Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/57 en 08/1904
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 12 mei 2009
inzake
[naam eiser], eiser,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. G.J. van der Graaf,
tegen
Belastingdienst/Toeslagen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 22 november 2007 (besluit I)
Besluit van verweerder van 13 maart 2008 (besluit II)
2. Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2007 heeft verweerder het recht op zorgtoeslag over 2006 voor eiser op nihil gesteld.
Bij besluit I heeft verweerder het ingediende bezwaar deels gegrond verklaard voor wat betreft de periode van 1 december 2006 tot en met 31 december 2006. Eiser heeft over deze maand wel recht op zorgtoeslag. Het besluit is in zoverre herroepen. Voor wat betreft de periode van 1 januari 2006 tot 1 december 2006 is het besluit van 30 januari 2007 met een gewijzigde motivering gehandhaafd. Tegen besluit I is namens eiser beroep ingesteld, welk beroep de rechtbank heeft geregistreerd onder nummer 08/57.
Bij Besluit II heeft verweerder Besluit I ingetrokken en besloten dat eiser ook over de maanden januari, oktober en november 2006 recht heeft op zorgtoeslag. Voor het overige heeft verweerder de inhoud van Besluit I gehandhaafd. Het beroep tegen besluit II heeft de rechtbank geregistreerd onder nummer 08/1904.
Door verweerder zijn verweerschriften ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 20 oktober 2008, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten. De rechtbank heeft het onderzoek op 30 oktober 2008 heropend en de zaak doorverwezen naar een meervoudige kamer.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep behandeld ter zitting van 31 maart 2009. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door mr. Van der Graaf. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. F.L.M. Schütz.
3. Overwegingen
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser geen recht heeft op zorgtoeslag over de maanden dat zijn partner in 2006 op zijn adres stond ingeschreven aangezien zijn partner in die periode niet rechtmatig in Nederland verbleef.
Eiser kan zich hiermee niet verenigen en heeft het besluit gemotiveerd bestreden. Op zijn stellingen zal de rechtbank, voor zover nodig, in het navolgende ingaan.
Ten aanzien van bestreden besluit I
De rechtbank stelt vast dat met het bestreden besluit II, het bestreden besluit I door verweerder is ingetrokken.
Gelet hierop en nu overigens niet is gebleken van een resterend belang, is de rechtbank van oordeel dat eiseres geen procesbelang meer heeft bij een beoordeling van het bestreden besluit I. Het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit I dient daarom niet ontvankelijk te worden verklaard.
Ten aanzien van bestreden besluit II
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit II valt binnen de grondslag en de reikwijdte van het bestreden besluit I, zodat dit besluit geacht wordt een besluit te zijn in de zin van artikel 6:18 van Pro de Awb. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen bestreden besluit II.
Op basis van het dossier en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank het volgende vast.
Eiser was geheel 2006 woonachtig op het adres [adres] te [woonplaats]. Zijn partner, mevrouw [A], was van 26 januari 2006 tot en met 18 september 2006 en van 12 december 2006 tot en met 11 april 2007 ook op dit adres ingeschreven. Ten aanzien van mw. [A] gold in de perioden van 4 februari 2006 tot 16 november 2006 en van 23 november 2006 tot 31 maart 2007 verblijfscode 98. Verblijfscode 98 houdt in: onrechtmatig verblijf. Verder is het zo dat mw. [A] in 2006 tot het door de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie opgezette ‘Project Terugkeer’ behoorde en over geheel 2006 vanwege het Centraal Orgaan Asielzoekers opvang heeft genoten, waarvan ook een ziektekostenverzekering onderdeel uitmaakte. Met ingang van 1 juni 2007 heeft zij een verblijfsvergunning gekregen op grond van de zogenoemde ‘Pardonregeling’.
Wettelijk kader
Artikel 2 van Pro de Wet op de zorgtoeslag (hierna: de Wet) luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Indien de normpremie voor een verzekerde in het berekeningsjaar minder bedraagt dan de standaardpremie in dat jaar, heeft de verzekerde aanspraak op een zorgtoeslag ter grootte van dat verschil. Voor een verzekerde met een partner wordt daarbij tweemaal de standaardpremie in aanmerking genomen; in dat geval worden de verzekerde en zijn partner voor de toepassing van deze wet geacht gezamenlijk één aanspraak te hebben.
