Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 10/2332
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 28 april 2011.
inzake
[eiseres 1], eiseres 1, en
[eiser] , eiser, en
[eiseres 2], eiseres 2,
tezamen te noemen: eisers,
gevestigd respectievelijk wonende te [plaats], vertegenwoordigd door mr. W.P.N. Remie,
tegen
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (voorheen: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 29 januari 2010.
2. Procesverloop
2.1. Bij besluit van 7 april 2009 heeft verweerder aan eisers vanwege overtreding van de artikelen 34 en 35 van de Meststoffenwet (hierna: de Mw) in samenhang gelezen met artikel 26 van Pro het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en de artikelen 3 en 124 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet een boete opgelegd van € 300.
2.2. Tegen dit besluit heeft eiseres 1 bezwaar gemaakt.
2.3. Bij besluit van 24 juni 2009 heeft verweerder aan eisers vanwege overtreding van artikel 7 van Pro de Mw drie boetes opgelegd van in totaal € 173.113,50.
2.4. Tegen dit besluit is namens eisers bezwaar gemaakt.
2.5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten van 7 april 2009 en 24 juni 2009 gehandhaafd.
2.6. Tegen het bestreden besluit is namens eisers beroep bij de rechtbank Zwolle-Lelystad ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
2.7. Naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek is de zaak met toepassing van artikel 8:13 van Pro de Awb ter verdere behandeling naar deze rechtbank verwezen.
2.8. Het beroep is gevoegd behandeld met de beroepen geregistreerd onder nummers AWB 10/1373, AWB 10/2112, AWB 10/2113, AWB 10/2114, AWB 10/2115, AWB 10/2116 en AWB 10/2383 ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 30 augustus 2010. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. Remie, voornoemd, advocaat te Tilburg. Eisers hebben ter zitting meegebracht [namen]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bijgestaan door K.A. Buma, inspecteur van de Algemene Inspectiedienst Noord en Oost Nederland.
2.9. Bij brief van 23 september 2010 heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat het onderzoek in de zaken is heropend en eisers om nadere schriftelijke inlichtingen verzocht. Eisers hebben bij brief van 3 november 2010 aan dit verzoek voldaan. Verweerder heeft bij brief van 29 november 2010 gereageerd. Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de rechtbank op 11 januari 2011 het onderzoek heeft gesloten en de zaken weer heeft gesplitst. In de zaken met registratienummers AWB 10/1373, AWB 10/2112, AWB 10/2113, AWB 10/2114, AWB 10/2115, AWB 10/2116 en AWB 10/2383 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
3. Overwegingen
3.1. Eisers exploiteren een veehouderijbedrijf in Lelystad.
3.2. Naar aanleiding van een door de Algemene Inspectiedienst West uitgevoerd onderzoek naar de gebruiksnormen van een veehouderijbedrijf te Leusden, heeft Berkhof B.V., gevestigd te Scherpenzeel (Gld.), een lijst met adressen verstrekt waarvoor in 2006 en 2007 bemiddeling in percelen land gelegen in Friesland heeft plaatsgevonden. Teneinde het feitelijk gebruik van deze percelen te onderzoeken is door de Algemene Inspectiedienst Noord en Oost Nederland medio 2008 een onderzoek bij het bedrijf van eisers ingesteld. De resultaten daarvan zijn in een rapport van 9 december 2008 neergelegd. In dit rapport is, voor zover hier van belang, geconcludeerd dat de Gecombineerde data inwinning (GDI) 2007 met betrekking tot de percelen grasland in Friesland (10,24 ha) niet naar waarheid is gedaan en dat het feitelijk gebruik daarvan in 2007 vermoedelijk bij [derde] en niet bij het bedrijf van eisers is geweest. Op basis van deze bevindingen is voor de berekening van de gebruiksruimte 2007 in het rapport de opgegeven oppervlakte op de GDI verminderd met 10,24 ha. Ook blijkt dat eisers, uitgaande van de gebruiksnorm dierlijke mest van 170 kg stikstof per hectare per jaar voor het jaar 2007, de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 19.337 kg stikstof hebben overschreden, de gebruiksnorm meststoffen met 4.759 kg stikstof hebben overschreden en de gebruiksnorm meststoffen met 3.836 kg fosfaat hebben overschreden. Naar aanleiding van dit rapport heeft verweerder de primaire besluiten van 7 april 2009 en 24 juni 2009 genomen die in bezwaar zijn gehandhaafd.
