ECLI:NL:RBAMS:2025:2402

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 24/3277 en 24/3287 V

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 februari 2025 op het verzet van

[opposant], uit Amsterdam, opposant^[1]

(gemachtigde: [gemachtigde]),

en uitspraak in de beroepszaak tussen

in het geding tussen

opposant, tevens eiser

(gemachtigde: [gemachtigde])

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister

(gemachtigde: mr. E.S. Fakili).

Inleiding

1. Deze uitspraak op het verzet van opposant gaat over de uitspraken van de rechtbank van 30 juli 2024 (de buitenzittingsuitspraak 1) en 22 augustus 2024 (de buitenzittingsuitspraak 2) waarin de rechtbank de beroepen van opposant wegens het niet tijdig beslissen door verweerder gegrond heeft verklaard.

1.1.

De rechtbank heeft het verzet op 3 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: opposant, de gemachtigde van opposant en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [de persoon].

Beoordeling door de rechtbank van het verzet

Wat aan deze uitspraak voorafging

De Woo-verzoeken

2. Opposant heeft op 4 mei 2022 twee verzoeken ingediend bij de minister op grond van de Wet open overheid (Woo). De zaak AMS 24/3287 betreft het Woo-verzoek van opposant waarmee hij heeft verzocht om alle documenten bij of onder de minister inzake – kort gezegd – de advies- en onderzoekscommissie van het Deloitte onderzoek naar de inkoop van persoonlijke beschermingsmiddelen door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het Landelijk Consortium Hulpmiddelen, vanaf 1 mei 2021 tot heden (het Woo-verzoek 1). In de zaak AMS 24/3277 gaat het om het verzoek van opposant tot openbaarmaking van alle documenten bij of onder de minister inzake – kort gezegd – de Hulptroepen Alliantie en Relief Goods Alliance B.V. vanaf 20 maart 2020 tot de datum van het verzoek (het Woo-verzoek 2).

3. Bij brieven van respectievelijk 2 en 20 juni 2022 heeft de minister de ontvangst van de Woo-verzoeken bevestigd en de beslistermijn met twee weken verdaagd. Vervolgens heeft op 15 juli 2022 een gesprek plaatsgevonden tussen opposant en zijn gemachtigde, en medewerkers van VWS met het doel te bezien of tot een nadere specificering of prioritering in de Woo-verzoeken kon worden gekomen.

Ingebrekestellingen en beroepen niet tijdig beslissen

4. Opposant heeft de minister op 14 september 2022 in gebreke gesteld, omdat op geen van beide Woo-verzoeken was beslist. Op 12 oktober 2022 heeft opposant vervolgens beroep ingesteld, omdat nog altijd niet op de Woo-verzoeken was beslist. Met een uitspraak van 21 december 2022 heeft deze rechtbank de beroepen gegrond verklaard, omdat de beslistermijn was overschreden en ook twee weken na de ingebrekestelling nog niet op de Woo-verzoeken was beslist. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat sprake was van bijzondere omstandigheden die een langere beslistermijn rechtvaardigden en daarom een nieuwe beslistermijn gesteld van zes weken, op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-.

5. Opposant heeft verweerder op 10 juli 2023 opnieuw in gebreke gesteld en op
4 augustus 2023 vervolgens beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn Woo-verzoeken. In een uitspraak van 31 januari 2024 heeft deze rechtbank de beroepen gegrond verklaard, omdat niet was voldaan aan haar eerdere uitspraak van 21 december 2022. Daarbij heeft de rechtbank de minister een termijn gesteld van twee weken om alsnog te beslissen, op straffe van een dwangsom van € 250,- per dag, met een maximum van
€ 37.500,-.

6. Op 13 mei 2024 heeft opposant de minister weer in gebreke gesteld en op
11 juni 2024 heeft hij een beroepschrift ingediend, omdat nog altijd niet op zijn Woo-verzoeken was beslist. Dit heeft geleid tot de buitenzittingsuitspraken waartegen opposant verzet heeft ingesteld.