2. De normpremie bedraagt een percentage van het drempelinkomen in het berekeningsjaar, vermeerderd met een percentage van het toetsingsinkomen van de verzekerde in dat jaar voorzover dat toetsingsinkomen het drempelinkomen te boven gaat. Voor een verzekerde met een partner wordt daarbij het gezamenlijke toetsingsinkomen in aanmerking genomen.
3. De percentages worden voor verzekerden met een partner vastgesteld op 5% van het drempelinkomen, vermeerderd met 5% van het toetsingsinkomen voor zover dat boven het drempelinkomen uitgaat en voor een verzekerde zonder partner op 2,7% van het drempelinkomen, vermeerderd met 5% van het toetsingsinkomen voor zover dat boven het drempelinkomen uitgaat. Deze percentages kunnen bij algemene maatregel van bestuur worden gewijzigd.
4. In afwijking van het eerste lid bedraagt de aanspraak op een zorgtoeslag voor een verzekerde met een partner die geen verzekerde is, vijftig procent van het op grond van het eerste lid berekende bedrag.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet is degene die ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 bedoelde Pro risico van onder meer de behoefte aan geneeskundige zorg.
Ingevolge artikel 5 van Pro de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) is verzekerd overeenkomstig de bepalingen van die wet degene, die:
a. ingezetene is;
b. geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel zijn in afwijking van het eerste lid vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijf genieten als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, niet verzekerd
Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000.
Ingevolge artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) zijn allen gelijk voor de wet en hebben allen zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
Rechtsvragen
De rechtbank stelt voorop dat de tekst van artikel 9, tweede lid, van de Wet eraan in de weg staat dat aan eiser voor de periode van februari tot en met september 2006 recht had op een zorgtoeslag nu hij in die periode samenwoonde met mw. [A] en zij in die periode niet rechtmatig in Nederland verbleef. De vraag die moet worden beantwoord, is of eiser, zoals hij betoogt, niettemin aanspraak kan maken op een zorgtoeslag wegens handelen van verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel dan wel wegens strijd van de wettelijke regeling met het gelijkheidsbeginsel als geregeld in artikel 26 IVBPR Pro.
Vertrouwensbeginsel
Eiser heeft betoogd dat het vertrouwensbeginsel eraan in de weg staat dat de zorgtoeslag wordt herzien en teruggevorderd nu hij noch zijn partner wist of behoorde te weten dat zij geen aanspraak hadden op toeslag.
De rechtbank volgt eiser hierin niet. Het ontvangen van een voorschot betekent niet dat daaraan rechten kunnen worden ontleend voor de definitieve toekenning dan wel voor een ongewijzigde voorzetting daarvan. Uit niets blijkt dat van de zijde van verweerder ten aanzien van eiser het vertrouwen is gewekt dat de definitieve toekenning van de zorgtoeslag gelijk zou zijn aan het toegekende voorschot. Verweerder was daarom zonder meer bevoegd om bij de definitieve toekenning van de zorgtoeslag een ander bedrag toe te kennen dan als voorschot was verstrekt.
Artikel 26 IVBPR Pro
Overeenkomstig vaste jurisprudentie is er sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel wanneer er sprake is van gelijke gevallen die ongelijk behandeld worden en er voor de ongelijke behandeling geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat.
De rechtbank stelt vast dat eiser behoort tot de doelgroep van de Wet nu deze er volgens de Memorie van Toelichting op is gericht om “te komen tot een doelmatig werkend stelsel waarmee alle ingezetenen van Nederland, ongeacht leeftijd, gezondheidstoestand of inkomen toegang krijgen tot noodzakelijke zorg van goede kwaliteit.”(Kamerstukken II, 2003-2004, 29 762, nr. 3, blz. 1.) De Wet is van toepassing op verzekerden. Op grond van artikel 2 van Pro de Zorgverzekeringswet in samenhang met artikel 5 van Pro de AWBZ en artikel 9, tweede lid, van de Awir zijn verzekerden ingezetenen met uitzondering van vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf houden. Eiser is ingezetene van Nederland en verblijft hier rechtmatig. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat eisers’ geval gelijk is aan dat van de overige verzekerden. Aangezien eiser geen zorgtoeslag krijgt, staat daarmee tevens vast dat hij ongelijk behandeld wordt ten opzichte van de andere verzekerden.
