Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 23/2332, AMS 23/2333, AMS 23/2336 en AMS 23/2337
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2024 in de zaken tussen
de besloten vennootschap [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.A.M. Schram),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde van verweerder] ).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boetes voor het overtreden van artikel 1b van de Woningwet als gevolg van gebreken in de hierna te noemen woningen.
1.2.
Met een besluit van 21 december 2021 (het boetebesluit 1 ) heeft verweerder aan eiseres veertien bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 87.150,- voor de gebreken in en aan de woningen in het pand [adres 1] [huisnummer 1] te Amsterdam. Met het bestreden besluit van
20 maart 2023 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit 1 ) heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het boetebesluit 1 herroepen in die zin dat het boetebedrag wordt verminderd tot in totaal € 62.250,-. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AMS 23/2332.
1.3.
Met een besluit van 21 december 2021 (het boetebesluit 2 ) heeft verweerder aan eiseres zes bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 45.650,- voor de gebreken in en aan de woningen in het pand [adres 2] [huisnummer 2] te Amsterdam. Met het bestreden besluit van
20 maart 2023 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit 2 ) heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het boetebesluit 2 herroepen in die zin dat het boetebedrag wordt verminderd tot in totaal € 41.500,-. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AMS 23/2333.
1.4.
Met een besluit van 21 december 2021 (het boetebesluit 3) heeft verweerder aan eiseres elf bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 74.700,- voor de gebreken in en aan de woning in het pand [adres 2] [huisnummer 3] te Amsterdam. Met het bestreden besluit van
20 maart 2023 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het boetebesluit 3 herroepen in die zin dat het boetebedrag wordt verminderd tot in totaal € 58.100,-. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AMS 23/2336.
20 maart 2023 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het boetebesluit 3 herroepen in die zin dat het boetebedrag wordt verminderd tot in totaal € 58.100,-. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AMS 23/2336.
1.5.
Met een besluit van 21 december 2021 (het boetebesluit 4) heeft verweerder aan eiseres acht bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 58.100,- voor de gebreken in en aan de woningen in het pand [adres 4] [huisnummer 4] - [huisnummer 5] te Amsterdam. Met het bestreden besluit van
20 maart 2023 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit 4) heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het boetebesluit 4 herroepen in die zin dat het boetebedrag wordt verminderd tot in totaal € 41.500,-. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AMS 23/2337.
1.6.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.7.
De rechtbank heeft het beroep op 5 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, namens eiseres [naam] , beheerder bij [bedrijf] , en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van de besluiten
2.1.
Eiseres is eigenaar van de hiervoor genoemde panden. Zij verhuurt de woningen in deze panden.
2.2.
In 2020 heeft verweerder in een aantal woningen van eiseres op de [adres 5] [huisnummer 6] te Amsterdam ernstige gebreken geconstateerd, die volgens verweerder een gevaar voor de veiligheid en/of gezondheid van bewoners kunnen vormen. Aan eiseres zijn daarvoor twee lasten onder dwangsom opgelegd. Mede naar aanleiding van de geconstateerde gebreken in deze woningen, heeft verweerder besloten om te onderzoeken of ook de woningen in de hiervoor genoemde panden van eiseres gebreken vertonen. De resultaten zijn neergelegd in de rapporten van bevindingen die zijn ondertekend op 27 september 2021 (de rapporten). Hierin staat dat in de verschillende woningen door de inspecteurs gebreken zijn geconstateerd die een overtreding van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit) opleveren. De overtredingen leveren een gevaar op voor de (brand)veiligheid en de gezondheid van de bewoners.
2.3.
Verweerder heeft deze rapporten ten grondslag gelegd aan de boetebesluiten. Uit de rapporten volgt volgens verweerder dat eiseres het verbod van artikel 1b van de Woningwet heeft overtreden. Omdat aan eiseres eerder op 12 mei 2020 en 14 april 2021 lasten onder dwangsom zijn opgelegd voor vergelijkbare overtredingen in haar pand aan de [adres 5] [huisnummer 6] , heeft verweerder op grond van artikel 92a van Woningwet en de beleidsregels [1] bestuurlijke boetes opgelegd. Per geconstateerde overtreding is de maximale boete opgelegd van € 8.300,-. Voor herhaalde overtredingen is een matiging toegepast van 50%. Er is volgens verweerder geen sprake van bijzondere omstandigheden om de boetes verder te matigen.
Beoordeling door de rechtbank
3.1.
De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat er sprake is van overtredingen van artikel 1b van de Woningwet en of verweerder daarvoor terecht boetes aan eiseres heeft opgelegd. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat verweerder voor een aantal overtredingen van het Bouwbesluit ten onrechte dan wel een te hoge bestuurlijke boete heeft opgelegd aan eiseres en dat er aanleiding bestaat om de boetes te matigen omdat de termijn van artikel 5 :51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is overschreden. De rechtbank zal daarom de bestreden besluiten vernietigen, de boetebesluiten gedeeltelijk herroepen en de hoogte van de totale boete opnieuw vaststellen. De rechtbank zal hieronder uitleggen hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Moeten de beleidsregels (deels) buiten toepassing worden gelaten?
