Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummer: 06 / 4184 WWB
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van
[naam eiser],
wonende te Roosendaal, eiser,
gemachtigde mr. B.L.I.M. van Overloop,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal,
verweerder.
1. Het procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 2 augustus 2006 (bestreden besluit), inzake de afwijzing van de aanvraag voor een langdurigheidstoeslag op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb). Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 1 februari 2007, waarbij aanwezig waren eiser en mr. E.R. Moes, kantoorgenoot van de gemachtigde. Namens verweerder is [naam persoon] ter zitting verschenen.
Op 10 mei 2007 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer.
Partijen hebben toestemming verleend om een nadere behandeling van het beroep op een zitting achterwege te laten.
2. De beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser ontvangt sedert 2002 part-time inkomsten uit een dienstverband bij het werkvoorzieningschap (WVS).
Met ingang van 30 september 2004 is tussen eiser en de WVS-groep Industrie te Roosendaal (hierna: werkgever) een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd gesloten in de functie van medewerker in- en ompak. De gemiddelde arbeidsduur bedraagt 20 uren per week en eiser ontvangt een salaris van € 719,44 bruto per maand. Daarbij is vermeld dat eiser is ingedeeld in loonschaal B1, periodiek 1 en dat de definitieve loonschaalindeling wordt bepaald aan de hand van een functiewaarderingssysteem. Tevens heeft eiser recht op een vakantietoeslag van 8% van het op jaarbasis berekende bruto salaris. Op eiser is de CAO voor de sociale werkvoorziening van toepassing.
Daarnaast ontvangt eiser een aanvullende bijstandsuitkering, die met ingang van 19 september 2005 is gewijzigd in een uitkering naar de norm van gehuwden.
Eiser en zijn partner hebben op 3 april 2006 een aanvraag om een langdurigheidstoeslag ingediend.
Bij primair besluit van 14 april 2006 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Daartoe is overwogen dat eiser en/of zijn partner voorafgaand aan de aanvraag gerekend over een ononderbroken periode van 60 maanden eenmalig of over een langere periode inkomsten uit of in verband met arbeid ontvangen hebben, nu eiser vanaf september 2002 inkomsten uit WVS-dienstverband heeft ontvangen.
Eiser heeft op 23 april 2006 een bezwaarschrift tegen het primaire besluit ingediend. Eiser heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid zijn bezwaren toe te lichten tijdens de hoorzitting van 26 juni 2006.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
2.2 Eiser heeft in beroep – samengevat – aangevoerd dat de langdurigheidstoeslag ten onrechte is geweigerd. Volgens eiser heeft hij geen arbeidsmarktperspectief, ook al werkt hij wel. Eiser voert daartoe aan dat hij een psychiatrische ziekte heeft; hij is schizofreen. Om deze reden kan hij niet actief zijn op de gewone arbeidsmarkt en is hij aangewezen op arbeid op grond van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Hij heeft vanaf september 2002 inkomsten uit een WVS-dienstverband van 4 uur per dag en ontvangt daarnaast een aanvullende bijstandsuitkering van verweerder. Volgens eiser kan deze Wsw-arbeid niet gelijk gesteld worden met het werken op de gewone arbeidsmarkt. De omstandigheid dat hij geen arbeidsmarktperspectief heeft, vormt volgens eiser een rechtvaardigingsgrond voor het ontvangen van een langdurigheidstoeslag ingevolge de Wwb. Volgens eiser ziet het er voorts niet naar uit dat hij ooit meer zal kunnen werken dan 4 uur per dag in Wsw-arbeid en zal hij dus nimmer meer ontvangen dan een inkomen op bijstandsniveau. Verder is het volgens eiser de vraag of artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wwb ziet op zijn situatie. Eiser heeft verzocht om veroordeling van verweerder in de proceskosten en tot schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente.