De vraag die daarom beantwoord moet worden, is of voor deze ongelijke behandeling een rechtvaardiging bestaat in die zin dat voor het maken van dit onderscheid in het licht van de doelen van de van toepassing zijnde regeling redelijke en objectieve gronden bestaan. De rechtbank merkt daarbij op dat de verdragsstaten over een zekere beoordelingsmarge beschikken bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge kan verschillen, afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid en het beleidsterrein waarop het onderscheid betrekking heeft. Naar het oordeel van de rechtbank komt aan de staten die partij zijn bij het IVBPR een ruime beleidsvrijheid toe bij de implementatie van maatregelen op sociaal en economisch gebied. Dit brengt noodzakelijkerwijze met zich dat de rechter terughoudendheid betracht bij zijn toetsing of er sprake is van een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het onderscheid voor zover in de wetgeving gemaakte onderscheidingen tenminste niet raken aan de in artikel 26 van Pro het IVBPR expliciet genoemde, dan wel bij de huidige stand van het recht anderszins als verdacht aan te merken criteria.
Met betrekking tot het thans aan de orde zijnde onderscheid merkt de rechtbank op dat op 1 juli 1998 de Wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten (Stb. 1998, 203 en 204, hierna: de Koppelingswet) in werking is getreden. Zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1 en 2) strekt het in deze wet neergelegde koppelingsbeginsel ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen, te koppelen aan rechtmatig verblijf in Nederland. Doel van het koppelingsbeginsel is te voorkomen dat illegale vreemdelingen, door de ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf of het verwerven van een schijn van volkomen legaliteit. Ten aanzien van de zorgtoeslag heeft het koppelingsbeginsel gestalte gekregen in artikel 9, tweede lid, van de Awir.
Naar het oordeel van de rechtbank bestaat voor het in het geheel niet toekennen aan eiser van zorgtoeslag geen redelijke en objectieve gronden. De rechtbank overweegt daartoe dat de zorgtoeslag erop is gericht om te waarborgen dat “niemand een groter deel van zijn inkomen aan ziektekostenpremie hoeft te betalen dan wat aan de hand van het voorstel als aanvaardbaar wordt berekend.” (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 762, nr. 3, blz. 1.) Het gaat daarbij om een bijdrage ten behoeve van de door verzekerden betaalde zorgpremie. De zorgtoeslag kan daarmee als een individuele doeluitkering worden gekarakteriseerd. Gelet op dit individuele karakter van de zorgtoeslag kan in beginsel niet gesteld worden dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner indirect meeprofiteert van de zorgtoeslag toegekend aan een verzekerde.
De rechtbank onderkent wel dat de wetgever voor een andere berekeningssystematiek van de zorgtoeslag heeft gekozen voor het geval een verzekerde een partner heeft. Op grond van artikel 2, vierde lid, van de Wet bedraagt de aanspraak op een zorgtoeslag voor een verzekerde met een partner die geen verzekerde is, vijftig procent van het op grond van het eerste lid berekende bedrag. Volgens de toelichting bij de Nota van wijziging wordt hiermee per saldo bereikt dat het bedrag aan zorgtoeslag dat in die situatie wordt toegekend, is afgestemd op één verzekerde persoon, waarbij voor de draagkracht rekening wordt gehouden met de partnersituatie, en leidt dit tot een evenwichtige uitkomst (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 762, nr. 18, blz. 2). Uit de in artikel 2 van Pro de Wet opgenomen berekeningssystematiek en de daarop ter zitting gegeven toelichting door verweerder leidt de rechtbank af dat toepassing van artikel 2, vierde lid, van de Wet, in situaties gelijk aan die van eiser en zijn partner, tot toekenning van een hogere zorgtoeslag leidt dan voor verzekerden zonder partner. Toepassing van deze bepaling leidt derhalve feitelijk wel tot een indirect verkrijgen van een verstrekking door een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf. De rechtbank is echter van oordeel dat deze keuze van de wetgever om een verzekerde met een partner die geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft in het geheel geen zorgtoeslag toe te kennen tegen de achtergrond van het doel van het koppelingsbeginsel geen redelijk en objectief doelt dient. Het gevolg is namelijk dat de verzekerde ook de (lagere) zorgtoeslag die hij zou hebben ontvangen als hij geen partner had, niet ontvangt. Volgens de rechtbank had de wetgever om te voorkomen dat de niet rechtmatig verblijvende vreemdeling indirect meeprofiteert van de aan zijn/haar partner toegekende zorgtoeslag kunnen en moeten kiezen voor de toekenning van een zorgtoeslag van een alleenstaande (dan wel voor een zorgtoeslag overeenkomstig artikel 2, vierde lid, van de Wet voor die gevallen waarin de hoogte van dat bedrag aan zorgtoeslag lager is).