3.3. Aan het bestreden besluit heeft verweerder, kort samengevat, ten grondslag gelegd dat eisers in 2007 de percelen in Friesland niet mochten rekenen tot de tot hun bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Daartoe heeft verweerder aangevoerd dat deze gronden niet in het kader van de normale bedrijfsvoering bij het bedrijf van eisers in gebruik waren en dat eisers geen feitelijke beslissingsmacht daarover hadden. Verweerder heeft zich daarbij onder meer gebaseerd op de verklaringen van [derde], [namen] en eiser en eiseres 2 alsmede de brochure “Mestbeleid 2006: het stelsel van gebruiksnormen” .
3.4. Eisers hebben zich gemotiveerd tegen het bestreden besluit gekeerd. Op de namens hen aangevoerde gronden zal de rechtbank, voor zover nodig, hierna ingaan.
3.5. Om te beginnen is de vraag aan de orde of verweerder terecht een correctie heeft toegepast op de door eisers middels het formulier GDI opgegeven oppervlakte landbouwgrond door de door eisers gehuurde percelen landbouwgrond in Friesland, 10,24 ha groot (op een totaal van 112,25 ha), niet bij de berekening van de gebruiksruimte (= oppervlakte landbouwgrond x gebruiksnormen) te betrekken met als gevolg dat de zogeheten derogatie (ruimere gebruiksnorm dierlijke meststoffen) vervalt en de gebruiksnormen als bedoeld in de artikelen 7-11 van de Mw worden overschreden waardoor sprake is van (boetewaardige) overtredingen van het in artikel 7 van Pro de Mw neergelegde verbod.
3.6. De rechtbank stelt vast dat artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft.
Nu de vermeende overtredingen in 2007 hebben plaatsgevonden, is in dit geval het oude recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009.
3.7. Bij besluit van 10 december 2004 is als gevolg van Europese regelgeving (de Nitraatrichtlijn) de Mw gewijzigd, in die zin dat het zogenoemde stelsel van gebruiksnormen is ingevoerd (artikelen 7-13). Die normen geven aan hoeveel stikstof en fosfaat jaarlijks in de vorm van dierlijke en andere meststoffen op het land mogen worden gebracht voor de bemesting van gewassen. Voornoemde wijziging is op 1 januari 2006 in werking getreden.
3.8. Ingevolge artikel 7 van Pro de Mw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Ingevolge artikel 8 van Pro de Mw geldt het in artikel 7 gestelde Pro verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Mw is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Mw is de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, onder b, van de Mw is de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond 105 kilogram fosfaat in 2007.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Mw wordt verstaan onder:
h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;
i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
Ingevolge artikel 57, eerste lid, van de Mw bedraagt ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt Pro de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
Ingevolge artikel 57, tweede lid, geldt, indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
Ingevolge artikel 57, derde lid, geldt, indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
3.9. Voor de beantwoording van de vraag of de door eisers gehuurde landbouwgronden in Friesland kunnen worden gerekend tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder m, van de Mw, is naar het oordeel van de rechtbank bepalend of deze gronden in het kader van de normale bedrijfsvoering daadwerkelijk bij het bedrijf van eisers in gebruik zijn. De rechtbank baseert dit oordeel op de toelichting op artikel 1 van Pro de Mw (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29930, nr. 3) alsmede de eerdere toelichting daarop, zoals dit artikel gold na de wijziging van de Mw als gevolg van de invoering van het systeem van regulerende mineralenheffingen (Kamerstukken 1995-1996, 24782, nr. 3). Deze uitleg is in lijn met het gestelde in de door verweerders ministerie uitgebrachte brochure “Mestbeleid 2006: het stelsel van gebruiksnormen“. Daarin (blz. 7) is het volgende opgenomen: “Alleen landbouwgrond telt mee voor de gebruiksruimte. U baseert zich op de gegevens zoals u die opgeeft met het formulier Gecombineerde opgave. Daarbij gaat u uit van de oppervlakten gewassen zoals die op 15 mei op uw bedrijf aanwezig zijn en dus niet van de gemiddelde oppervlakte in een jaar. Het gaat om de grond die u daadwerkelijk gebruikt voor uw bedrijf”.