4.1.
Eiseres voert aan dat de beleidsregels geheel, dan wel gedeeltelijk, buiten toepassing moeten blijven omdat deze in strijd zijn met hogere regelgeving. De op deze beleidsregels gebaseerde boetebesluiten kunnen volgens eiseres alleen daarom al niet in stand blijven. De rechtbank volgt eiseres daarin niet en overweegt daartoe als volgt.
4.2.
Op grond van artikel 5 :8 van de Awb kan, als er twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor elke overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd.
4.3.
Volgens de beleidsregels wordt een bestuurlijke boete in principe alleen opgelegd aan veelplegers die bedrijfsmatig exploiteren. De aanpak is niet bedoeld voor eigenaar/ bewoners. In paragraaf 5 .3 en de tabel van paragraaf 5 .4 van de beleidsregels staat dat verweerder bij een tweede overtreding van artikel 1b van de Woningwet een bestuurlijke boete oplegt van € 8.300,-. Voor iedere volgende vergelijkbare overtreding (in hetzelfde pand) wordt een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.150,-.
Is het in alle gevallen opleggen van de maximale boete in strijd met de Awb?
4.4.
Eiseres stelt dat deze beleidsregels in strijd zijn met de Awb omdat er altijd de maximale boete wordt opgelegd en de ernst van de overtreding daarin niet wordt verdisconteerd. Dit is volgens haar in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel.
4.5.
Het gaat bij het opleggen van een boete wegens het niet voldoen aan artikel 1b van de Woningwet in samenhang met artikel 92a van de Woningwet om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen voor het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Verweerder moet bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de eisen die daaraan in artikel 5 :46, tweede lid, van de Awb [2] worden gesteld, ook als het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden. Als dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. [3]
4.6.
De rechtbank acht het boetestelsel zoals dat in de beleidsregels is neergelegd als zodanig niet onredelijk. De rechtbank kan het standpunt van verweerder volgen dat overtredingen van artikel 1b van de Woningwet naar hun aard ernstig zijn omdat deze een gevaar opleveren voor de gezondheid en de (brand)veiligheid van bewoners en daarom, in het geval van herhaling, een hoge boete rechtvaardigen. Dat volgens de beleidsregels de maximale boete wordt opgelegd bij iedere overtreding en voor iedere volgende vergelijkbare overtreding 50% van dat bedrag, is daarom geen aanleiding om het beleid in zijn geheel buiten toepassing te laten.
4.7.
De rechtbank zal hierna (in rechtsoverweging 8.3 en verder) ingaan op de vraag of er op grond van artikel 5 :46, tweede lid, van de Awb aanleiding bestaat om de boete te matigen.
Is er sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen de boete opgelegd aan een eigenaar/bewoner en een eigenaar/niet-bewoner?
4.8.
Eiseres voert verder aan dat de beleidsregels in strijd zijn met het Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) omdat de beleidsregels ongelijkheid in het leven roepen. Het handhavingsinstrument wordt alleen gebruikt voor eigenaren die hun woning bedrijfsmatig exploiteren en niet voor eigenaren die hun eigen woning bewonen. Dat is volgens eiseres een oneigenlijk onderscheid, discriminatoir en in strijd met het EVRM. Het onderscheid wordt in de Woningwet ook niet gemaakt.
4.9.
Verweerder acht het onderscheid niet ongerechtvaardigd, omdat de impact van een overtreding op het leefklimaat anders is in het geval van een eigenaar/bewoner dan als de woning wordt verhuurd. Een eigenaar/bewoner ervaart zelf de gevolgen die bepaalde gebreken op zijn gezondheid en veiligheid hebben en kan de gebreken herstellen, maar een huurder van een woning is daarvoor afhankelijk van de verhuurder. Bovendien heeft verweerder ter zitting toegelicht dat ook tegen eigenaar/bewoners handhavend wordt opgetreden, niet met een boete maar met een last onder dwangsom of bestuursdwang. Recidive komt volgens verweerder bij eigenaar/bewoners ook nauwelijks voor.
4.10.
Gelet op deze motivering van verweerder, acht de rechtbank het onderscheid tussen eigenaar/bewoners en bedrijfsmatige exploitanten zoals opgenomen in de beleidsregels gerechtvaardigd en niet in strijd met nationale en internationale bepalingen. De rechtbank ziet daarom ook hierin geen aanleiding om de beleidsregels buiten toepassing te laten. De beroepsgronden slagen niet.