De rechtbank acht bij haar oordeel tevens van belang dat mw. [A] weliswaar formeel niet rechtmatig in Nederland verbleef, maar dat zij in de periode in geding onder het ‘Project Terugkeer’ viel en op grond daarvan voorzieningen vanwege het Rijk ontving, waaronder een ziektekostenuitkering. Dit betekent dat ten aanzien van de eigenlijke vreemdeling, mw. [A], het koppelingsbeginsel feitelijk niet is toegepast. Tegen die achtergrond acht de rechtbank het onthouden van de zorgtoeslag aan eiser te meer niet gerechtvaardigd.
Voorts is, anders dan verweerder betoogt, volgens de rechtbank het recht op zorgtoeslag niet op een lijn te stellen met het recht op huurtoeslag, zodat de verwijzing door verweerder naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) van 23 januari 2008 (LJN BC2514) niet opgaat. Op grond van artikel 7, tweede lid, van de Huursubsidiewet kon slechts aan een huurder van een bepaalde woning huursubsidie worden toegekend. De huurtoeslag is daarmee gekoppeld aan (de inkomenspositie van) gezamenlijke bewoners van een huis en is daarom niet individualiseerbaar. De zorgtoeslag is echter zoals hiervoor aangegeven wel individualiseerbaar.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat artikel 9, tweede lid, van de Awir wegens strijd met artikel 26 IVBPR Pro buiten toepassing moet worden gelaten. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Gelet hierop behoeven de overige stellingen van eiser geen bespreking meer.
De rechtbank ziet zich op grond van het voorgaande voor de vraag gesteld of er aanleiding is met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
De rechtbank is in het voorgaande tot de conclusie gekomen dat het bestreden besluit onrechtmatig is, omdat artikel 9, tweede lid, van de Awir, een wet in formele zin, in strijd is met artikel 26 van Pro het IVBPR. Gelet op het beginsel van machtenscheiding past het de rechter terughoudend te zijn bij het plaatsen van zijn oordeel in plaats van dat van de wetgever. In het geval een wet in formele zin in strijd met een eenieder verbindende verdragsbepaling wordt geoordeeld is het in de eerste plaats aan de wetgever om daarin te voorzien. Dat de rechtbank aanleiding ziet thans toch zelf in de zaak te voorzien heeft twee redenen. In de eerste plaats is het zo dat zelfs in het geval de wetgever zeer voortvarend handelt, het nog geruime tijd zal duren voor de wet is aangepast. Nu eiser zich in een financieel kwetsbare positie bevindt en het voor hem om een aanmerkelijk financieel belang gaat, ziet de rechtbank daarin voldoende aanleiding om vooruitlopend op de aanpassing van de wet in de zaak te voorzien. In de tweede plaats is de oplossing om de strijd met artikel 26 IVBPR Pro te voorkomen, zonder afbreuk te doen aan het koppelingbeginsel vrij eenvoudig. Verweerder heeft namelijk ter zitting aangegeven dat in het geval van eiser de zorgtoeslag berekend als ware hij alleenstaande lager uitvalt dan in het geval artikel 2, vierde lid, van de Wet wordt toegepast. Het doel van het koppelingsbeginsel wordt daarom bereikt door eiser ook over de maanden februari tot en met september 2006 een zorgtoeslag toe te kennen als was hij alleenstaand geweest. De rechtbank zal daarom dienovereenkomstig bepalen.
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 805 (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor bijwonen zitting en 0,5 punt voor bijwonen nadere zitting) aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep tegen besluit I niet ontvankelijk;
verklaart het beroep gegrond tegen besluit II gegrond;
vernietigt besluit II;
bepaalt dat aan eiser een zorgtoeslag toekomt over het gehele jaar 2006 berekend volgens de normen voor een alleenstaande
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 805 en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 39 aan hem vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.A. van Schagen, voorzitter, en mrs. E.C.G. Okhuizen en A.M. Overbeeke, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M.B. van Eeten, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2009.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 25 mei 2009