3.10. Gelet op de door eisers, [en anderen] afgelegde verklaringen, zoals deze in het rapport van 9 december 2008 en de daarbij behorende rapporten van bevindingen (nrs. 52397 en 52282) zijn neergelegd, en het verhandelde ter zitting, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet gezegd kan worden dat de landbouwgronden in Friesland in 2007 in het kader van een normale bedrijfsvoering daadwerkelijk bij het bedrijf van eisers in gebruik zijn geweest. Uit de verklaringen blijkt dat [derde] deze gronden feitelijk beheerde en bewerkte. Niet is gebleken dat eisers bepaalden wanneer en op welke wijze [derde] als loonwerker de werkzaamheden op de percelen diende uit te voeren: hij had daarin volledige vrijheid. Voorts acht de rechtbank in dit verband van belang dat eisers als tegenprestatie voor de werkzaamheden de opbrengst van de gronden (gewas, ruwvoer) aan [derde] gunden en deze dus niet ten behoeve van het bedrijf van eisers werd aangewend. Dit oordeel van de rechtbank heeft tot gevolg dat de vraag of eisers over de Friese landbouwgronden feitelijke beschikkingsmacht (juridische titel) hadden, verder buiten beschouwing kan blijven.
3.11. Met betrekking tot de bij het primaire besluit van 7 april 2009 opgelegde boete overweegt de rechtbank dat uit het voorgaande volgt dat eisers ten onrechte de Friese landbouwgronden hebben opgegeven als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en dat verweerder bevoegd was om eisers vanwege het niet naar waarheid invullen van de GDI 2007 een boete op te leggen.
3.12. Met betrekking tot de bij het primaire besluit van 24 juni 2009 opgelegde boete overweegt de rechtbank als volgt. Omdat de Friese landbouwgronden bij de berekening van de gebruiksruimte buiten beschouwing dienen te blijven, voldoen eisers niet aan de in de artikelen 24 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet neergelegde voorwaarden om in aanmerking te komen voor de verruimde gebruiksnorm dierlijke mest van 250 kg stikstof per hectare per jaar (derogatie). Vast staat dat eisers zonder de Friese landbouwgronden niet voldoen aan artikel 25, derde lid, van deze regeling dat bepaalt dat gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september ten minste zeventig procent van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond onafgebroken wordt beteeld met gras dat is bestemd om te worden gebruikt als ruwvoer. Vanwege het vervallen van de derogatie, hebben eisers de in artikel 8 van Pro de Mw bedoelde gebruiksnormen overschreden waardoor zij het in artikel 7 van Pro deze wet neergelegde verbod hebben overtreden. Derhalve was verweerder ook in zoverre bevoegd om eisers ter zake boetes op te leggen.
3.13. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank sluit zich daarbij aan, dat verweerder de opgelegde boetes overeenkomstig hoofdstuk VIII, paragraaf 2, van de Mw heeft vastgesteld. Blijkens de wetsgeschiedenis (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29930, nr. 3) heeft de wetgever de tarieven van de boetes in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op langere afstand.
3.14. Het betoog van eisers dat verweerder vanwege (forse) overschrijding van de beslistermijn, bedoeld in artikel 67 van Pro de Mw, van het opleggen van de boete had behoren af te zien dan wel deze tot een symbolisch bedrag had dienen te matigen, faalt.
3.14.1. Naast het feit dat de hier bedoelde beslistermijn een termijn van orde betreft, is naar het oordeel van de rechtbank door het enkele tijdsverloop geen gerechtvaardigde verwachting gewekt dat verweerder zou afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete. De stelling van eisers dat het milieubelang niet zou zijn geschonden leidt niet tot een ander oordeel.
3.15. Eisers betogen voorts dat de overtreding hen niet kan worden verweten.
3.15.1. Volgens vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (zie onder meer de uitspraken van 7 oktober 1998, NJ 1991/351, 23 juli 2002, ECHR 2002/88 en 23 juli 2002, BNB 2003/2) mag schuld worden opgevat als daderschap. Staat het daderschap vast, dan mag tevens schuld in de zin van verwijtbaarheid worden verondersteld, mits tegenbewijs mogelijk is.
3.15.2. De rechtbank overweegt dat eisers willens en wetens de handelingen hebben verricht die tot overtreding van het in artikel 7 van Pro de Mw neergelegde verbod hebben geleid. Daarmee staat het daderschap vast. Nu eisers de afwezigheid van alle schuld niet aannemelijk hebben gemaakt en er dus niet in zijn geslaagd tegenbewijs te leveren, betekent dit dat tevens schuld in de zin van verwijtbaarheid mag worden verondersteld. De stelling van eisers dat zij niet konden verwachten dat de door hen gehanteerde werkwijze onrechtmatig was en dat zij dus te goeder trouw hebben gehandeld, doet aan het voorgaande niet af. Het betoog faalt derhalve.
3.16. Op grond van vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 7 juni 2007, LJN BA7443, 15 december 2006, LJN AZ5787 en 29 april 2004, LJN AO9910) laat het voorgaande evenwel onverlet dat de bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie (“criminal charge”) en dat, gelet hierop, artikel 6 van Pro het EVRM meebrengt dat de bestuursrechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding. Het CBb overweegt in genoemde uitspraak van 7 juni 2007 bovendien ten aanzien van het vierde lid van artikel 48d van de Wte 1995, dat vergelijkbaar is met artikel 59 Mw Pro, dat de omstandigheid dat bij formele wet is voorgeschreven dat het bedrag van de boete wordt bepaald door (de bijlage bij) die wet, er niet aan in de weg staat dat de evenredigheid binnen het bepaalde in – in dit geval - artikel 59 van Pro de Mw, ondanks de toelichting op dat artikel, volledig wordt getoetst. Het CBb verwijst in dat verband naar (thans) artikel 5:46 van Pro de Awb en de parlementaire geschiedenis daarbij. Naar het oordeel van de rechtbank vormt artikel 59 van Pro de Mw dan ook het kader waarbinnen kan en behoort te worden beoordeeld of de in artikel 57 van Pro de Mw voorgeschreven boetes in het concrete geval evenredig zijn. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn de omstandigheden waarmee de wetgever bij de vaststelling van het wettelijk boetebedrag geen rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal - vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten - minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd.
3.16.1. Aan de boetes die aan eisers zijn opgelegd ligt het volgende ten grondslag. Verweerder heeft de gebruiksruimte berekend zonder daarbij rekening te houden met de gronden in Friesland. Voorts heeft verweerder berekend hoeveel mest in de grond is gebracht. Op het verschil tussen deze berekeningen (hierna: het verschil) heeft verweerder het boetetarief van de Mw toegepast. Eisers stellen dat de kosten van afvoer van een hoeveelheid mest ter grootte van het verschil (veel) lager zouden zijn geweest dan de opgelegde boete. Bij de heropeningsbeslissing van 21 september 2010 heeft de rechtbank eisers in de gelegenheid gesteld om deze stelling te onderbouwen door een berekening over te leggen van de kosten van afvoer van het door verweerder berekende verschil, waarbij dient te worden uitgegaan van de kosten van afvoer in 2007.
3.16.2. Eisers hebben bij brief van 3 november 2010 een berekening overgelegd van het (economische) voordeel dat zij hebben behaald door het in gebruik nemen van de Friese landbouwgronden ten opzichte van de situatie dat zij, indien zij niet hadden beschikt over de landbouwgronden in Friesland, de op hun bedrijf overtollige mest hadden moeten afvoeren. Bij deze berekening is uitgegaan van de ruimere gebruiksnorm dierlijke mest (derogatie). Voorts zijn eisers daarbij uitgegaan van een forfaitaire norm van 4,5 kg stikstof per ton/m3 rundveemest en de kosten van afvoer van mest in 2007 van € 12,50 per ton/m3. Op basis hiervan stellen eisers dat het genoten financiële voordeel slechts € 824,89 bedroeg. Voor zover uitgegaan moet worden van de door verweerder berekende overschrijding van de gebruiksnormen dierlijke mest met 19337 kg, stellen eisers dat 4297,1 ton mest (19337 : 4,5) had moeten worden afgevoerd, op basis waarvan de kosten van afvoer € 53.713,88 (4297,1 ton x € 12,50) bedragen. Ook in dat geval staan de afvoerkosten volgens eisers in geen verhouding tot het door verweerder gehanteerde boetebedrag.