Was verweerder bevoegd boetes op te leggen?
5.1.
Op grond van artikel 92a van de Woningwet en artikel 3. 1 . van de beleidsregels kan verweerder een bestuurlijke boete opleggen als (i) sprake is van een overtreding van het verbod van artikel 1b van de Woningwet en (ii) de overtreder minder dan twee jaar voorafgaande aan die overtreding een overtreding van artikel 1b van de Woningwet heeft begaan (recidive). De boete kan worden opgelegd aan degene die als overtreder kan worden aangemerkt (iii).
(i)
Is er sprake van (een)overtreding(en)?
Is er sprake van (een)overtreding(en)?
5.2.
Verweerder heeft boetes opgelegd voor de overtreding van de volgende artikelen van het Bouwbesluit:
1 . De artikelen 2 .22, 2 .23 lid 1 , 2 .24 lid 1 en 2 van het Bouwbesluit omdat een doorvalbeveiliging voor het raam op de tweede verdieping aan de voorzijde van het pand [adres 1] [huisnummer 1] ontbreekt.
2 . De artikelen 3.25, 3.26 en/of 3.27 van het Bouwbesluit omdat de inwendige en uitwendige scheidingsconstructies van de woningen niet waterdicht zijn. Bij [adres 1] [huisnummer 1] - [etage] is het houten buitenkozijn verrot en binnen zijn bruine vlekken met lekkagesporen geconstateerd. Bij [adres 1] [huisnummer 1] [etage] zit er een barst in het glas, zijn er sporen van vochtdoorslag op de muur bij de erker en sporen van lekkage op het plafond en op de muren van een slaapkamer en is er sprake van schimmelvorming. Bij [adres 1] [huisnummer 1] [etage] zijn de houten buiten- en binnenkozijnen verrot en er zijn lekkagesporen en schimmelvorming aangetroffen. Bij [adres 2] [huisnummer 2] zijn de uitwendige scheidingsconstructies aan de voorzijde lek en aan de achterzijde verrot. Bij [adres 2] [huisnummer 3] is het hout van een van de kozijnen aan de achtergevel verrot. Dat betekent dat de gevel niet meer waterdicht is. Bij [adres 4] [huisnummer 5] en de zolderverdieping is er sprake is van lekkage. Bij [adres 4] [huisnummer 4] is de badkamer niet waterdicht omdat de inwendige scheidingsconstructie van de badkamer niet waterwerend en waterafstotend zijn. De badkamerwand is niet waterdicht en de houten deur, het houten kozijn en de dorpel zijn verrot.
3. De artikelen 3.37, 3.38 lid 3, 6 of 7, en 3.40 lid 4 of [huisnummer 1] van het Bouwbesluit, omdat niet wordt voldaan aan de eisen voor luchtverversing. Dat is het geval bij [adres 1] [huisnummer 1] - [etage] in de keuken, bij [adres 1] [huisnummer 1] [etage] in de badkamer, bij [adres 1] [huisnummer 1] [etage] in de badkamer en het toilet, bij [adres 2] [huisnummer 2] - [etage] in de badkamer, bij [adres 2] [huisnummer 3] [huis] in de badkamer, bij [adres 2] [huisnummer 3] [huis] in de keuken, bij [adres 2] [huisnummer 3] - [etage] in de badkamer, bij [adres 4] [huisnummer 5] in het toilet en de badkamer en bij [adres 4] [huisnummer 4] in de keuken.
4. De artikelen 3.46 en 3.47 van het Bouwbesluit voor het niet voldoen aan de eisen voor het spuien van lucht in de badkamer van [adres 1] [huisnummer 1] [etage] , doordat het raam van de badkamer niet open kan.
5 . De artikelen 6.50 en 6.51 lid 3 van het Bouwbesluit omdat de toegangsdeur naar [adres 1] [huisnummer 1] , [adres 2] [huisnummer 2] - [etage] en [etage] en [adres 2] [huisnummer 3] - [etage] en [etage] niet zelfsluitend zijn waardoor niet voldaan wordt aan de eisen ter voorkoming van criminaliteit van buitenaf.
6. De artikelen 6.15 en 6.17 lid 2 van het Bouwbesluit omdat de inpandige hemelwaterafvoer in de gang naast het trappenhuis behorend bij [adres 1] [huisnummer 1] [etage] niet waterdicht is. Geconstateerd zijn lekkagesporen, opkrullend behang en loslatend stucwerk.
7. De artikelen 7.11 en 7.12 van het Bouwbesluit omdat aan de binnenzijde van de toegangsdeur naar de woningen [adres 2] [huisnummer 2] - [etage] en [huisnummer 2] [etage] en [adres 2] [huisnummer 3] een slot gemonteerd zit.
8. De artikelen 2 .75 en 2 .76, lid 1 van het Bouwbesluit omdat in het pand [adres 2] [huisnummer 2] niet wordt voldaan aan de voorschriften ter voorkoming van het beperken van de ontwikkeling van brand en rook. Er is zachtboard beplating op het plafond van de berging aangebracht die brandgevaarlijk is.
9. De artikelen 3.72 en 3.73 lid 1 van het Bouwbesluit omdat in [adres 2] [huisnummer 3] en [adres 4] [huisnummer 4] niet wordt voldaan aan de voorschriften ter voorkoming van het binnendringen van ongedierte, zoals muizen en ratten in het pand. Bij [adres 2] [huisnummer 3] is het rechter muizenrooster kapot en ontbreekt het linkerrooster. Bij [adres 4] [huisnummer 4] is het muizenrooster kapot.
10. De artikelen 2 .87, 2 .89 lid 5 en 2 .90 lid 1 omdat de woning [adres 2] [huisnummer 3] [huis] en [adres 4] [huisnummer 4] geen afgesloten brandcompartiment meer is, hierdoor kan bij brand, rook en vuur zich snel verspreiden naar de bovenliggende woningen. Bij [adres 2] [huisnummer 3] vertoont de omkokering van de standleiding een kier bij de muur en biedt zo onvoldoende weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag. Bij [adres 4] [huisnummer 4] bevindt zich een gat in het plafond van de meterkast en biedt zo onvoldoende weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag.
5.3.
Eiseres voert ten aanzien hiervan in de eerste plaats aan dat geen sprake (meer) is van overtredingen omdat de gebreken aan de woningen vóór het opleggen van de bestuurlijke boetes zijn hersteld.
5.4.
De rechtbank is van oordeel dat niet van belang is of de overtredingen inmiddels zijn beëindigd. Een bestuurlijke boete betreft een punitieve sanctie die wordt opgelegd om leed toe te voegen. Dat is anders dan bij een last onder bestuursdwang of dwangsom, die strekken tot het voorkomen, beëindigen en ongedaan maken van een onrechtmatige situatie. In een dergelijk geval is wel van belang of de onrechtmatige situatie inmiddels is opgeheven. [4]
5.5.
Verder voert eiseres aan dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat de geconstateerde gebreken een overtreding van het Bouwbesluit en/of de Woningwet opleveren. De rechtbank zal hieronder per gebrek ingaan op de vraag of het gebrek terecht als overtreding is aangemerkt.
5.6.1.
Eiseres betwist dat er geen sprake is van een afgesloten brandcompartiment in [adres 2] [huisnummer 3] [huis] en [adres 4] [huisnummer 4] (zie rechtsoverweging 5 . 2 . onder 10).
5.6.2.
Het feit dat de omkokering van de standleiding in [adres 2] [huisnummer 3] niet direct tegen de muur staat dan wel dat er een kier is te zien, betekent niet dat er geen sprake is van een gesloten brandcompartiment in [adres 2] [huisnummer 3] [huis] . Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de omkokering niet is gesloopt om in de koker te kijken of deze is afgesloten. In theorie kan het volgens verweerder zo zijn dat wel sprake is van een afgesloten brandcompartiment. De rechtbank is van oordeel dat daardoor niet vaststaat dat er in [adres 2] [huisnummer 3] [huis] geen sprake is van een afgesloten brandcompartiment waardoor brand, rook en vuur zich snel kunnen verspreiden naar de bovenliggende woningen. Daarmee staat niet vast dat op dit onderdeel sprake is van een overtreding van de genoemde artikelen van het Bouwbesluit en is de boete van € 8.300,- hiervoor ten onrechte opgelegd.
5.6.3.
Eiseres voert verder aan dat geen sprake is van een gat in het plafond van de meterkast [adres 4] [huisnummer 4] en dat het plafond van de meterkast geen brandafscheiding vormt tussen twee woningen. Er zit een ruimte tussen het plafond van de meterkast en het plafond van de woning. Het plafond van de woning is de brandafscheiding volgens eiseres. Verweerder heeft verwezen naar de foto’s in het dossier. De rechtbank is van oordeel dat op grond van de foto’s niet valt uit te sluiten dat er zich een ruimte bevindt tussen het plafond van de meterkast en het plafond van de woning. Daarmee staat ook in zoverre niet vast dat sprake is van een overtreding van de genoemde artikelen met betrekking tot gevaar voor branddoorslag en brandoverslag, van het Bouwbesluit. De boete van € 8.300,- is hiervoor ten onrechte opgelegd.
5.7.
Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat de ventilatievoorzieningen in de woningen [adres 1] [huisnummer 1] - [etage] (in de keuken), [adres 1] [huisnummer 1] [etage] (in de badkamer), Zeilstaat [huisnummer 1] [etage] (in de badkamer en toilet) en [adres 2] [huisnummer 2] (in de badkamer) onvoldoende zijn (zie rechtsoverweging 5 . 2 onder 3). Volgens eiseres blijkt uit de foto’s in het dossier dat de metingen, die aan die conclusie ten grondslag liggen, niet correct zijn uitgevoerd. Eiseres heeft dit toegelicht onder verwijzing naar de gebruiksinstructies van de betreffende meetapparatuur. In reactie hierop heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er geen reden is voor twijfel aan de juistheid van de gedane metingen. Die enkele stelling is, gezien de gemotiveerde en onderbouwde stelling van eiseres dat de metingen niet juist zijn aangevoerd, naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om aan te nemen dat de metingen correct zijn uitgevoerd. Het lag op de weg van verweerder om navraag bij de inspecteurs te doen naar de wijze waarop is gemeten of de luchtverversingvoorziening aan de geldende eisen voldoet. Nu verweerder dit heeft nagelaten, heeft hij niet aangetoond dat in zoverre sprake is van overtredingen van het Bouwbesluit en de Woningwet. De boetes voor de overtredingen [adres 1] [huisnummer 1] - [etage] in de keuken van € 4.150, [adres 1] [huisnummer 1] [etage] in de badkamer van € 4.150,-, Zeilstaat [huisnummer 1] [etage] in de badkamer en toilet van € 8.300,- en [adres 2] [huisnummer 2] in de badkamer van € 8.300,- zijn ten onrechte opgelegd. De boetes voor het ontbreken van ventilatievoorzieningen in [adres 2] [huisnummer 3] en [adres 4] [huisnummer 4] - [huisnummer 5] zijn wel terecht opgelegd omdat hier enige vorm van ventilatievoorziening volledig ontbreekt, zodat sprake is van overtreding van de in rechtsoverweging 7. 1 . onder 3 genoemde artikelen van het Bouwbesluit. Op de vraag of er aanleiding bestaat om deze boetes te matigen, zal de rechtbank hierna ingaan.
5.8.
Eiseres heeft ook de overige overtredingen betwist. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voor deze overtredingen terecht een bestuurlijke boete heeft opgelegd en zal dat hierna uitleggen.
5.9.
Eiseres heeft aangevoerd dat een doorvalbeveiliging op de tweede verdieping van [adres 1] [huisnummer 1] niet is vereist (zie rechtsoverweging 5 . 2 . onder 1 ). Bovendien is de doorvalbeveiliging volgens eiseres onjuist gemeten. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet heeft onderbouwd waarom - anders dan in de genoemde artikelen van het Bouwbesluit staat - een doorvalbeveiliging niet is vereist en de doorvalbeveiliging onjuist zou zijn gemeten. Eiseres heeft geen eigen meting ingebracht. Het is vaste rechtspraak dat verweerder het boetebesluit mag baseren op een ambtseed/-belofte opgemaakt inspectierapport, tenzij de bevindingen gemotiveerd worden betwist en er gelet op de aard en de inhoud van die betwisting grond bestaat voor zodanige twijfel dat het rapport niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag mag worden gelegd. [5] Eiseres heeft dat niet gedaan. De enkele stelling dat de constateringen in het rapport onjuist zijn, is onvoldoende. Aan de stelling van eiseres ter zitting dat getwijfeld kan worden aan de deskundigheid van de inspecteurs gaat de rechtbank voorbij nu eiseres deze stelling pas op de zitting naar voren heeft gebracht en op geen enkele wijze heeft onderbouwd.
5.10.
Ten aanzien van [adres 2] [huisnummer 2] heeft eiseres ontkent dat er sprake is van zachtboard beplating op het plafond van de berging en dat de eis van brandwerendheid niet van toepassing is (zie rechtsoverweging 5 . 2 ., onder 8). Omdat eiseres haar stelling dat geen sprake was van zachtboard maar van gipsplaat, net als haar stelling dat de eis van brandwerendheid niet van toepassing is, op geen enkele wijze heeft onderbouwd, slaagt deze beroepsgrond niet.
5.11.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat er geen sprake is van de overtredingen genoemd in r.o 5 . 2 . onder 2 , 4, 5 , 6, 7, 9, 11 en 12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres dit niet of onvoldoende onderbouwd. Eiseres heeft geen tegenrapport overlegd en wat in de rapporten is geconstateerd onvoldoende weersproken. Zoals hiervoor al is overwogen, is de enkele stelling dat de constateringen in de rapportages van de inspecteurs onjuist zijn, onvoldoende. Bij gebrek aan enige onderbouwing hiervan, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat er aanleiding bestaat om te twijfelen aan de rapportages van de inspecteurs. De boetes voor deze overtredingen zijn terecht opgelegd.
5.12.
Uit het voorgaande volgt dat sprake is van diverse overtredingen van het Bouwbesluit en artikel 1b van de Woningwet, zij het dat dit van de in rechtsoverweging 5 . 2 . onder 3 en 10 genoemde overtredingen niet is gebleken. Ter zake van die laatste overtredingen is in totaal een bedrag van € 41.500,- aan boetes ten onrechte aan eiseres opgelegd.
(ii) Is sprake van recidive?
5.13.
Volgens verweerder is sprake van recidive, omdat in 2020 in een pand van eiseres aan de [adres 5] [huisnummer 6] ernstige gebreken zijn geconstateerd door de toezichthouders van de gemeente Amsterdam, die geleid hebben tot de last onder dwangsom van 12 mei 2020. Het pand voldeed als gevolg daarvan niet aan de minimale eisen van het Bouwbesluit en de artikelen 1a en 1b van de Woningwet. Aan eiseres zijn om die reden twee lasten onder dwangsom opgelegd.
5.14.
Eiseres voert aan dat geen sprake is van recidive, omdat de overtredingen van het Bouwbesluit in de [adres 5] [huisnummer 6] , als daar al sprake van is, niet dezelfde zijn als in de onderhavige woningen.
5.15.
De rechtbank is van oordeel dat uit de tekst van artikel 92a van de Woningwet en artikel 3. 1 van de beleidsregels volgt dat sprake is van recidive als het gaat om een herhaalde overtreding van artikel 1b van de Woningwet. Omdat eiseres geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de last onder dwangsom van 12 mei 2020 staat deze last onder dwangsom rechtens vast. Voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van recidive, moet er daarom vanuit worden gegaan dat de overtreding(en) waarop die last ziet, reeds in 2020 door eiseres zijn gemaakt. Of die overtreding al dan niet het gevolg is van het niet naleven van dezelfde voorschriften van het Bouwbesluit is niet relevant. De rechtbank is van oordeel dat gelet op de last onder dwangsom van 12 mei 2020 er sprake is van recidive in de zin van artikel 92a van de Woningwet en artikel 3. 1 van de beleidsregels. Immers, ook ten aanzien van de onderhavige woningen heeft verweerder geconstateerd dat er sprake is van overtredingen van het verbod van artikel 1b van de Woningwet. [6] De beroepsgrond slaagt niet.
(iii) Kan eiseres als overtreder worden aangemerkt?
5.16.
Niet is geschil dat eiseres als eigenaar van de panden als overtreder kan worden aangemerkt.
Tussenconclusie
6. Uit het voorgaande volgt dat verweerder bevoegd was om aan eiseres een boete op te leggen voor de in rechtsoverweging 5 . 2 . onder 1 , 2 , 4 tot en met 9, 11 en 12 genoemde overtredingen een bestuurlijke boete op te leggen.
De hoogte van de boete
7. De hoogte van de boetes is opgenomen in de beleidsregels van verweerder. Niet in geschil is dat verweerder de in de beleidsregels opgenomen boetebedragen op de daarin beschreven manier heeft toegepast. Op grond van artikel 5 :46, tweede lid, van de Awb, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover eiseres stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet zij dat aannemelijk maken. [7] Ook een overschrijding van de in artikel 5 :51, eerste lid, van de Awb opgenomen beslistermijn kan reden zijn voor matiging.
De ernst van de overtreding
8.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de vraag of de ernst van de overtredingen aanleiding geeft om de boetes te matigen niet heeft beoordeeld.
8.2.
Eiseres heeft desgevraagd ter zitting vier overtredingen genoemd waarvan de boete volgens haar gematigd moet worden. Het betreft het ontbreken van ventilatie in de woningen [adres 2] [huisnummer 3] [huis] en [adres 4] [huisnummer 4] - [huisnummer 5] (zie rechtsoverweging 5 . 2 . onder 3), kapotte muizenroosters in de woningen aan de [adres 2] [huisnummer 3] en [adres 4] [huisnummer 4] (zie rechtsoverweging 5 . 2 . onder 9), het ontbreken van deurdrangers in de woningen aan de [adres 1] [huisnummer 1] , [adres 2] [huisnummer 2] - [etage] en [etage] en [adres 2] [huisnummer 3] - [etage] en [etage] (zie rechtsoverweging 5 . 2 . onder 5 ) en een gescheurde tegel in de badkamer van [adres 1] [huisnummer 1] (zie rechtsoverweging 5 . 2 . onder 2 ).
8.3.
De rechtbank zal hieronder per overtreding ingaan op de vraag of er aanleiding bestaat tot matiging.
8.4.
Uit de rapporten blijkt dat er in de in de woningen [adres 2] [huisnummer 3] [huis] en [adres 4] [huisnummer 4] - [huisnummer 5] geen ventilatie is aangebracht. De stelling van eiseres dat de huurder van [adres 2] [huisnummer 3] [huis] geen ventilatievoorziening in de keuken wilde laten aanbrengen en de huurder van [adres 4] [huisnummer 4] - [huisnummer 5] de badkamer en het toilet zelf heeft gerenoveerd en daarbij de bestaande ventilatievoorziening heeft vervangen, maakt niet dat er aanleiding bestaat om de boetes te matigen. Het is de verantwoordelijkheid van eiseres als eigenaar om ervoor te zorgen dat de ventilatievoorziening overeenkomstig het Bouwbesluit zijn aangebracht. Die verplichting kan niet op de huurders worden afgewenteld.
8.5.
Wel ziet de rechtbank aanleiding om de boetes te matigen die zijn opgelegd voor het feit dat bij de woningen aan de [adres 2] [huisnummer 3] en [adres 4] [huisnummer 4] een spijl van het muizenrooster ontbreekt, waardoor een gat is ontstaan van groter dan één centimeter waardoor ongedierte naar binnen kan. De rechtbank acht een boete van € 8.300,- voor zowel [adres 2] [huisnummer 3] als [adres 4] [huisnummer 4] onevenredig hoog, in vergelijking met de overtredingen waarvoor eveneens een maximale boete van € 8.300, - is opgelegd. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom de relatief beperkte ernst van deze overtredingen geen aanleiding geeft om de boete te matigen. De rechtbank ziet aanleiding om de boetes te matigen tot 50%.
8.6.
Ditzelfde geldt voor de opgelegde boetes van elk € 8.300,- voor de ontbrekende deurdrangers in de panden [adres 1] [huisnummer 1] , [adres 2] [huisnummer 2] - [etage] en [etage] en [adres 2] [huisnummer 3] - [etage] en [etage] , waardoor de deur niet zelfsluitend is. Dat is in strijd met artikel 6.50 en 6.51 van het Bouwbesluit ter voorkoming van criminaliteit. Ook dit is naar het oordeel van de rechtbank een overtreding die naar zijn aard aanmerkelijk minder ernstig is dan de andere overtredingen waarvoor dezelfde (maximale) boetes zijn opgelegd. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom er (toch) geen aanleiding is om de boetes voor deze overtredingen te matigen. De rechtbank ziet aanleiding om de boetes te matigen tot 50%.
8.7.
De rechtbank volgt eiser ten slotte ook in zijn stelling dat de boete voor de gescheurde tegel in de badkamer van [adres 1] [huisnummer 1] [etage] vanwege de beperkte ernst van deze overtreding moet worden gematigd. Verweerder heeft daarvoor een boete opgelegd van
€ 4.150,-, omdat voor een vergelijkbare overtreding al de maximale boete is opgelegd. Eiseres heeft onbetwist aangevoerd dat het enkele feit dat zich een scheur in een tegel bevindt, niet betekent dat er sprake is van lekkage. Verweerder heeft daar tegenover niet gemotiveerd waarom de ernst van dit feit geen aanleiding geeft om de boete van € 4.150,- te matigen. Ook deze boete zal de rechtbank matigen met 50%.
Ontbreken van verwijtbaarheid
9.1.
Eiseres voert aan dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid en dat dit ook reden had moeten zijn voor matiging van de opgelegde boetes. Eiseres heeft aangevoerd dat de bewoners niet hebben geklaagd over eventuele gebreken en dat de beheerder (Adelbrecht Vastgoed) geen gebreken heeft geconstateerd. Eiseres heeft op 28 april 2021 alle bewoners aangeschreven om gebreken te melden, maar geen reactie ontvangen. Eiseres was zich daarom niet bewust van de eventuele gebreken, die zich aan de binnenzijde van de woningen voordeden. Zij heeft niet zonder meer toegang tot de woningen.
9.2.
De rechtbank stelt voorop dat op eiseres de plicht rust om haar panden te onderhouden en ervoor te zorgen dat haar panden geen gebreken hebben die een overtreding van artikel 1b van de Woningwet opleveren. De verantwoordelijkheid voor het onderhoud van de panden kan niet op de huurders worden afgewenteld en het is aan eiseres om er zorg voor te dragen dat zij toegang heeft of krijgt om inspecties en onderhoudswerkzaamheden uit te voeren. Bovendien heeft eiseres haar stellingen niet voldoende onderbouwd. Uit de inspectierapporten blijkt dat een aantal bewoners wel klachten aan eiseres of de beheerder heeft doorgegeven. Ook heeft eiseres niet onderbouwd dat een aantal huurders weigert eiseres tot de woning toe laten en dat zij er alles aan heeft gedaan om die toegang wel te krijgen. Dit kan niet zonder meer worden aangenomen, te meer niet omdat eiseres stelt inmiddels wel toegang tot de bedoelde woningen te hebben gekregen.
Ontbreken van voldoende financiële draagkracht
10. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling [8] volgt dat reden bestaat tot matiging van de opgelegde boete als op basis van de door de beboete persoon overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Eiseres heeft aangevoerd dat zij de woningen tegen lage huurprijzen verhuurt, waardoor de opbrengsten laag zijn. Zij heeft echter geen financiële gegevens overgelegd waaruit dat blijkt, en evenmin dat zij onevenredig wordt getroffen door de hoogte van de boetes. Eiseres heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat haar financiële draagkracht aanleiding is om de boetes te matigen.
Overschrijding van de termijn van artikel 5 .51 van de Awb
11.1.
In artikel 5 :51 van de Awb staat dat het bestuursorgaan beslist binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport. Dit betreft een termijn van orde. De overschrijding van de termijn betekent niet dat de bevoegdheid tot het opleggen van de boete vervalt, maar dat termijnoverschrijding wel verdisconteerd kan worden in de hoogte van de boete. De bevoegdheid voor het opleggen van een boete vervalt op grond van artikel 5 :45 van de Awb pas na vijf jaar. [9]
11.2.
Verweerder vindt dat er binnen de termijn van dertien weken is beslist. Verweerder stelt dat moet worden uitgegaan van de datum van ondertekening van de rapporten. Verweerder heeft daarbij gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2479. De rechtbank volgt dat standpunt niet omdat in deze uitspraak van de Afdeling - anders dan in de zaken van eiseres - de datum van ondertekening gelijk is aan de datum van het opstellen van het rapport.
11.3.
De rechtbank stelt vast dat er tussen de data van de inspecties en het opstellen van de rapporten en tussen de data van de rapporten en de ondertekening ervan een geruime periode is gelegen. Zo hebben de inspecties plaatsgevonden tussen eind mei en begin juli 2021, zijn de rapporten opgesteld in juli en augustus 2021, maar heeft de ondertekening van alle rapporten pas plaatsgevonden op 27 september 2021.
11.4.
De rechtbank overweegt dat onder de term “de dagtekening van het rapport”, zoals opgenomen in artikel 5 :51, eerste lid, van de Awb zowel de datum van het opmaken van het rapport, als de datum van het ondertekenen ervan kan worden verstaan. De wetsgeschiedenis spreekt over “het tijdstip waarop van de overtreding een rapport is opgemaakt”. [10] Verder blijkt uit de wetsgeschiedenis dat het de bedoeling is dat er weinig tijdsverloop is tussen de constatering van de overtreding en de oplegging van de boete omdat van het opleggen van een bestuurlijke boete een afschrikwekkend effect dient uit te gaan en dit moet zorgen voor het voorkomen van herhaling. Gelet hierop vindt de rechtbank dat er voor de start van de beslistermijn moet worden uitgegaan van de datum waarop de rapporten zijn opgemaakt door de inspecteurs. Dat betekent dat de beslistermijn van dertien weken met zeven tot elf weken is overschreden. Daarmee heeft verweerder ook niet gehandeld conform het eigen beleid. In hoofdstuk 5 , alinea 1 van de beleidsregels staat namelijk dat de tijd tussen de constatering en de boete kort is, zodat snel en slagvaardig opgetreden kan worden en de boete een afschrikwekkend effect heeft ter voorkoming van herhaling.
11.5.
De rechtbank ziet daarom aanleiding om de boetes te matigen met 5 % wegens het overschrijden van de beslistermijn.
Beroep op het gelijkheidsbeginsel
12.1.
Eiseres voert ten slotte nog aan dat alleen met betrekking tot haar panden handhavend wordt opgetreden. Verweerder heeft toegelicht dat eiseres niet de enige is, die is beboet. Ook andere eigenaren zijn aangeschreven, dan wel beboet, voor overtredingen van artikel 1b van de Woningwet. Verweerder kan niet bij alle panden in Amsterdam met achterstallig onderhoud tegelijk handhavend optreden.
12.2.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt omdat eiseres haar stelling dat in vergelijkbare gevallen niet handhavend wordt opgetreden niet heeft onderbouwd en verweerder het beroep op het gelijkheidsbeginsel gemotiveerd heeft betwist.
Conclusie en gevolgen
13.1.
Het beroep is gegrond, de bestreden besluiten worden vernietigd en de boetebesluiten worden herroepen. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf een beslissing en bepaalt dat het boetebedrag moet worden gematigd. Op grond van de voorgaande overwegingen zal de rechtbank de totale boete vaststellen op € 132.000,- en bepalen dat deze beslissing in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
13.2.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres één beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 20 maart 2023;
- herroept de boetebesluiten van 21 december 2021;
- legt aan eiseres een boete op van in totaal € 132.000,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van vier keer € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.J. Harten (voorzitter) en mr. M.W. Speksnijder en mr. J.A.C.M. Nielen, leden,
in aanwezigheid van mr. A.E. van Duinen, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.