Ter ondersteuning van zijn standpunt heeft eiser in beroep een medische verklaring van 29 september 2006 van
[naam persoon], sociaal psychiatrisch verpleegkundige en [naam persoon], arts van de GGZ Westelijk Noord-Brabant (GGZ WNB) overgelegd, waaruit blijkt dat eiser sedert 12 juli 1994 onafgebroken bij de GGZ WNB onder behandeling is voor zijn psychiatrische ziekte (schizofrenie). De behandeling bestaat uit individuele gesprekken, depotmedicatie en orale medicatie. Sinds 30 september 2002 is eiser gedurende 20 uren per week werkzaam bij het WVS te Roosendaal. Volgens de behandelaars dient eiser vanwege zijn psychiatrische stoornis de psychische belasting te doseren, is er sprake van een evenwichtige situatie en is het niet wenselijk om zijn arbeidscontract uit te breiden om het risico van psychotische decompensatie te voorkomen.
2.3 Artikel 36 van Pro de Wwb, zoals deze bepaling op 1 september 2006 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 in werking is getreden, luidt als volgt:
1. Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die:
a. gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden een inkomen heeft dat niet hoger is dan de bijstandsnorm en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro;
b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen of ten aanzien van wie het college van oordeel is dat, gelet op de zeer geringe hoogte van de inkomsten uit of in verband met arbeid in die periode en de zeer geringe duur van deze arbeid, in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief; (…)
2. (…)
3. De langdurigheidstoeslag wordt verleend met ingang van de datum waarop een periode als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, is bereikt.
4. In afwijking van het eerste lid verleent het college op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder:
a. die recht heeft op een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) of de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong), berekend naar een arbeidsongeschiktheid van tenminste 80 procent dan wel recht heeft op een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van hoofdstuk 6 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen;
b. voor wie bij de laatste arbeidsongeschiktheidsbeoordeling is afgezien van het arbeidsdeskundig onderzoek, en;
c. die voldoet aan het eerste lid, onderdelen a, b, voor zover het inkomsten uit arbeid betreft, c, en d.
5. De langdurigheidstoeslag bedraagt voor gehuwden € 473,00, voor een alleenstaande ouder € 425,00 en voor een alleenstaande € 331,00 per jaar.
Artikel 1, eerste lid, van de Wsw luidt - voor zover relevant – als volgt:
In de wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. doelgroep: personen die nog niet de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt en die door lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen uitsluitend onder aangepaste omstandigheden tot regelmatige arbeid in staat zijn;
b. arbeidshandicap: het vanwege lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen verminderd vermogen om arbeid te verrichten;
c. (…)
d. dienstbetrekking: een dienstbetrekking met de gemeente als bedoeld in hoofdstuk 2;
e. werknemer: degene die een dienstbetrekking heeft (…).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wsw draagt verweerder er zorg voor dat hij aan zoveel mogelijk ingezetenen, die tot de doelgroep behoren, een dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht aanbiedt voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden. Deze dienstbetrekking is een arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 610, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW).
Krachtens het tweede lid zijn op de arbeidsovereenkomst de bepalingen van titel 10 van Boek 7 van het BW van toepassing.
In artikel 3, eerste lid, van de Wsw is bepaald dat de arbeid, bedoeld in artikel 2, eerste lid, is gericht op het behouden dan wel het bevorderen van de arbeidsbekwaamheid van de werknemer mede met het oog op het kunnen gaan verrichten van arbeid onder normale omstandigheden.
2.4 Ter beoordeling door de rechtbank ligt voor of verweerder op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd aan eiser geen langdurigheidstoeslag ingevolge de Wwb toe te kennen.
Nu het in de systematiek van de hier aan de orde zijnde wettelijke regeling gaat om een eenmalige, jaarlijkse op aanvraag toe te kennen toeslag, is voor de toetsing van het besluit op bezwaar terzake bepalend of eiser op de peildatum (1 januari 2006) dan wel uiterlijk ten tijde van het nemen van dat besluit gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden (de zogenaamde referteperiode) heeft voldaan aan de in artikel 36, eerste lid, van de Wwb gestelde voorwaarden.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geding is dat is voldaan aan het bepaalde in artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wwb.