3.16.3. Als reactie op de door eisers overgelegde berekening concludeert verweerder dat hij bij het beboeten van eisers terecht de wettelijk gefixeerde boetetarieven heeft toegepast. Verweerder stelt dat deze tarieven in het algemeen evenredig zijn. Van bijzondere omstandigheden die tot matiging van het opgelegde boetebedrag zou moeten leiden is volgens verweerder niet gebleken. De effecten van de (introductie van) het stelsel van gebruiksnormen per 1 januari 2006 op het bedrijf van eisers zijn niet anders dan die op andere melkveehouderijen. Volgens verweerder hebben andere melkveehouderijen daarbij wel de keuze gemaakt om bijvoorbeeld meer mest af te voeren en/of het areaal landbouwgrond te vergroten. Voor toepassing van artikel 59 van Pro de Mw bestaat dan ook geen aanleiding, aldus verweerder.
3.16.4. De rechtbank is van oordeel dat bij de beoordeling van de evenredigheid van de opgelegde boetes als uitgangspunt heeft te gelden dat door het niet meetellen van de gronden in Friesland de derogatie is vervallen, zodat niet de verruimde gebruiksnorm voor eisers gold. Derhalve moet voorbij worden gegaan aan het standpunt van eisers dat het financiële voordeel voor hen slechts € 824,89 bedroeg.
3.16.5. Met betrekking tot de berekening van eisers op basis van een overschrijding van de gebruiksnormen dierlijke mest met 19337 kg, overweegt de rechtbank het volgende.
Eisers zijn ervan uitgegaan dat in 2007 afvoer van een ton mest € 12,50 zou hebben gekost. In de reactie van verweerder van 29 november 2010 is gesteld dat de gemiddelde mestafvoerprijs van rundvee, varkens en pluimvee hoger lag in de jaren 2006 en 2007, waarbij verweerder verwijst naar de bij die reactie gevoegde bijlage 1. Uit het rapport van de AID blijkt dat eisers een rundveebedrijf hebben. Gelet hierop valt niet in te zien waarom bij de berekening van het financiële voordeel uitgegaan zou moeten worden van de gemiddelde mestafvoerprijs van rundvee, varkens en pluimvee. Uit de door verweerder overgelegde bijlage 1 blijkt niet dat de mestafvoerprijs van rundvee in 2007 hoger was dan het bedrag van € 12,50 waarvan eisers zijn uitgegaan. Derhalve gaat de rechtbank uit van een mestafvoerprijs van € 12,50 per ton in 2007.
Eisers zijn uitgegaan van 4,5 kg stikstof per ton mest. Verweerder heeft gesteld dat die norm alleen relevant is voor de afvoer van drijfmest, en dat voor de afvoer van vaste mest en gier andere forfaitaire normen gelden, waarvoor verweerder verwijst naar bijlage 2 bij de brief van 29 november 2010. In die bijlage is voor vaste rundermest een norm van 7,1 kg stikstof per ton vermeld, en voor gier een norm van 4,1 kg per ton. Uitgaande van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest met 19337 kg zal het aantal af te voeren tonnen minder zijn indien (een deel van) de mest geen drijfmest is, maar vaste mest, en zal het aantal af te voeren tonnen groter zijn indien (een deel van) de mest geen drijfmest is, maar gier. Verweerder heeft echter niet gesteld dat in dat geval de kosten van afvoer hoger worden. Gelet op de door verweerder overgelegde bijlage 1, alwaar in figuur 2 voor 2007 een afvoerprijs voor rundermest van ongeveer € 7,50 per ton is weergegeven, is ook niet aannemelijk dat de kosten van afvoer hoger zouden zijn geweest, indien de mest niet geheel uit drijfmest bestond. De rechtbank ziet geen reden om niet uit te gaan van 4,5 kg stikstof per ton.
