Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/4770
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 februari 2014 in de zaak tussen
Centrumplan Lisse B.V., eiseres, te Den Haag,
(gemachtigde: mr. G.A. de Jong),
en
het college van burgemeester en wethouders van Lisse, verweerder
(gemachtigde: M.A.M. Randsdorp).
derde partijen: [A], [B] en [C]
(gemachtigde: mr. R. Maat).
Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2012 (primair besluit I) heeft verweerder aan [C] ([a-straat 1-3]) een tegemoetkoming in planschade toegekend ten bedrage van € 4.000,-, respectievelijk € 8.900,-, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van de aanvraag.
Bij besluit van 28 augustus 2012 (primair besluit II) heeft verweerder aan [B] ([a-straat 5]) een tegemoetkoming in planschade toegekend ten bedrage van € 8.300,-, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van de aanvraag.
Bij besluit van 28 augustus 2012 (primair besluit III) heeft verweerder aan [A] ([a-straat 7]) een tegemoetkoming in planschade toegekend ten bedrage van € 8.400,-, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van de aanvraag.
Bij besluit van 1 mei 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder onder aanvulling van de motivering het bezwaar van eiseres gericht tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.M. Brinkman, bedrijfsjurist, bijgestaan door mr. G.A. de Jong en drs. F.J. Kraan van Adviesbureau Kraan & de Jong. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. A. Koornneef, bijgestaan door mr. ir. P.F. Schreiber van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ). De derde partijen en hun gemachtigde zijn met bericht van verhindering niet verschenen.
Overwegingen
1.
De verzoeken om tegemoetkoming in de planschade betreffen de volgende objecten. [a-straat 1] en [3] zijn twee aaneengesloten twee-onder-een-kapwoningen, beide in eigendoom bij [C]. [a-straat 1] wordt verhuurd en deels gebruikt als kantoor. [a-straat 5] en [7] zijn respectievelijk een hoek- en een tussenwoning. Tegenover de woningen was een parkeerterrein gesitueerd met de bestemming “verkeer”. Onder het nieuwe bestemmingsplan “ ’t Nieuwe Havenkwartier eerste fase”, in werking getreden op 13 augustus 2010, hebben deze gronden de bestemming “wonen en tuin” gekregen. Op deze gronden zijn door eiseres acht eengezinswoningen met garage gerealiseerd, verdeeld over drie blokjes. Eiseres heeft eind 2008 met de gemeente Lisse een planschadeovereenkomst gesloten, waarin zij zich jegens de gemeente heeft verbonden tot compensatie van vastgestelde planschade, voortvloeiend uit de voor het bouwplan noodzakelijke planologische maatregel.
1.1.
Door [B] en [A] is bij verweerder op 31 oktober 2011 een verzoek ingediend tot tegemoetkoming in de schade bestaande uit de waardevermindering van hun percelen met opstallen ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan. Door [C] is een dergelijk verzoek gedaan op 30 december 2011.
1.2.
Verweerder heeft de verzoeken om tegemoetkoming in de schade voor advies voorgelegd aan de SAOZ. Deze heeft verweerder in juli 2012 geadviseerd. De SAOZ concludeert dat het nieuwe bestemmingsplan de aanvragers in een planologisch nadeligere positie heeft gebracht en adviseert om hen een tegemoetkoming in de schade toe te kennen te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 31 oktober 2011 respectievelijk 30 december 2011 tot de dag der uitbetaling.
2.
Verweerder heeft in navolging van de adviezen van de SAOZ bij de primaire besluiten I, II en III aan de aanvragers de door de SAOZ geadviseerde bedragen aan planschadevergoeding toegekend, vermeerderd met de wettelijke rente.
2.1.
Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft de SAOZ om een nader advies verzocht, dat is uitgebracht op 4 december 2012. De vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften en klachten van de gemeente Lisse (de commissie) heeft op 12 maart 2013 geadviseerd aan verweerder om nader te motiveren in hoeverre de schade voor rekening van de aanvragers dient te blijven en de primaire besluiten op basis daarvan te heroverwegen. Volgens de commissie heeft er door de SAOZ ten onrechte geen zelfstandige beoordeling plaatsgevonden van het normaal maatschappelijk risico. Bovendien volgt de commissie de SAOZ niet in zijn standpunt dat in dat kader moet worden uitgegaan van de datum van aankoop van de woningen van aanvragers en evenmin in de redenering dat het moet gaan om de enig mogelijke invulling ter plaatse. Voor het overige kan de commissie zich vinden in het SAOZ-advies. Daarop heeft verweerder om nader advies gevraagd aan de SAOZ, welk advies is gegeven op 26 maart 2013. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich bij zijn nadere motivering inzake het normaal maatschappelijk risico gebaseerd op dit advies van 26 maart 2013 en de primaire besluiten gehandhaafd.
3.
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, aanhef en onder b, voor zover hier van belang, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
4.
Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro (Kamerstukken II 2002-2003, 28 916, nr. 3, blz. 63) valt af te leiden dat alleen die schade wordt vergoed welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschap-pelijke risico dat elke burger behoort te dragen en dat het normale maatschappelijke risico, dat met zoveel woorden in de wet is vastgelegd, moet worden betrokken bij het bepalen van de hoogte van de schade. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling tot het normaal maatschappelijk risico moet worden gerekend, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
5.
De SAOZ heeft een planologische vergelijking opgesteld tussen het bestemmingsplan “Centrum 1986” (het oude bestemmingsplan) en het bestemmingsplan “ ’t Nieuwe Havenkwartier eerste fase” uit 2010 (het nieuwe bestemmingsplan). Het bouwplan van eiseres van acht woningen met garage is ook meteen de maximalisatie van de bouwmogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan. De SAOZ komt tot de conclusie dat er bij alle vier de panden sprake is van een planologische verslechtering, resulterend in planschade ten gevolge van waardevermindering van de panden, ten bedrage van respectievelijk € 7.000,- bij [a-straat 1] en € 15.000,- bij de andere drie panden. Deze waardevermindering bedraagt 4,55% tot 4,92% voor de vier panden.
6.
Eiseres kan zich vinden in de planvergelijking door de SAOZ en in de conclusie dat er sprake is van planologisch nadeel, maar niet in de omvang van het nadeel en evenmin in de door de SAOZ vastgestelde omvang van de planschade. Zij baseert zich daarbij op door het bureau Kraan & De Jong over de planschadeverzoeken uitgebrachte rapportages. Volgens eiseres is er te weinig rekening gehouden met de voordelen ten gevolge van de bestemmingswijziging, te weten de afname in geluid-, geur- en lichthinder doordat er minder autoverkeer zal zijn en het licht van koplampen niet meer rechtstreeks naar binnen zal schijnen. Nadelig zijn de afname van privacy en uitzicht. Afzetten van de nadelen tegen de voordelen leidt Kraan & De Jong tot de conclusie dat per saldo sprake is van een licht planologisch nadelige situatie, maar dat het nadeel geringer is dan waar de SAOZ op uitkomt. In dat kader wijst eiseres op de in 2006 opgemaakte planschaderisico-analyse.