Ter zitting heeft eiser, daarnaar gevraagd, verklaard dat hij tot 1997 wisselend voor uitzendbureaus en diverse werkgevers geeft gewerkt en dat hij in 1997 is ‘afgekeurd’ wegens psychische klachten. Eiser heeft geen WAO-uitkering ontvangen. Wel ontvangt hij een bijstandsuitkering. In de periode tussen 1997 en 2002 heeft eiser volgens eigen verklaring ‘af en toe’ gewerkt. In 2002 is eiser via Kliq naar Wsw-arbeid begeleid. Sinds 30 september 2002 verricht hij Wsw-arbeid op een sociale werkplaats. Zijn inkomsten uit deze werkzaam¬heden worden met een bijstandsuitkering aangevuld tot het minimumniveau.
Volgens verweerder voldoet eiser niet aan de voorwaarde van artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb. Nu hij vanaf september 2002 part-time inkomsten heeft ontvangen uit een dienstverband bij het WVS, is er in de afgelopen 60 maanden sprake geweest van inkomsten in verband met arbeid zodat hij op die grond niet in aanmerking komt voor een langdurigheidstoeslag, aldus verweerder in het bestreden besluit.
Eiser heeft op 3 april 2006 een verzoek om toekenning van langdurigheidstoeslag ingediend.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij de heroverweging in bezwaar op 2 augustus 2006 heeft getoetst aan artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb zoals dat toen (nog) luidde, te weten: “Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen”.
Voorts stelt de rechtbank vast dat na het nemen van het bestreden besluit artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb is verruimd. Deze wetswijziging is op 1 september 2006 in werking getreden met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 (Stsbl. 2006/387).
Naar het oordeel van de rechtbank dient het bestreden besluit dan ook te worden getoetst aan artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb zoals dit sedert 1 januari 2006 luidt, te weten: “Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon (…) die gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen of ten aanzien van wie het college van oordeel is dat, gelet op de zeer geringe hoogte van de inkomsten uit of in verband met arbeid in die periode en de zeer geringe duur van deze arbeid, in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief”.
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat eiser evenmin voldoet aan het bepaalde in artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb zoals dit artikelonderdeel vanaf 1 januari 2006 luidt. Gelet op het structurele karakter en de duur van eisers werkzaamheden in WSW-verband en de hoogte van de inkomsten daaruit, biedt naar het oordeel van verweerder ook de huidige wettekst geen ruimte om de gevraagde langdurigheidstoeslag toe te kennen. De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 4 juli 2006, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AY0161 kan volgens verweerder evenmin grondslag bieden voor een toekenning van langdurigheidstoeslag, nu in deze uitspraak, anders dan in eisers situatie, sprake was van inkomsten van zeer geringe hoogte en duur. Verweerder heeft ter zitting voorts medegedeeld dat met betrekking tot de toepassing van artikel 36 van Pro de Wwb – recentelijk - beleid is geformuleerd, inhoudende dat de inkomsten uit arbeid als bedoeld in artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de Wwb per jaar maximaal € 1.500,- mogen bedragen. Eiser komt mitsdien niet (alsnog) in aanmerking voor langdurig¬heidstoeslag.
2.5 Niet in geschil is en ook voor de rechtbank staat vast dat eiser in de jaren 2002 tot aan het besluit op bezwaar inkomsten heeft gehad in verband met werkzaamheden gedurende 20 uren per week in Wsw-dienstverband, sedert september 2004 in de functie van medewerker in- en ompak voor een salaris van ruim € 700,- per maand. De rechtbank is van oordeel dat deze werkzaamheden, in verband met de aard van deze werkzaamheden en de daartegenover staande beloning, zijn aan te merken als op geld waardeerbare arbeid. De in verband daarmee genoten verdiensten zijn derhalve aan te merken als inkomsten uit arbeid.
Voorwaarde voor toekenning van langdurigheidstoeslag in artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb is dat de betrokkene gedurende de referteperiode van 60 maanden een inkomen heeft gehad op minimumniveau en over dezelfde periode geen of ten hoogste een zeer beperkt inkomen uit of in verband met arbeid (van zeer geringe duur) heeft gehad.
Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 36 van Pro de Wwb is de langdurigheidstoeslag bedoeld als een inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een inkomen op minimumniveau en die een grote afstand hebben tot de arbeidsmarkt. Daarbij is het begrip arbeidsmarktperspectief van wezenlijke betekenis.
