Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/2691
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 oktober 2012 tussen
[eiser], eiser, te [woonplaats]
(gemachtigde: S. van Westreenen),
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, verweerder
(gemachtigde: S. Bougarfa).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op het perceel [perceel], zijnde het hebben van een loon- en grondverzetbedrijf, een machinehandel en klokkenhandel, het verhuren van woonruimte aan derden, het bewonen van een gedeelte van een agrarische bebouwing en het stallen van campers en caravans, voor 1 januari 2013 te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom ter hoogte van € 20.000,00 ineens indien eiser in gebreke blijft.
Bij besluit van 27 april 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 september 2012. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan
1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “artikel 30-herziening Agrarisch Buitengebied ” (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming “Agrarisch ontginningslandschap Ede - Meulunteren” met nadere aanduiding “Agrarisch Groot”. Ingevolge artikel 1 van Pro de planvoorschriften zijn de gronden met deze bestemming bestemd voor de uitoefening van agrarische bedrijven. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat uit deze bestemming volgt dat deze gronden tevens bestemd zijn voor bewoning in een dienstwoning van een agrarisch bedrijf.
2. Ingevolge artikel 6 van Pro de planvoorschriften mogen de gronden en bouwwerken slechts worden gebruikt overeenkomstig de gegeven bestemming(en).
3. De rechtbank is - gelet op het voorgaande - van oordeel dat het gebruik van het perceel voor het uitoefenen van de in de last genoemde niet-agrarische activiteiten in strijd is met de in het bestemmingsplan aan het perceel gegeven bestemming. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
Overtreder
4. Eiser betoogt dat hem geen last onder dwangsom kan worden opgelegd omdat hij niet als overtreder is aan te merken. Niet hij, maar zijn zoons verrichten namelijk de niet-agrarische activiteiten en gebruiken derhalve het perceel in strijd met het bestemmingsplan.
5. Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in deze wet onder overtreding verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt onder een overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Van medeplegen als bedoeld in het tweede lid van dit artikel is, zo blijkt uit de Nota van Toelichting op dit artikel, sprake indien een persoon samen met de overtreder de overtreding begaat, Niet noodzakelijk is daarbij dat de medepleger adressant is van de overtreden norm en evenmin dat hij de overtreding in volle omgang begaat. Wel vereist is dat er sprake is van bewuste en nauwe samenwerking en gezamenlijke uitvoering.
6. Ten aanzien van het standpunt van verweerder dat eiser naast zijn zoons ook als overtreder is aan te merken omdat onder de term “gebruiken” van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ook moet worden begrepen “laten gebruiken” overweegt de rechtbank dat uit rechtsoverweging 2.4.6 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 juni 2011 (LJN: BQ9624) volgt dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet van toepassing is op een bestemmingsplan dat tot stand is gekomen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO). Nu het gaat om een bestemmingsplan dat tot stand is gekomen onder de WRO, het ontwerp daarvan is immers voor 1 juli 2008 ter inzage gelegd, is artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet van toepassing.
7. Teruggevallen moet worden uitsluitend op het desbetreffende gebruiksvoorschrift in de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften, te weten artikel 6 van Pro deze voorschriften. Volgens dit voorschrift mogen de gronden en bouwwerken slechts worden gebruikt overeenkomstig de gegeven bestemming(en). Daaruit volgt dat het verboden is de gronden te gebruiken in strijd met de gegeven bestemming. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2011 (LJN: BQ1899) volgt dat dit verbod zich niet tevens richt tot degene die de gronden of opstallen in gebruik geeft of laat gebruiken. In zoverre gaat het betoog van verweerder dat eiser ook als overtreder is aan te merken omdat hij het perceel in strijd met de bestemming laat gebruiken dan ook niet op.
8. Anders dan eiser betoogt is de rechtbank echter wel van oordeel dat eiser als overtreder is aan te merken. Hiertoe wordt als volgt overwogen. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 9 november 2011 (LJN: BU3757) heeft bepaald is degene die zonder tussenkomst van een ander een pand verhuurt ten behoeve van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik, als gebruiker en daarmee overtreder aan te merken. In dit geval stelt eiser de agrarische bebouwing aan zijn zoons ter beschikking voor het verrichten van niet-agrarische, met het bestemmingsplan strijdige, activiteiten. Dit is volgens eiser voor hem en zijn gezin noodzakelijk om een financieel moeilijke tijd weer te boven te komen. Zoals de rechtbank ter zitting is gebleken ontvangt eiser voor het ter beschikking stellen van de bebouwing van zijn zoons een vergoeding, waardoor hij inkomen heeft en schulden kan aflossen. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze situatie worden gelijkgesteld met de verhuur van een pand zonder tussenkomst ten behoeve van strijdig gebruik, zodat ook eiser als overtreder van het gebruiksverbod is aan te merken.