De uitspraken van 30 juli en 22 augustus 2024

7. De rechtbank heeft in de beroepszaken uitspraak gedaan zonder zitting. Dat mag de rechtbank doen als het eindoordeel buiten redelijke twijfel staat. De rechtbank heeft het beroep in beide zaken gegrond verklaard. De reden hiervoor is dat de rechtbank tot de conclusie is gekomen dat de beslistermijn ten aanzien van beide Woo-verzoeken is overschreden, dat opposant de minister nadien in gebreke heeft gesteld en twee weken daarna in beroep is gegaan.

8. Met de buitenzittingsuitspraak 1 heeft de rechtbank in wat de minister heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden gezien om een langere beslistermijn dan de standaardtermijn van twee weken te rechtvaardigen. De minister zal daarom uiterlijk binnen twee weken na de uitspraak moeten beslissen, op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-. De rechtbank heeft daarbij geen aanleiding gezien voor een verhoogde dwangsom, omdat is gebleken dat die voor de minister geen extra prikkel vormt om zijn besluitvormingsproces te versnellen.

9. Met de buitenzittinguitspraak 2 heeft de rechtbank aanleiding gezien om te bepalen dat verweerder uiterlijk 31 oktober 2024 volledig op het Woo-verzoek 1 dient te beslissen. Hiermee wordt volgens de uitspraak recht gedaan aan het belang van opposant dat de minister zo snel mogelijk een volledig besluit neemt op de verzoeken en aan het belang van de minister om tot een zorgvuldige besluitvorming te kunnen komen. De rechtbank heeft verder aanleiding gezien om bij dit derde beroep wegens het niet tijdig beslissen de op te leggen dwangsom te beperken tot een bedrag van € 1,- per dag maar dan zonder maximum. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de bij de eerdere uitspraken opgelegde dwangsommen er niet toe hebben geleid dat de minister de besluitvorming heeft afgerond, dat eiser inmiddels al een bedrag van € 67.500,- aan verbeurde dwangsommen uit de algemene middelen heeft ontvangen en dat het in Woo-zaken niet gaat om het persoonlijk belang van de verzoeker maar om openbaarmaking voor een ieder.

Het oordeel van de rechtbank

10. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of in de buitenzittingsuitspraken terecht is geoordeeld dat buiten redelijke twijfel^[2]is dat de beroepen gegrond zijn. Zij doet dit aan de hand van de gronden van het verzet. Aan de inhoud van de beroepsgronden komt de rechtbank in deze zaak pas toe als het verzet gegrond is.

11. De rechtbank komt tot het oordeel dat het verzet in de zaak AMS 24/3287 ongegrond is. De rechtbank komt verder tot het oordeel dat het verzet in de zaak AMS 24/3277 gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot deze oordelen komt en welke gevolgen deze oordelen hebben.
Verlaging van de dwangsom en de gevolgen voor de rechtsbescherming

11. Opposant voert tegen de beide buitenzittingsuitspraken aan dat door het verlagen van de dwangsom hij van rechtsbescherming verstoken blijft. Als de minister eerder niet werd geprikkeld om zich aan de beslistermijn te houden, zal dat bij een verlaagde dwangsom zeker niet gebeuren, aldus opposant. Opposant vindt daarbij dat deze zaken op zitting hadden moeten worden behandeld, zoals ook in het verweerschrift was verzocht, vanwege de grote procedurele consequenties van de uitspraken.

13. De rechtbank stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de beroepen gegrond zijn, omdat – zoals in de buitenzittingsuitspraken is vastgesteld – de minister niet tijdig op de Woo-verzoeken heeft beslist. Opposant richt zich met zijn verzetsgronden tegen één van de nevendicta in beide buitenzittingsuitspraken, namelijk de vaststelling van de dwangsom. Ook is in geschil of de rechtbank de zaken zonder zitting heeft af kunnen doen. De rechtbank beoordeelt hieronder per buitenzittingsuitspraak of deze verzetsgrond slaagt.

De buitenzittingsuitspraak 1 (AMS 24/3287)

14. Opposant heeft tegen de buitenzittingsuitspraak 1 specifiek aangevoerd het niet eens te zijn met de verlaging van de dwangsom nu daarmee de (financiële) prikkel voor de minister om aan de uitspraak te voldoen en een besluit te nemen, afneemt. Deze uitspraak is volgens opposant niet in lijn met de uitspraken op zijn eerdere twee beroepen wegens het niet tijdig beslissen op het Woo-verzoek 1. Hij had daarom op zitting gehoord willen worden en had daarmee duidelijkheid willen verkrijgen over hoe de minister het verdere besluitvormingsproces zou inrichten en het te volgen tijdspad. De vast te stellen dwangsom had hierop aangepast kunnen worden.