Eiser heeft in beroep betoogd, primair dat is voldaan aan het bepaalde in artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb zoals deze bepaling thans luidt, subsidiair dat deze bepaling in eisers geval, zo begrijpt de rechtbank, buiten toepassing dient te worden gelaten. Daartoe is aangevoerd dat eiser in de referteperiode nooit een inkomen heeft gehad dat boven de bijstandsnorm uitkwam en hij voorts in verband met zijn psychische beperkingen ook niet in staat is (geweest) of zal zijn om inkomsten boven dit niveau te verwerven, nu hij slechts 20 uren per week kan werken. Volgens eiser kan het werken in Wsw-verband niet worden gelijkgesteld met werkzaamheden op de gewone arbeidsmarkt en ontbeert hij arbeidsmarktperspectief.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb komt verweerder beoordelingsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of in de referteperiode van 60 maanden- gelet op de zeer geringe hoogte van de inkomsten uit arbeid in die periode en de zeer geringe duur van deze arbeid – in eisers situatie in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich gelet op de hoogte van de inkomsten van eiser uit arbeid en het structurele karakter cq. de duur van deze arbeid in Wsw-verband op het standpunt kunnen stellen dat niet is voldaan aan de in voormeld artikellid gestelde voorwaarde om in aanmerking te komen voor langdurigheidstoeslag. De rechtbank acht daarbij doorslaggevend dat in het geval van eiser niet kan worden gesproken van zeer marginale inkomsten uit arbeid. Eiser heeft zijn werkzaam¬heden gedurende 20 uren per week in Wsw-dienstverband immers gedurende enkele jaren verricht en in verband daarmee maandelijks (substantiële) inkomsten genoten. Met ingang van september 2004 heeft eiser ingevolge de toepasselijke CAO maandelijks een salaris van ruim € 700,- bruto per maand voor zijn werkzaamheden ontvangen. De rechtbank stelt vast dat aldus voorts het door verweerder in zijn beleidsregels gestelde bedrag van maximaal € 1.500,- aan inkomsten per jaar is overschreden. Geconcludeerd kan mitsdien worden dat eiser (ook) op grond van het gewijzigde artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb niet in aanmerking komt voor een langdurigheidstoeslag. Dat eiser naar zijn zeggen al geruime tijd (gedeeltelijk) arbeidsonge¬schikt is en niet meer dan 20 uur per week kan werken, kan hem evenmin baten, nu die omstandigheid op zichzelf geen aanspraak op langdurigheidstoeslag creëert. Ter ondersteuning van dit standpunt verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de CRvB van 31 oktober 2006 met LJ-nummer AZ1372 en van 4 juli 2006 met LJ-nummer AY0263.
2.6 Vervolgens ligt ter beoordeling voor of aanleiding bestaat voor het buiten toepassing laten van artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb, dan wel van de zinsnede “gelet op de zeer geringe hoogte van de inkomsten uit of in verband met arbeid in die periode en de zeer geringe duur van deze arbeid” in deze bepaling wegens schending van artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).
De rechtbank overweegt het navolgende.
Het is bestendige jurisprudentie dat artikel 26 van Pro het IVBPR verbiedt, op welke grond dan ook, onderscheid te maken tussen vergelijkbare gevallen, als met dit onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet geschikt zijn om dat doel te bereiken dan wel niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragstaten beschikken, aldus de Centrale Raad van Beroep (CRvB), op sociaal-economisch gebied over een ruime beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen.