Verder volgt uit de genoemde omstandigheden en de verklaring van eiser ter zitting dat hij zijn zoons helpt bij het verrichten van de bedrijfsactiviteiten, dat sprake is van samenwerking tussen eiser en zijn zoons, waarbij de agrarische bebouwing voor niet-agrarische doeleinden wordt gebruikt. Dit maakt dat eiser naar het oordeel van de rechtbank ook is te beschouwen als medepleger van de door zijn zoons gepleegde overtreding van het gebruiksverbod en derhalve, gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, als overtreder. De beroepsgrond van eiser faalt derhalve.
Deels voldaan aan last
9. Eiser stelt verder dat de activiteiten “het hebben van een klokkenhandel” en “het bewonen van een gedeelte van de agrarische bebouwing” ten tijde van het bestreden besluit reeds beëindigd waren en dat de gemeente - na de heroverweging - ten onrechte hiervoor een last onder dwangsom heeft opgelegd.
10. De rechtbank overweegt ten aanzien hiervan dat ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb de heroverweging van besluiten in beginsel moet geschieden met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging. Bij het heroverwegen van handhavingsbesluiten gaat deze hoofdregel echter niet onverkort op. Bij de heroverweging van deze besluiten is juist een beoordeling van de vraag of er ten tijde van het primaire besluit (ex tunc) goede en voldoende redenen waren voor het treffen van een herstellende sanctie, het uitgangspunt. Dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds deels was voldaan aan de last is daarmee onvoldoende voor het oordeel dat de last niet opgelegd kon worden. Ook deze beroepsgrond gaat niet op.
Uitzicht op legalisatie
11. Eiser betoogt voorts dat er concreet uitzicht op legalisatie bestaat en dat verweerder om deze reden af dient te zien van handhaving. Eiser heeft immers een plan daartoe bij verweerder ingediend en met verweerder uitvoerig overlegd over legalisatiemogelijkheden. In het recentelijk ingediende plan staat volgens eiser dat de niet-agrarische bedrijvigheid wordt gereduceerd tot 1550 m2. Voor het realiseren daarvan heeft eiser een paar jaar nodig.
12. Ten aanzien hiervan geldt het volgende. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
13. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestaat concreet uitzicht op legalisatie in de regel indien ten tijde van het bestreden besluit een aanvraag voor een vergunning die strekt tot legalisatie van de thans bestaande, niet vergunde, situatie bij het bevoegd gezag was ingediend, waarop het bevoegd gezag voornemens was positief te beschikken, dan wel een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd die het gebruik mogelijk maakt. (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 9 december 2009, LJN: BK5849, 13 april 2011, LJN: BQ1074, 13 december 2010, LJN: BU8136 en 16 mei 2012, LJN: BW5905).
14. Anders dan eiser betoogt is de rechtbank met verweerder van oordeel dat er geen concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Ten tijde van het bestreden besluit had eiser immers geen aanvraag ingediend die voldeed aan de door verweerder gestelde vereisten. Ten aanzien van de nadien door eiser ingediende aanvraag is overigens gebleken dat ook die niet voldoet aan de criteria van verweerder. Eiser heeft ter zitting namelijk aangegeven dat hij een langere begunstigingstermijn wenst dan dat verweerder bereid is hem te geven. Daarbij komt dat de voorgestelde omvang van 1550 m2 aan niet-agrarische bedrijvigheid, de door de gemeente als voorwaarde gestelde maximale omvang van 1400 m2 aan niet-agrarische bedrijvigheid overschrijdt. Ook heeft eiser niet gesteld dat het plan voldoet aan het vereiste van verweerder dat na de functieverandering nog maar één bedrijf op het perceel gevestigd zal zijn.
15. Nu er ten tijde van het bestreden besluit geen aanvraag voor een omgevingsvergunning was ingediend waarop het college voornemens was positief te beschikken, was ten tijde van het bestreden besluit niet binnen afzienbare tijd een besluit tot vergunningverlening te verwachten en is verweerder er daarom terecht vanuit gegaan dat geen concreet uitzicht op legalisatie bestond.
Vertrouwensbeginsel
16. Voor zover eiser een beroep heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel door te betogen dat verweerder al sinds 1999 op de hoogte was van de niet-agrarische activiteiten op het perceel en pas in 2010 heeft aangekondigd voornemens te zijn ter zake te gaan handhaven, overweegt de rechtbank als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2009, LJN: BJ6647), is nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde derde, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Nu de rechtbank uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat sprake is van concrete, ondubbelzinnige toezeggingen waaraan eiser gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen, faalt het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel. De enkele omstandigheid dat verweerder jarenlang bekend was met de situatie en daartegen niet heeft opgetreden kan niet tot het oordeel leiden dat het college niet meer handhavend kon optreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie onder andere de uitspraak van de Afdeling, van 12 augustus 2009, LJN: BJ5081, is het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in redelijkheid van handhavend optreden behoorde af te zien.
17. Ook voor het overige is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden zodanig onevenredig moet worden geacht dat daarvan behoorde te worden afgezien. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder ter zake van het in het bestreden besluit genoemde overtredingen in redelijkheid handhavend heeft kunnen optreden. Het beroep van eiser is dan ook ongegrond.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat een aanleiding.
19. Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van mr. E.C.E. Marechal, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op: 16 oktober 2012.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 16 oktober 2012.