Eisers hebben berekend hoeveel ton mest zij in 2007 hadden moeten afvoeren om de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest met 19337 kg ongedaan te maken. Kennelijk gaan eisers er van uit dat bij de afvoer van het door hen berekende tonnage ook voldaan zou zijn aan de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm. De rechtbank kan dit niet nagaan. Gelet echter op het feit dat verweerder in de reactie van 29 november 2010 niet heeft gesteld dat bij de door eisers berekende afvoer niet zou zijn voldaan aan de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm, gaat de rechtbank ervan uit dat bij die afvoer tevens voldaan zou zijn aan die normen.
Het voorgaande betekent dat de rechtbank geen reden ziet om het door eisers berekende financiële voordeel van (afgerond) € 53.700 voor onjuist te houden.
3.16.6. De boetenormen zijn vastgelegd in artikel 57 van Pro de Mw. Voorheen was dit artikel 79. In de brief van verweerder van 29 november 2010 is een deel van de Memorie van Toelichting (MvT) op dat oude artikel 79 weergegeven Pro. Daaruit blijkt dat bij de vaststelling van de norm twee elementen van belang zijn geweest, te weten het behaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. De rechtbank heeft uit de MvT niet kunnen afleiden dat de wetgever een bepaalde verhouding tussen die elementen voor ogen heeft gestaan.
Uitgaande van een behaald economisch voordeel van € 53.700 zou het bestraffende element ongeveer € 173.100 - € 53.700 = € 119.400 bedragen. De rechtbank vindt dat onevenredig en overweegt daar toe het volgende.
De rechtbank gaat er van uit dat eisers te goeder trouw waren, in die zin dat zij zich er niet van bewust waren dat het door hen gehuurde land niet bij de oppervlakte landbouwgrond van hun bedrijf mocht worden meegeteld. De rechtbank baseert dit op het feit dat eisers vanaf het moment dat hen vragen werden gesteld over de landhuur volledige openheid van zaken hebben gegeven, en uit het feit dat er in het dossier geen enkele aanwijzing is dat eisers hebben geprobeerd om de feiten te verhullen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de verwijtbaarheid gering is, en dat dit element bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete meegewogen kan worden, aangezien de wetgever dit element bij het vaststellen van de boetenormen niet heeft meegewogen.
De rechtbank heeft geen reden om te veronderstellen dat een bestraffingselement ter hoogte van € 119.400 uit een oogpunt van speciale of generale preventie nodig is.
Verder valt niet in te zien welke andere strafdoelen met een dergelijk bestraffingselement gediend zouden zijn.
Alles afwegend is de rechtbank van oordeel dat de boete voor overtreding van artikel 7 van Pro de Mw moet worden vastgesteld op het behaalde economische voordeel, vermeerderd met 25%, dus op € 53.700 + € 13.425 = € 67.125.
3.16.7. Met betrekking tot de boete van € 300 voor het onjuist invullen van de GDI 2007 is de rechtbank van oordeel dat er, gelet op de relatief geringe hoogte van deze boete, geen reden is om te oordelen dat de boete onevenredig is. De rechtbank zal deze boete niet matigen.
3.17. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, voor zover daarbij de hoogte van de boete wegens overtreding van artikel 7 van Pro de Mw is gehandhaafd op € 173.113,50. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door de boete vast te stellen op € 67.125.
3.18. De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor de zitting) en € 874 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting) in beroep. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
3.19. Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de hoogte van de boete van € 173.113,50 wegens overtreding van artikel 7 van Pro de Mw, is gehandhaafd;
stelt de hoogte van deze boete vast op € 67.125 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de door eisers in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten tot een bedrag van € 644 en in beroep tot een bedrag van € 874;
bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 297 aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, voorzitter, en mr. J.H.A. van der Grinten en mr. J.M. Neefe, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P. van der Stroom, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2011.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 28 april 2011.