In zijn uitspraak van 4 juli 2006 met LJ-nummer AY0161 heeft de CRvB zich in het kader van de toetsing aan artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b (oud) van de Wwb uitgelaten over de vraag of het hebben ontvangen van inkomsten een evenredig middel is om het arbeidsmarktperspectief vast te stellen. Het betrof een geval waarin een betrokkene in één maand in de referteperiode fl.100,- had ontvangen in verband met oppaswerkzaam¬heden. In deze uitspraak heeft de CRvB, vooruitlopend op de wetswijziging van artikel 36 van Pro de Wwb overwogen: “(…) Blijkens de wetgeschiedenis van artikel 36 van Pro de WWB is de langdurigheids¬toeslag bedoeld als een inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een inkomen op minimumniveau en die een grote afstand hebben tot de arbeidsmarkt. Daarbij is het begrip arbeidsmarktperspectief van wezenlijke betekenis. Het vooralsnog ontbreken van arbeidsmarktperspectief vormt in de kern de rechtvaardigingsgrond voor aanvullende inkomensonder¬steuning aan personen die gedurende vijf jaar ononderbroken aangewezen zijn geweest op een inkomen op minimum¬niveau. Bij de aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief zou de langdurig¬heids¬toeslag naar het oordeel van de wetgever een ongewenste bonus vormen op een langdurig verblijf in de uitkering en een onaanvaardbare bijdrage leveren aan de armoedeval (…)
De Raad acht in het kader van de toetsing aan artikel 26 van Pro het IVBPR de doelstelling van de WWB, te voorzien in een inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een inkomen op minimumniveau zonder daarbij de arbeidsparticipatie te ontmoedigen of de armoedeval meer dan strikt noodzakelijk te vergroten, op zichzelf aanvaardbaar. In dat kader acht de Raad het tevens aanvaardbaar dat de wetgever een aanspraak op langdurigheids¬toeslag uitsluitend in het leven heeft geroepen voor personen die kunnen worden geacht niet over arbeidsmarktperspectief te beschikken en dat de aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief om uitvoeringstechnische redenen tot op zekere hoogte wordt geobjectiveerd aan de hand van enkele wettelijke criteria. Meer in het bijzonder acht de Raad het aan artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB te ontlenen uitgangspunt van het ontvangen hebben van inkomsten uit arbeid in beginsel een geschikt en evenredig middel om vast te stellen dat op de peildatum arbeidsmarktperspectief aanwezig was.
Het feit dat arbeidsmarktperspectief in beginsel aanwezig mag worden geacht als de betrokkene in de referteperiode inkomsten uit arbeid heeft ontvangen, neemt niet weg dat er situaties kunnen zijn waarin de onverkorte toepassing van dit criterium niet langer een evenredig middel kan worden geacht om de doelstelling van de regeling inzake de langdurigheidstoeslag te bereiken. Dit is met name het geval indien, zoals in het geval van appellante, in de referteperiode sprake is geweest van zeer geringe inkomsten uit arbeid en deze arbeid van zeer geringe duur is geweest. Onder dergelijke omstandig¬heden kan van het hebben ontvangen van inkomsten uit arbeid in redelijkheid niet worden afgeleid dat er op de peildatum een reëel perspectief op het verrichten van reguliere arbeid aanwezig is. De thans van kracht zijnde regeling biedt geen enkele ruimte om met deze en eventuele andere voor de beoordeling van het arbeidsmarktperspectief relevante omstandigheden rekening te houden. Het bovenstaande klemt temeer in het geval van appellante, nu ten aanzien van haar (…) is vastgesteld dat wegens sedert 1991 bij haar bestaande beperkingen voor haar geen duurzaam benutbare arbeidsmoge¬lijk¬heden bestaan en zij (…) na nader onderzoek ook thans nog ongeschikt wordt geacht voor reguliere arbeid. De Raad komt dan ook tot de conclusie dat artikel 36, eerste lid, onderdeel b in het geval van eiseres wegens strijd met artikel 26 van Pro het IVBPR buiten toepassing dient te worden gelaten” .