Eiseres komt bovendien tot een andere taxatie van de schade. Enerzijds omdat zij, zoals gezegd, de omvang van de planschade anders waardeert en anderzijds omdat zij de objecten op een andere waarde taxeert. Zij betoogt in dat kader dat het waardeniveau van [a-straat 3] dat van de [a-straat 5] en [7] overstijgt, gelet op het grotere woon- en perceelsoppervlak, wat bij de taxatie door de SAOZ niet is terug te vinden. Omdat [a-straat 1] wordt verhuurd, kan naar de mening van eiseres ten aanzien van dit object hoe dan ook niet worden gesproken van planschade, vanwege het ontbreken van de noodzaak de huur in neerwaartse zin aan te passen.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat Kraan & De Jong in de opgemaakte rapportages niet aannemelijk heeft gemaakt dat het advies van de SAOZ onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat aan de door de SAOZ gemaakte planvergelijking en het tegen elkaar afwegen van de voor- en nadelen ten gevolge van de planologische wijziging ernstige gebreken kleven. Dat bepaalde aspecten anders worden gewogen is daartoe onvoldoende. De in 2006 opgemaakte planschaderisico-analyse legt evenmin voldoende gewicht in de schaal, alleen al omdat het uitzicht in de nieuwe situatie vooral wordt verslechterd door de toegelaten bouwmassa en deze bouwmassa groter is dan voorzien in 2006, zoals de SAOZ terecht opmerkt. In het voetspoor hiervan is niet aannemelijk geworden dat de planschade ten gevolge van waardevermindering van de panden, zoals door de SAOZ getaxeerd, niet kan worden gevolgd. Verder is het verschil in getaxeerde waarde voor de [a-straat 5] en [7] marginaal te noemen, nu dit de 5% niet overstijgt. De rechtbank volgt bovendien de SAOZ in zijn standpunt dat in de omstandigheid dat [a-straat 1] wordt verhuurd geen reden is gelegen voor het oordeel dat ten aanzien van dit pand geen planschade kan worden geleden. Een aan de jurisprudentie ontleende basis voor zijn opvatting heeft Kraan & De Jong, desgevraagd ter zitting, ook niet kunnen geven. Ten aanzien van [a-straat 3] heeft de SAOZ het standpunt ingenomen dat de grotere waarde vanwege het grotere perceels- en bewoningoppervlak gecorrigeerd moet worden met de neerdrukkende invloed op de waarde van de planologische context. Het object ligt binnen de directe invloedssfeer van de bestemming “detailhandel, kantoren, horeca en maatschappelijke doeleinden”, met de aanduiding “M6” op de plankaart. De rechtbank ziet geen aanleiding de SAOZ hier niet in te volgen, nu [a-straat 3] vrijwel direct grenst aan het grote perceel met de aanduiding M6, in tegenstelling tot de [a-straat 5] en [7].
7.
Eiseres betoogt dat de planschade niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat deze valt binnen het normaal maatschappelijk risico. Inbreiding van woningen in een bestaande woonkern is een normale maatschappelijke ontwikkeling. Onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling merkt eiseres op dat het in dit kader niet van belang is of deze ontwikkeling ten tijde van aankoop van de woningen kon worden voorzien. Sinds 2002 was het beleid van de gemeente erop gericht het woonkarakter van het centrum van Lisse, waar de nieuwbouw tot stand is gekomen, te versterken. Het bouwplan was daarom een logische ontwikkeling en past ook ruimtelijk gezien in de omgeving. De directe omgeving kenmerkt zich door de aanwezigheid van woningen. Verder is er rekening gehouden met de plaatselijk aanwezige ruimtelijke structuur door doorkijkjes op te nemen tussen de drie blokjes gerealiseerde woningen.
7.1.