15. De rechtbank volgt het standpunt van opposant niet. De rechtbank heeft in de buitenzittingsuitspraak 1 namelijk al meegenomen dat de minister in zijn verweerschrift duidelijk heeft gemaakt dat hij verwacht tot 31 maart 2025 nodig te hebben om volledig op het Woo-verzoek 1 te kunnen beslissen. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden om tot een langere beslistermijn te komen en de standaardtermijn van twee weken aangehouden. Verweerder heeft volgens de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt hoe zijn verdere besluitvormingsproces is ingericht. Vervolgens heeft de rechtbank de dwangsom vastgesteld conform het landelijke beleid en daarbij geen aanleiding gezien voor een verhoogde dwangsom, omdat niet is gebleken dat deze voor de minister een extra prikkel vormt om de besluitvorming te versnellen.

Het horen van partijen op zitting had daarom naar het oordeel van de rechtbank geen verschil gemaakt. De argumenten die opposant op een zitting naar voren had gebracht zijn al meegenomen in de buitenzittingsuitspraak en hadden geen twijfel doen rijzen over de uitkomst van de zaak. De rechtbank erkent immers dat het besluitvormingsproces niet inzichtelijk is en aan verweerder is om die reden een beslistermijn van 2 weken opgelegd. Daarbij is er een dwangsom opgelegd conform het beleid en is er gemotiveerd waarom geen verhoogde dwangsom is opgelegd. De rechtbank oordeelt daarom dat in de buitenzittingsuitspraak terecht tot de conclusie is gekomen dat het beroep kennelijk gegrond was en geen zitting gehouden hoefde te worden.

De buitenzittingsuitspraak 2 (AMS 24/3277)

16. Opposant voert tegen deze buitenzittingsuitspraak specifiek aan dat met de verlaging van de dwangsom de (financiële) prikkel om de minister te bewegen alsnog een besluit te nemen onvoldoende is, nu de rechtbank de dwangsom van de hoogste categorie heeft verlaagd naar een niet bestaande prikkel. Ook is het opposant met de buitenzittingsuitspraak 2 onduidelijk hoe hij na het verstrijken van de daarin genoemde uiterlijke beslistermijn rechtsbescherming kan verkrijgen, wanneer niet op het Woo-verzoek 2 is beslist. De buitenzittingsuitspraak 2 gaat hier namelijk niet op in. Opposant wijst daarbij op een andere uitspraak van deze rechtbank^[3]waarin de dwangsom ook werd teruggebracht tot € 1,- per dag, maar waarbij als waarborg wel werd gesteld dat de verzoeker bij uitblijven van een besluit al na één dag opnieuw naar de rechter kon stappen. Ook wijst opposant nog op het verschil in dat kader met de buitenzittingsuitspraak 1.

17. De rechtbank is van oordeel dat het verzet slaagt. In de buitenzittingsuitspraak 2
is de rechtbank afgeweken van de standaard beslistermijn van twee weken en de beslistermijn bepaald op 31 oktober 2024. Daarbij heeft de rechtbank niet de door de minister voorgestelde uiterste beslisdatum van 31 maart 2025 gevolgd. Vervolgens heeft de rechtbank gemotiveerd dat de eerder opgelegde en verhoogde dwangsommen er niet toe hebben geleid dat de minister op het Woo-verzoek 2 heeft beslist binnen de gestelde termijnen, maar wel tot het verbeuren van een hoog bedrag uit de algemene middelen. De rechtbank heeft daarom de dwangsom beperkt tot een bedrag van € 1,- per dag, zonder maximum, waarbij evenmin duidelijk is gemaakt hoe opposant deze dwangsom kan afdwingen. De rechtbank is van oordeel dat opposant argumenten naar voren heeft die twijfel doen ontstaan omtrent de uitkomst in de buitenzittingsuitspraak 2.

Conclusie over het verzetAMS 24/3287

18. Uit de beoordeling van de gronden van het verzet volgt dat de rechtbank in de buitenzittingsuitspraak 1 terecht heeft geoordeeld dat het beroep kennelijk, dus buiten redelijke twijfel, gegrond was en de zaak terecht zonder zitting heeft afgedaan. Het verzet is ongegrond.

AMS 24/3277

19. Uit de beoordeling van de gronden van het verzet volgt dat de rechtbank in de buitenzittingsuitspraak 2 ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep kennelijk, dus buiten redelijke twijfel, gegrond was en de zaak ten onrechte zonder zitting heeft afgedaan. Het verzet is gegrond. Dat betekent dat die uitspraak vervalt en de rechtbank het onderzoek hervat in de stand waarin dat zich bevond voordat die uitspraak werd gedaan.

Beoordeling door de rechtbank van het beroep in de zaak AMS 24/3277

20. Partijen zijn uitgenodigd voor de zitting over het verzet en daar ook verschenen. De rechtbank is van oordeel dat nader onderzoek na de zitting niet kan bijdragen aan de beoordeling van de beroepszaak. De rechtbank doet daarom niet alleen uitspraak op het verzet, maar ook op het beroep.^[4]

Is het beroep ontvankelijk en gegrond?

21. Tussen partijen is niet in geschil dat het beroep gegrond is, nu de beslistermijn is overschreden, eiser de minister na de beslistermijn in gebreke heeft gesteld en meer dan twee weken daarna in beroep is gegaan. Duidelijk is ook dat hoewel inmiddels deelbesluiten op het Woo-verzoek 1 zijn genomen, de minister nog altijd niet volledig op het verzoek heeft beslist. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het beroep gegrond is.

22. Tussen partijen is nog wel in geschil welke beslistermijn de rechtbank aan de minister moet opleggen en welke dwangsom aan de minister moet worden opgelegd voor het geval deze beslistermijn niet wordt gehaald. Daarbij heeft eiser ook het gebruik van de gefaseerde besluitvorming door de minister aan de orde gesteld.

Welke beslistermijn moet aan de minister worden opgelegd?

23. Als het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, draagt de rechtbank het bestuursorgaan op om binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekend te maken. In bijzondere gevallen kan de rechtbank een andere termijn stellen.^[5]Zoals uit de wetsgeschiedenis^[6]blijkt, biedt de wetgever deze ruimte zodat de rechter verantwoorde keuzes kan maken in het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. Als het bestuursorgaan dit dilemma heeft veroorzaakt, rechtvaardigt dit niet zonder meer dat zorgvuldigheid wordt opgeofferd aan snelheid. Een langere termijn kan zelfs nodig zijn, als slechts op die manier de naleving van andere wettelijke voorschriften kan worden verzekerd.^[7]Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de rechter een termijn moet stellen die niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is. De rechtbank mag daarbij geen nadere beslistermijn stellen waarvan op voorhand al duidelijk is dat het bestuursorgaan deze niet kan halen zonder onzorgvuldig te werk te gaan.^[8]

24. In het verweerschrift van 27 juni 2024 heeft de minister aangegeven gelet op de bijzondere omstandigheden te verwachten uiterlijk 31 maart 2025 volledig op het Woo-verzoek te kunnen beslissen. Daarbij heeft hij aangegeven inmiddels zes besluiten te hebben genomen (vijf deelbesluiten en één herstelbesluit). Het is gelet op de huidige arbeidsmarkt en de cumulatie van beslistermijn in andere beroepen niet tijdig volgens de minister niet mogelijk om eerder dan in het eerstekwartaal van 2025 op het verzoek van eiser te beslissen. Daarbij gaat het volgens de minister om een omvangrijk en technisch complex proces, omdat het Woo-verzoek 2 onder meer ziet op chatberichten. Deze berichten konden niet eerder bij de beoordeling van Woo-verzoeken worden betrokken, omdat deze nog niet waren verzameld en gerubriceerd. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat deze chatberichten inmiddels zijn geïnventariseerd en dat deze nu aan derde-belanghebbenden worden voorgelegd om hun zienswijze op openbaarmaking daarvan naar voren te kunnen brengen. Deze belanghebbenden hebben daarvoor een termijn van anderhalve maand, waarna ook over de openbaarmaking van deze chatberichten een besluit zal worden genomen en volledig op het Woo-verzoek 2 zal worden beslist.

25. De rechtbank acht het gelet op de rechtspraak zoals weergegeven in overweging 23 en de toelichting van de minister, aangewezen de minister op te dragen uiterlijk
31 maart 2025 het laatste deelbesluit te nemen en daarmee volledig op het Woo-verzoek 2 te beslissen. De rechtbank is van oordeel dat met een dergelijke termijn het meest recht wordt gedaan aan zowel de belangen van de minister om tot een zorgvuldige besluitvorming te kunnen komen als de belangen van eiser om zo spoedig mogelijk een volledig besluit op zijn Woo-verzoek te ontvangen en duidelijkheid te hebben over wanneer hij dit besluit kan verwachten.

Welke dwangsom wordt aan de minister opgelegd?

26. De rechtbank ziet in de lange duur van de procedure tot nu toe – het Woo-verzoek 2 is ingediend op 4 mei 2022 en ondanks meerdere uitspraken op beroepen niet tijdig van eiser is daarop na ruim tweeënhalf jaar nog altijd niet volledig beslist – wel aanleiding om de minister een verhoogde dwangsom op te leggen wanneer ook de hierboven genoemde beslistermijn niet wordt voldaan. Hierbij weegt de rechtbank ook mee dat verweerder nu heeft aangegeven deze beslistermijn wel te halen. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb en het landelijke beleid dat de minister een dwangsom van € 250,- per dag verschuldigd is voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde beslistermijn wordt overschreden, met een maximum van € 37.500,-.

Het gebruik van de gefaseerde aanpak door de minister, prioriteringsgesprek en artikel 4.4 van de Woo en artikel 10 van het EVRM

27. Eiser heeft zich in zijn verzetsgronden ook gericht tegen de toepassing van de zogenoemde ‘gefaseerde aanpak’ met betrekking tot het Woo-verzoek 1. Eiser stelt dat deze in strijd is met artikel 4.4 van de Woo en artikel 10 van het EVRM. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 oktober 2021^[9]weliswaar geoordeeld dat de minister Woo-verzoeken in deelbesluiten mag afhandelen, maar met de kanttekening dat deze werkwijze binnen een redelijke termijn tot resultaat moet leiden en dat mede in het licht van artikel 10 EVRM zo spoedig mogelijk op Wob- en Woo-verzoeken wordt beslist. De gefaseerde aanpak heeft deze beloofde tijdswinst echter niet waar gemaakt. Eiser stelt daarbij dat de minister met hem als verzoeker in gesprek had moeten gaan over de afhandeling en mogelijke prioritering en concretisering van het Woo-verzoek 2 op basis van een door de minister te verstrekken inventarislijst of een vertrouwelijke voorinzage als bedoeld in artikel 5.7 van de Woo.

28. Voor zover de rechtbank hierover kan oordelen in deze uitspraak – het beroepschrift ziet immers op het niet tijdig (volledig) beslissen op het Woo-verzoek 2 – ziet de rechtbank geen aanleiding af te wijken van het oordeel van de Afdeling in de uitspraak die eiser noemt. De rechtbank ziet dat gelet op de lange duur van de procedure de gefaseerde aanpak in het geval van eiser niet heeft geleid tot snelle(re) besluitvorming, maar ziet hierin zoals overwogen al aanleiding om de minister tot een verhoogde dwangsom te veroordelen in het geval de minister de beslistermijn van 31 maart 2025 opnieuw niet haalt.

Conclusie en gevolgen

29. Het beroep is gegrond.

30. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de minister aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 187,- vergoeden.

31. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door opposant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 907,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een verzetschrift, 0,5 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 0,5). De rechtbank is van oordeel dat deze zaak van licht gewicht is, omdat de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het verzet in de zaak AMS 24/3287 ongegrond;

- verklaart het verzet in de zaak AMS 24/3277 gegrond;

- verklaart het beroep in de zaak AMS 24/3277 gegrond;

- draagt de minister op
uiterlijk 31 maart 2025een volledig besluit op het Woo-verzoek 2 bekend te maken;

- bepaalt dat de minister aan eiser een dwangsom van € 250,- verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 37.500,-.

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 907,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Galjee-Melehi, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Tegen deze uitspraak staat voor zover daarbij is beslist op het verzet geen hoger beroep of verzet open.

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.