In de Memorie van Toelichting bij de totstandkoming van artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de Wwb per 1 januari 2006 (Kamerstukken II 2005/2006, 30 484, nr. 3., par. 2) is omtrent het begrip ‘arbeidsmarktperspectief’ gesteld: “Het begrip arbeidsmarktperspectief is in de WWB ingevuld naar de voorwaarde dat de betrokkene gedurende een onafgebroken periode van 60 maanden geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft gehad. Inkomsten uit of in verband met arbeid wijzen erop dat er niet een zodanige afstand is tot de arbeidsmarkt dat arbeidsmarktperspectief ontbreekt. Dit kan (…) leiden tot situaties, waarin het recht op langdurigheidstoeslag op formele gronden wordt ontzegd, terwijl het arbeidsmarktpers¬pectief feitelijk kan ontbreken. Het betreft situaties, waarin de inkomsten uit arbeid in een periode van 60 maanden gedurende een zo korte periode en tot een zodanig laag bedrag zijn ontvangen dat daaruit niet per definitie kan worden afgeleid dat de betrokkene arbeidsmarktperspectief heeft. Dit klemt vooral in situaties waarin de betrokkene ondanks maximale inspanning toch (nog) niet in staat is gebleken om in enige omvang aan het arbeidsproces deel te nemen. Daarmee kan het verlies van het recht op langdurigheidstoeslag een ontmoedigende werking hebben in situaties waarin de betrokkene, ondanks een grotere afstand tot de arbeidsmarkt toch wil proberen om aan het werk te komen. (…)
Met het thans voorliggende wetsvoorstel wordt een recht op langdurigheidstoeslag bewerkstelligd in die gevallen, waarin het college (…) van oordeel is dat - gelet op het feit dat de inkomsten uit arbeid in de in aanmerking te nemen periode gedurende een zeer korte periode en tot een zeer laag bedrag zijn ontvangen- de betrokkene geen arbeidsmarktperspectief heeft. Met dit wetsvoorstel is dus niet beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden ten aanzien van de uitsluitingsgronden. Aspecten waarmee het college rekening kan houden zijn het arbeidsmarktverleden van de betrokkene, de duur van de werkloosheid, voorafgaand aan de periode van inkomsten uit arbeid, de reden van beëindiging van de werkzaamheden en de ontwikkelingen nadien, het aantal periodes van inkomsten uit arbeid in de referteperiode en dergelijke. Kenbaarheid en efficiency vragen om beleidsregels. Door beleidsregels op te stellen, maakt de gemeente een meetlat voor maatwerk. (…) Tenslotte wijst de regering er op dat het recht op langdurigheidstoeslag in relatie moet worden gezien met andere in de WWB genoemde instrumenten, zoals de stimuleringspremie, bijzondere bijstand en inkomensvrijlating. Een juiste toepassing van dit met elkaar samenhangend instrumentarium stelt de gemeente in staat om zowel recht te doen aan de uitstroomfunctie als aan de inkomensondersteunende functie van de WWB. Het is aan de gemeente om maatwerk te leveren en dus in het individuele geval de juiste instrumentkeuze te maken. Zo kunnen belanghebbenden die in staat worden geacht om inkomsten uit arbeid te verwerven, aanspraak maken op een stimuleringspremie en/of op een vrijlating van arbeidsinkomsten. (…)
2.7 De rechtbank stelt vast dat eiser niet alleen daadwerkelijk inkomsten uit arbeid heeft genoten, maar ook formeel in staat is geacht tot loonvormende arbeid. Voor zover eiser heeft betoogd dat het arbeid in Wsw-verband betreft en hij op die grond geen arbeidsmarktperspectief heeft, zodat de (onverkorte) toepassing van het criterium inkomsten uit arbeid niet langer een evenredig middel kan worden geacht om de doelstelling van de regeling inzake de langdurigheidstoeslag te bereiken, overweegt de rechtbank het volgende.