De SAOZ definieert het normaal maatschappelijk risico als de gemiddelde kans dat een situatie verandert, rekening houdend met alle relevante omstandigheden. Aanvragers hadden in beginsel rekening moeten houden met de kans dat de planologische situatie kon gaan wijzigen, gelet op de ouderdom van het oude bestemmingsplan en de omstandigheid dat het om een voorheen onbebouwd terrein gaat. Daar staat tegenover dat het sinds het verwerven van de woningen niet speciaal in de lijn der verwachting lag dat uitgerekend zou worden gekozen voor de bouw van woningen op het vroegere parkeerterrein. Andere ontwikkelingen waren evenzeer mogelijk. In de Centrumvisie Lisse 2002 wordt het terrein afgebeeld als groene buitenruimte. Verder werd de onderhavige ontwikkeling eerst mogelijk na een verzoek van eiseres en een overeenkomst tussen haar en de gemeente. Het beleid tot herontwikkeling werd dan ook specifiek voor het bouwplan geformuleerd. Verder doet de planologische ontwikkeling zich op korte afstand van de objecten voor. De kans dat de planologische situatie in nadelige zin wijzigt, komt in abstracto op 25%. Bij toepassing van de drempel van 2%, die in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro als minimum wordt genoemd, komt dit in alle vier gevallen neer op een korting op het schadebedrag van meer dan 40%. Een extra matiging is naar de mening van de SAOZ daarom niet aan de orde.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat de bouw van acht woningen met garage in het centrum van Lisse als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken waarmee aanvragers in abstracto rekening hadden te houden, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang, plaats en moment van realisering. Verweerders beleid was gericht op herontwikkeling van dit deel van het centrum van Lisse, zonder dat dit in een bepaalde richting was uitgekristalliseerd, zo leidt de rechtbank af uit de stukken. Met name was reeds in 2002 sprake van een “Centrumvisie 2002” waarin werd voorzien in de bouw van acht herenhuizen op deze locatie aan de [a-straat]. Ter zitting heeft verweerder erop gewezen dat ook het beleid van de provincie Zuid-Holland was gericht op inbreiding ten behoeve van woningbouw. De ontwikkeling van de woningen past verder, gelet op de maatvoering en de afstand tot de woningen van aanvragers, binnen de bestaande stedenbouwkundige structuur van de direct omliggende woonobjecten. De afstanden van de nieuwe woningen tot de percelen van aanvragers zijn niet zodanig kort dat dit niet meer als een normale ontwikkeling valt te kenschetsen. Alles bijeen genomen komt de rechtbank tot de conclusie dat de bouw van de onderhavige acht woningen is te beschouwen als een normale maatschappelijke ontwikkeling en dat de daaruit voortvloeiende planschade van 4,5 tot 5% geheel valt binnen het normaal maatschappelijk risico. Het advies van de SAOZ kan op dit punt geen stand houden en verweerder heeft zich hierop dan ook niet kunnen baseren bij zijn besluitvorming.
8.
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd, wegens strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
9.
De rechtbank ziet ruimte het geschil definitief te beslechten. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder immers nog maar één rechtens juiste beslissing nemen. Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zullen de primaire besluiten daarom worden herroepen door afwijzingen van de drie ter discussie staande aanvragen om tegemoetkoming in planschade met betrekking tot de [a-straat 1], [3], [5] en [7] in verband met het bestemmingsplan “ ’t Nieuwe Havenkwartier eerste fase”, in werking getreden op 13 augustus 2010.
10.
Verweerder wordt in de door eiseres gemaakte proceskosten veroordeeld volgens het forfaitaire systeem van artikel 2, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Van bijzondere omstandigheden, die rechtvaardigen dat verweerder wordt veroordeeld in het volledige door eiseres geclaimde bedrag van € 1.815, -, is niet gebleken. Evenmin komen de geclaimde kosten voor de verrichte advieswerkzaamheden, ten bedrage van € 8.508,-, voor vergoeding in aanmerking. Deze kunnen niet worden aangemerkt als afkomstig van een onpartijdig deskundige. Immers, ingevolge artikel 8:34, eerste lid, van de Awb, voor zover van belang, is een deskundige verplicht zijn opdracht onpartijdig te vervullen. Hiermee verdraagt zich niet dat een gemachtigde daarnaast in dezelfde zaak als deskundige optreedt. De rechtbank verwijst in dat kader naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 december 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK5086).
De rechtbank heeft het gewicht van de zaak bepaald op 1 (gemiddeld). Voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) worden 2 punten (met een waarde per punt van € 487,-) toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond;
- herroept de primaire besluiten I, II en III van 28 augustus 2012;
- wijst de verzoeken om tegemoetkoming in geleden planschade van [A], [B] en [C], af;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. J.L. Verbeek en mr. B. Bastein, leden, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2014.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoeprechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.