwerp die tussen het Ministerie en andere ministeries zijn uitgewisseld.
Volgens de minister kan het verzoek van [verzoeker] geacht worden betrekking te hebben op 78 documenten, al dan niet met bijlagen. Bij het besluit van 5 januari 2009 heeft hij zes documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Bij het besluit van 15 april 2009 heeft hij nog veertien documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. De minister heeft op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, b, e en g, en artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob geweigerd de overige informatie openbaar te maken.
2.3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, nu hij bij het merendeel van de documenten meer dan één weigeringsgrond per document van toepassing heeft geacht, onvoldoende heeft gemotiveerd op welk onderdeel van een document de afzonderlijke weigeringsgronden betrekking hebben. Volgens de minister kan hij daar, gelet op de aard en de omvang van het Wob-verzoek, niet toe worden gehouden.
2.3.1. Zoals volgt uit de rechtspraak van de Afdeling, kan, hoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten, daarvan onder omstandigheden worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 april 2010 in zaak nr.
200906961/1/H3). Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan.
200906961/1/H3). Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan.
De minister heeft bij het besluit van 15 april 2009 een lijst gevoegd waarin hij per document heeft vermeld welke weigeringsgrond of -gronden zich voordoet of voordoen. Daarnaast heeft hij in het besluit zelf per weigeringsgrond in meer algemene bewoordingen toegelicht waarom die grond zich volgens hem in de desbetreffende documenten voordoet en, voor zover hij zich beroept op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of g, van de Wob, waarom het publieke belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de daar genoemde belangen. Ten aanzien van de documenten waarop één weigeringsgrond van toepassing is geacht, blijkt reeds uit de lijst welke weigeringsgrond dat is. Ten aanzien van de documenten waarop meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht, kan naar het oordeel van de Afdeling in dit geval uit de niet openbaar gemaakte onderdelen van het desbetreffende document, bezien in samenhang met de aard van de ingeroepen weigeringsgronden en de algemene toelichting op de weigeringsgronden, genoegzaam worden herleid welke grond de minister op welk onderdeel van een document van toepassing heeft geacht. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd op welk onderdeel van een document de afzonderlijke weigeringsgronden betrekking hebben.
Het betoog slaagt.
2.4. De minister betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet deugdelijk heeft gemotiveerd op welke wijze de economische en financiële belangen van de Staat kunnen worden geschaad, dan wel sprake kan zijn van onevenredige bevoordeling of benadeling, indien de stukken die in de arbitrageprocedure ter kennis van NIFARP zijn gebracht, openbaar worden gemaakt. Volgens de minister heeft hij in het besluit van 15 april 2009 deugdelijk gemotiveerd dat bij bredere bekendmaking van de desbetreffende stukken de positie van de Nederlandse Staat in het geding kan komen, omdat hieruit kan worden afgeleid wat voor de Staat belangrijke punten zijn in de JSF business case. Ten aanzien van het beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de procespositie van de Staat in de arbitrageprocedure in relevante mate zal verslechteren bij openbaarmaking van de desbetreffende stukken.
2.4.1. Ten tijde van het nemen van het besluit van 15 april 2009 waren de onderhandelingen en de arbitrageprocedure tussen de Staat en NIFARP nog niet beëindigd. Gelet daarop is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister in dat besluit voldoende heeft gemotiveerd dat de economische en financiële belangen van de Staat kunnen worden geschaad door openbaarmaking van de desbetreffende stukken en dat de Staat en NIFARP door openbaarmaking onevenredig kunnen worden benadeeld. Voorts heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de economische en financiële belangen van de Staat en het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling in dit geval zwaarder wegen dan het openbaarheidsbelang.
Het betoog slaagt.
2.5. De minister betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ten aanzien van de documenten met de nummers 8121253 en 8180996 niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat openbaarmaking daarvan de betrekkingen tussen Nederland en de Verenigde Staten daadwerkelijk zal schaden. Volgens de minister is hij niet gehouden om, als aannemelijk is dat de regering van een ander land niet zal instemmen met het openbaar maken van bepaalde documenten, formeel navraag daarover te doen bij die regering. Daarbij heeft de minister van belang geacht dat de desbetreffende documenten op vertrouwelijke basis door de Amerikaanse regering aan de Nederlandse regering zijn verstrekt.
2.5.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de documenten met de nummers 8121253 en 8180996. Het document met nummer 8121253 betreft een e-mail met vijftien bijlagen. Het document met nummer 8180996 betreft een doorgestuurde versie van dezelfde e-mail met dezelfde bijlagen. Ten aanzien van de bijlagen 4, 5, 8, 13 en 15 heeft de minister de weigeringsgrond, neergelegd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, ingeroepen. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling wordt met deze weigeringsgrond beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. "Voor de toepassing van deze bepaling is het niet noodzakelijk dat men een verslechtering van de goede betrekkingen als zodanig met andere landen of met internationale organisaties voorziet. Voldoende is dat men, als gevolg van het verschaffen van informatie ingevolge de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties, moeilijker zou gaan dan voorheen, of dat men in die landen of internationale organisaties minder geneigd zou zijn tot het verstrekken van bepaalde gegevens dan voorheen", aldus de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 34).
Bijlage 13 is door de regering van de Verenigde Staten gepubliceerd op de website van de Defense Security Cooperation Agency. Deze informatie is voor een ieder toegankelijk en derhalve reeds openbaar, zodat op de minister op grond van de Wob niet de plicht rustte deze informatie openbaar te maken. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Overigens heeft de minister deze bijlage inmiddels aan [verzoeker] toegezonden.
Ten aanzien van de bijlagen 4, 5, 8 en 15 is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister over die documenten geen contact behoefde op te nemen met de regering van de Verenigde Staten, aangezien uit deze documenten zelf genoegzaam volgt dat ze in vertrouwen aan de Nederlandse regering zijn verstrekt. De minister heeft onder verwijzing naar dat vertrouwelijke karakter voldoende gemotiveerd dat voormelde weigeringsgrond zich voordoet. Voorts heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met de Verenigde Staten.
Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 15 april 2009 alsnog ongegrond verklaren.
2.7. Het besluit van 6 augustus 2010 wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, eveneens geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Met vernietiging van de aangevallen uitspraak komt aan dit besluit de grondslag te ontvallen. Het van rechtswege tegen dit besluit ontstane beroep is gegrond. De Afdeling zal dit besluit vernietigen.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 18 mei 2010 in zaak nr. 09/2613;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Economische Zaken van 6 augustus 2010, kenmerk WJZ/10102204, gegrond;
V. vernietigt dat besluit.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011.
176-611.