De Wsw is uitsluitend bedoeld voor personen met een lichamelijke, verstandelijke en/of psychische arbeidshandicap die vanwege die handicap niet in staat zijn hun arbeid onder reguliere omstandigheden te verrichten. Op de arbeidsovereenkomst zijn de bepalingen van titel 10 van Boek 7 van het BW van toepassing. Het oogmerk van de nieuwe Wsw is primair de gemeenten de ruimte te bieden een werkgelegenheidsbeleid te voeren dat kan worden toegesneden op de individuele behoeften van de doelgroep. Dat kan gaan om werk in een traditionele sociale werkplaats, maar ook om reguliere arbeid, bijvoorbeeld in de vorm van begeleid werken buiten de werkplaats. Het in artikel 3 van Pro de Wsw neergelegde vereiste dat de arbeid onder aangepaste omstandigheden moet worden verricht, houdt rechtstreeks verband met het gegeven dat de Wsw-werknemers zodanige beperkingen ondervinden dat deelname aan arbeid onder gebruikelijke omstandigheden niet tot de mogelijkheden behoort. De aanpassingen hebben tot doel om deze beperkingen zodanig te compenseren dat het verrichten van arbeid alsnog mogelijk wordt. De uitstroom uit de Wsw door het gaan verrichten van arbeid op de reguliere arbeidsmarkt is blijkens het bepaalde in de artikelen 3, 4 en 6 van de Wsw een belangrijke doelstelling van die wet. Het tweede vereiste in artikel 3 van Pro de Wsw, inhoudende dat de arbeid gericht moet zijn op het behoud dan wel het bevorderen van de arbeidsbekwaamheid, richt zich op het in stand houden en verder ontwikkelen van de capaciteiten van de werknemers. Dit benadrukt de functie die de sociale werkvoorziening heeft op het terrein van de arbeidsrevalidatie en - zo mogelijk - de toeleiding naar de reguliere arbeidsmarkt. Het aspect van het bevorderen van de doorstroom naar regulier werk is conform het advies van de Sociaal Economische Raad uit 1985 expliciet in de wettekst vastgelegd.
In de Nota naar aanleiding van het verslag bij de behandeling van het wetsvoorstel met betrekking tot de wijziging van de Wwb in verband met het openstellen van het recht op een langdurigheidstoeslag in de situatie waarin enige inkomsten zijn ontvangen is de staatssecre¬taris van SOZA expliciet ingegaan op de langdurigheidstoeslag en mensen met een arbeidshandicap en heeft hij gesteld: “Zoals de regering ook heeft aangegeven in een desbetreffende vraag van de leden van de PvdA-fractie, staan inkomsten uit arbeid aan de verlening van een langdurigheidstoeslag in de weg. Het hebben van een baan, ook al levert die gedurende langere tijd een laag inkomen op, betekent arbeidsmarktperspectief. Hierop kunnen geen uitzonderingen worden gemaakt zonder een fundamentele inbreuk te maken op het karakter van de langdurigheidstoeslag” (Kamerstukken II vergaderjaar 2005-2206, 30 484, nr. 6, blz. 4).
Bij de plenaire behandeling in mei 2006 heeft de Tweede Kamer (nogmaals) nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de doelgroep arbeidsongeschikten in relatie tot het recht op langdurigheidstoeslag (Handelingen der Kamerstuk II, vergaderjaar 2005-2006, nr. 81, blz. 5012-5025 en nr. 82, blz. 5050-5070). Daarbij is door enkele kamerleden voorgesteld de doelgroep voor de langdurigheidstoeslag te verruimen, met name ten aanzien van mensen met een gehele of gedeeltelijke WAO- of Wajong-uitkering en van mensen die gedeeltelijk in de Wsw werken.
Bij brief van 17 oktober 2006 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en werkgelegenheid (Kamerstukken II, vergaderjaar 2006-2007, 30 484 en 28 870, nr. 19) het volgende medegedeeld: “ Ik heb uw Kamer toegezegd dit nog eens in kaart te zullen brengen, teneinde vast te kunnen stellen dat er geen groepen arbeidsgehandicapten tussen de wal en het schip vallen. (…) Naast de groep volledig arbeidsongeschikten zijn er de mensen die gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn die werken. Deze groep heeft geen recht op langdurigheidstoeslag. De langdurigheidstoeslag is immers niet bedoeld voor mensen die over arbeidsmarktperspectief beschikken. Voor deze groep zijn dan ook andere instrumenten beschikbaar. (…) Bij mij zijn geen groepen arbeidsgehandicapten bekend die nu nog tussen de wal en het schip vallen. Diegene die duurzaam geen benutbare mogelijkheden heeft en dus volledig arbeidsongeschikt is, heeft recht op een langdurigheidstoeslag. Ook Wajonggerechtigden komen in aanmerking voor een langdurigheidstoeslag. Voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikten met inkomsten uit arbeid bestaan andere (en betere) financiële instrumenten dan de langdurigheidstoeslag om deze mensen te belonen voor hun inspanning. Tenslotte heeft de CRvB geoordeeld dat ook de gedeeltelijk arbeidsgeschikte zonder inkomsten uit arbeid recht heeft op een langdurigheidstoeslag. De voorbereiding van een voorstel tot wetswijziging ter incorporatie van de CRvB-uitspraak in de regeling zal worden gestart als uw Kamer van mening is dat de langdurigheidstoeslag moet worden gehandhaafd”.
Vorenstaande overwegingen leiden de rechtbank tot de conclusie dat eisers stelling dat in zijn geval in de referteperiode elk reëel arbeidsmarktperspectief heeft ontbroken, geen steun vindt in de feiten, terwijl daarvoor evenmin aanknopingspunten kunnen worden gevonden in de wetgevingsgeschiedenis met betrekking tot artikel 36 van Pro de Wwb en de Wsw. De enkele omstandigheid dat eiser in de referteperiode gedurende niet meer dan 20 uren arbeid in Wsw-dienstverband heeft verricht en, naar hij stelt, ook niet meer dan 20 uren heeft kunnen werken, acht de rechtbank daartoe onvoldoende.
De rechtbank overweegt daarbij dat in artikel 36, eerste lid, van de Wwb geen verschil wordt gemaakt tussen mensen die wel een handicap hebben en zij die dat niet hebben of mensen die wel aan een ziekte lijden en degenen die daar niet aan lijden. Ook (arbeids)gehandicapten en zieken kunnen immers aanspraak maken op een langdurigheidstoeslag, indien zij aan de voorwaarden voldoen. Binnen de groep ‘werkenden’ of de groep ‘zieken’ met inkomen uit arbeid bestaat weliswaar mogelijk verschil in de mate waarin men arbeidsmarktperspectief heeft, maar het discriminatieverbod van artikel 26 van Pro het IVBPR strekt naar het oordeel van de rechtbank niet zover, dat daarmee een keuze van de wetgever waardoor op zich geen verboden onderscheid naar een status wordt gemaakt, desondanks buiten toepassing moet blijven. Daarbij overweegt de rechtbank ten slotte dat de regering ook bij de totstandkoming van artikel 36 van Pro de Wwb nadrukkelijk heeft aangetekend dat zij wil voorkomen dat de langdurigheidstoeslag aanleiding geeft om mensen definitief af te schrijven door hen het stempel ‘geen arbeidsmarktperspectief’ op te drukken.
Dat de in artikel 36 van Pro de Wwb gestelde voorwaarde met betrekking tot inkomsten uit arbeid in eisers geval een volgens artikel 26 van Pro het IVBPR verboden onderscheid oplevert, is de rechtbank niet gebleken. Voor het (deels) buiten toepassing laten van artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb bestaat naar het oordeel van de rechtbank in het geval van eiser dan ook geen grond.
2.8 Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht tot het oordeel is gekomen dat artikel 36, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb aan het recht van eiser op een langdurigheids¬toeslag in de weg staat, gezien de hoogte van diens inkomsten uit arbeid en de duur van deze arbeid in de referteperiode. De rechtbank vindt in deze wetsbepaling en de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, noch in de (recente) jurisprudentie van de CRvB ruimte voor een andersluidend oordeel in eisers geval, terwijl de rechtbank evenmin is gebleken van strijd met hogere (verdrags)rechtelijke regels.
2.9 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan het bestreden besluit in rechte stand houden, zodat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Nu het beroep ongegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank geen aanleiding tot een proceskostenveroordeling en is een veroordeling tot schadevergoeding niet aan de orde. Het verzoek hiertoe wordt dan ook afgewezen.
3. De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om veroordeling tot betaling van schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. J.G.M. Wouters, P.H.J.G. Römers en V.M. Schotanus, rechters, en door mr. J.G.M. Wouters, voorzitter, in aanwezigheid van mr. M.C. Grazell, griffier, in het openbaar uitgesproken op
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: