Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 14/10647 en 14/10853
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2015 in de zaak tussen
[eiseressen 1] ,te [plaats 1] , eiseressen 1
(gemachtigde: mr. J.R. van Angeren),
[eiseressen 2], respectievelijk te [plaats 2] en te [plaats 3] ,
eiseressen 2
(gemachtigde: mr. J.A. Visser),
gezamenlijk te noemen: eiseressen,
en
het college van burgemeester en wethouders van [plaats 2] , verweerder
(gemachtigde: mr. M.C. Remeijer-Schmitz).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghoudster](vergunninghoudster), te [plaats 4] , (gemachtigde: mr. C.W. Kniestedt).
[vergunninghoudster](vergunninghoudster), te [plaats 4] , (gemachtigde: mr. C.W. Kniestedt).
Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouw- en tuinmarkt met afhaalcentrum, het aanleggen van parkeerplaatsen alsmede het plaatsen van een erfafscheiding, op het terrein langs de [X] ter hoogte van de [adres 1] ongeadresseerd te [plaats 2] .
Bij besluit van 14 oktober 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de hiertegen gerichte bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van eiseressen 1 is geregistreerd onder zaaknummer SGR 14/10647, dat van eiseressen 2 onder zaaknummer
SGR 14/10853.
SGR 14/10853.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Vergunninghoudster heeft een zienswijze ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2015. Namens eiseressen 1 is
[vertegenwoordiger 1] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Namens eiseressen 2 zijn
[vertegenwoordigers] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en [naam 1] , verkeerskundige bij [plaats 5] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [vertegenwoordiger 2] . Namens vergunninghoudster is [vertegenwoordiger 3] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde en [vertegenwoordiger 4] , als verkeerskundige werkzaam bij [Bureau] .
Overwegingen
1.1
Op 9 december 2013 heeft vergunninghoudster een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het oprichten van een bouwmarkt, [centrum] met parkeergelegenheid en erfafscheidingen, langs de [X] ter hoogte van de [adres 1] . Deze locatie bevindt zich op het zogenoemde Y-catch bedrijventerrein.
1.2
Het bouwplan voorziet in een bouwmarkt van circa 10.000 m², een tuincentrum van circa 5.000 m2 en een drive-in gedeelte van de bouwmarkt van 3.000 m², waar klanten met de auto rechtstreeks gekochte artikelen kunnen ophalen. Er worden 458 parkeerplaatsen gerealiseerd.
1.3
De dichtstbijzijnde Praxisvestiging in [plaats 2] is gelegen aan [adres 2]
, op 4,1 kilometer afstand van de bouwlocatie. Eiseressen 2 exploiteren een Karweivestiging direct naast de bouwlocatie.
1.4
De omgevingsvergunning heeft betrekking op de volgende activiteiten als bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo): bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a) en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1).
1.5
Voor de bouwlocatie geldt het bestemmingsplan “ [naam 2] ”. Dit bestemmingsplan is op 17 oktober 2013 vastgesteld. Eiseressen hebben tegen het vaststellingsbesluit beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Tevens hebben eiseressen 1 de voorzitter van de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 22 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3229) heeft de voorzitter het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen, waarna het bestemmingsplan in werking is getreden. Bij uitspraak van 22 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1224) heeft de Afdeling het beroep van eiseressen 1 gegrond verklaard, het besluit van 17 oktober 2013 vernietigd, voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming “Bedrijventerrein” ter plaatse van het Y-catch terrein en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, voor zover dat is vernietigd, waarna het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseressen, conform het advies van de gemeentelijke Adviescommissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard.
Ontvankelijkheid
3.1
Vergunninghoudster heeft gesteld dat het beroep van eiseressen 2 niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Daartoe voert zij aan dat eiseressen 2 het beroepschrift te laat hebben ingediend.
3.2
Niet in geschil is dat eiseressen 2 hun beroepschrift tijdig ter post hebben bezorgd en dat het niet later dan een week na afloop van de beroepstermijn door de rechtbank is ontvangen. Hiermee is het beroepschrift gelet op het bepaalde in artikel 6:9, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tijdig ingediend. Dat het beroepschrift na een aanvankelijk onjuiste adressering een tweede keer ter post is bezorgd, doet aan het voorgaande niet af. Eiseressen 2 kunnen dan ook in hun beroep worden ontvangen.
3.3
Vervolgens heeft vergunninghoudster gesteld dat het beroep van eiseressen 1 niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, voor zover het [eiseressen 1] betreft, omdat zij geen belanghebbende is.
3.4
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
3.5
De Afdeling heeft in onder meer de uitspraak van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2342) overwogen dat degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende is. Dit geldt ongeacht de vraag of het concurrentiebelang bij het nemen van dit besluit een rol kan spelen.
3.6
De door eiseressen geëxploiteerde bouwmarkten hebben betrekking op hetzelfde marktsegment en liggen in hetzelfde verzorgingsgebied als de [vestiging] van vergunninghoudster. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseressen 1 toegelicht dat Praxis [eiseressen 2] en [eiseressen 1] een exploitatieovereenkomst hebben gesloten op grond waarvan [eiseressen 1] deelt in de omzet van Praxis [eiseressen 2] . Deze overeenkomst brengt mee dat [eiseressen 1] direct nadeel ondervindt, indien Praxis [eiseressen 2] een lagere omzet genereert als gevolg van de vestiging van een concurrerende bouwmarkt. Dat er, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, geen sprake is van een directe gezagsverhouding als bij huur/verhuur, maakt dit niet anders. Immers, niet valt in te zien waarom daaraan, gelet op het voorgaande, betekenis toekomt. [eiseressen 1] dient dan ook te worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, nu haar belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. Zij kan dus in haar beroep worden ontvangen.
Binnenplanse afwijkingsbevoegdheid
4.1
Ingevolge artikel 1, lid 1.81, van de planregels zijn perifere detailhandelsbedrijven:
a. bouwmarkten;
b. tuincentra;
[…]
e. detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke stoffen;
f. detailhandel in volumineuze goederen.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsmatige activiteiten ten behoeve van:
a. bedrijf;
b. perifere detailhandel, waaronder wordt begrepen detailhandel in volumineuze goederen;
c. groothandel;
[…]
een en ander met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouw zijnde, al dan niet gebouwde parkeervoorzieningen, wegen, groen, water, geluidswerende voorzieningen en overige voorzieningen, alsmede kantoren en detailhandel zoals nader omschreven in lid 4.4.
Ingevolge artikel 4, lid 4.4, onder d, zijn in uitzondering op het gestelde in lid 4.1 ter plaatse van de aanduiding "dhp" ook andere perifere detailhandelsbedrijven toegestaan met de daarbij behorende aan de hoofdfunctie gerelateerde horeca, met uitzondering van detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke stoffen.
Ingevolge artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c, kan het bevoegd gezag een afwijking toestaan van het bepaalde in lid 4.4 ten behoeve van perifere detailhandelsbedrijven zoals bedoeld in lid 4.4, onder d, op gronden die niet zijn aangeduid met de aanduiding “dhp” op de plankaart, mits hierover aan het dagelijks bestuur van het Stadsgewest Haaglanden, nadat zij kennis hebben genomen van de uitkomsten van een distributieplanologisch onderzoek, schriftelijk advies is gevraagd.
4.2
Eiseressen 1 hebben aangevoerd dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c, van de planvoorschriften onverbindend is wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Zij wijzen er op dat aan de gronden op het Y-catch terrein de bestemming “Bedrijventerrein” is toegekend, waarop perifere detailhandel alleen is toegestaan in de vorm van volumineuze goederen. Bouwmarkten en tuincentra vallen hier niet onder, aldus eiseressen. Toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid maakt derhalve een planologisch relevante wijziging mogelijk, nu detailhandel in de vorm van een bouwmarkt of tuincentrum wezenlijk anders is dan een bedrijfsbestemming of bestemming voor detailhandel in volumineuze goederen. Ook is de afwijkingsbevoegdheid niet door objectieve normen begrensd.
4.3
In rechtsoverweging 5.3 van de eerdergenoemde uitspraak van 22 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1224) is de Afdeling uitgebreid inhoudelijk op deze beroepsgrond ingegaan. Zij heeft geen aanleiding gezien voor het oordeel dat perifere detailhandel in de vorm van een bouwmarkt of een tuincentrum zodanig afwijkt van het reeds toegestane gebruik dat sprake is van een andere bestemming. Hoewel de ruimtelijke uitstraling van een perifere detailhandel in volumineuze goederen kan afwijken van de ruimtelijke uitstraling van een bouwmarkt of een tuincentrum, acht de Afdeling dit verschil niet zodanig dat sprake is van een andere bestemming. Dat de afwijkingsbevoegdheid van toepassing is op alle gronden met de bestemming "Bedrijventerrein", doet er volgens de Afdeling niet aan af dat het mogelijk te maken gebruik niet wezenlijk verschilt van het reeds toegestane gebruik. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat de opgenomen afwijkingsbevoegdheid niet onbegrensd is, nu in het artikellid voorwaarden zijn opgenomen en geen grond bestaat voor het oordeel dat deze voorwaarden tot een onbeperkte toepassing van de afwijkingsmogelijkheid kunnen leiden. Deze overwegingen van de Afdeling onderschrijft de rechtbank en maakt zij tot de hare. De beroepsgrond treft dus geen doel.
4.4
Eiseressen 1 hebben verder betoogd dat de vergunning na onzorgvuldig onderzoek en in strijd met het regionale beleid is verleend, waarbij niet alle belangen zijn afgewogen. In het advies van 27 november 2013 van het Stadsgewest Haaglanden is geen aandacht besteed aan de ontwikkelingen met betrekking tot de vestiging van [naam 3] in de gemeente Midden-Delfland. Verweerder heeft deze ontwikkeling evenmin in zijn beoordeling betrokken. De ladder voor duurzame verstedelijking dwingt naburige gemeenten tot afstemming op regionaal niveau. De komst van een [naam 3] is een relevante regionale ontwikkeling waarmee verweerder rekening had moeten houden, aldus eiseressen 1. Eiseressen 1 hebben nog aangevoerd dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar de op 1 augustus 2014 in werking getreden Verordening ruimte 2014 (hierna: de Verordening) van toepassing was en dat verweerder op grond van deze verordening advies had moeten inwinnen bij het Regionaal Economisch Overleg (REO).
4.5
De rechtbank stelt vast dat [BV] , adviesbureau voor ruimtelijk beleid, ontwikkeling en inrichting, in opdracht van verweerder een effectstudie naar de komst van de [Z] heeft uitgevoerd. In het rapport van 29 november 2012 is geconcludeerd dat de concurrentie zal toenemen, maar dat geen sprake is van duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur door de beoogde ontwikkeling. Voorts heeft het stadgewest Haaglanden een distributie-planologisch onderzoek (dpo) laten opstellen door het Bureau Stedelijke Planning (BSP). In het dpo van 20 september 2013 wordt geconcludeerd dat er een ontwikkelingsruimte is van 16.000 tot 20.000 m2 voor bouwmarkten tot 2020. Uit het dpo blijkt dat het hierbij gaat om de vierkante meters voor een bouwmarkt en dus niet om de vierkante meters voor het deel tuincentrum of drive-in. Uit het advies van het Stadsgewest Haaglanden van 27 november 2013 blijkt dat beide initiatieven (zowel [Z] als [naam 3] ) als passend zijn te beoordelen in het kader van een ruimtelijk evenwichtige spreiding. Uit het dpo kan worden opgemaakt dat er slechts ruimte is voor één mega bouwmarkt in de regio Haaglanden. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank echter op het standpunt mogen stellen dat de mogelijke vestiging van een [naam 3] in Midden-Delfland zich niet in een dusdanig vergevorderd stadium bevindt dat de onderhavige vergunning wat betreft de regionale behoefte niet kon worden verleend. Hiertoe wordt overwogen dat er nog geen omgevingsvergunning voor het [naam 3] is aangevraagd. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseressen 1 gesteld dat inmiddels een bestemmingsplan ter inzage is gelegd waarin de vestiging van [naam 3] mogelijk wordt gemaakt, maar de rechtbank is van oordeel, daargelaten dat dit bestemmingsplan dateert van na het bestreden besluit, dat de ontwikkeling van de bouwmarkt in een zodanig vroeg stadium verkeerde dat verweerder hiermee geen rekening had hoeven houden bij de verlening van de onderhavige omgevingsvergunning. Gelet op de effectstudie van RBOI, het dpo en het door eiseressen ingebrachte rapport van [rapport] , ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de voorziene ontwikkeling van de [Z] uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening tot een relevante leegstand zal leiden en dat de omgevingsvergunning hierom had dienen te worden geweigerd.
4.6
Ten aanzien van de toepasselijkheid van de Verordening stelt de rechtbank vast dat de Verordening van toepassing is op bestemmingsplannen. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder c van de Verordening moet onder ‘bestemmingsplan’ mede worden verstaan een omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 of 3, van de Wabo, van het bestemmingsplan wordt afgeweken. In dit geval is afgeweken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 1, van de Wabo, zodat de Verordening niet direct van toepassing is op het bestreden besluit.
Uit de toelichting bij artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening blijkt dat de ‘kruimelregeling’, zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2, van de Wabo is opgenomen omdat hiermee ook forse nieuwe ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt. Blijkbaar heeft de wetgever dit niet noodzakelijk geacht voor de binnenplanse afwijking, zoals hier aan de orde is en geldt de Verordening niet voor de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op grond van artikel 4, lid 4.5, onder c, van het bestemmingsplan terecht schriftelijk advies gevraagd aan het dagelijks bestuur van het Stadsgewest Haaglanden.
Verkeersafwikkeling
5.1
Eiseressen 2 hebben aangevoerd dat de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan vermeldt dat het [adres 3] wordt gebruikt voor zowel in- als uitrijdend verkeer van en naar [Z] . Voorts is het [adres 3] ook de enige toegang van en naar het bedrijf (hierna: Karwei) dat geëxploiteerd wordt door eiseressen 2. Volgens eiseressen 2 gaat de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde verkeersstudie uit van verkeerde aannames. Voorts is ten onrechte geen rekening gehouden met het nog te ontwikkelen Asian Business Court dat ook gebruik zal gaan maken van het [adres 3] , aldus eiseressen 2.
5.2
De rechtbank stelt vast dat de vrees van eiseressen 2, dat het [adres 3] gebruikt zal worden voor zowel in- als uitrijdend verkeer, is gebaseerd op een tekening. Ter zitting heeft vergunninghoudster tekeningen getoond van de te realiseren verkeersafwikkeling op haar eigen terrein. Zij heeft toegelicht dat het [adres 3] op eigen terrein zal worden verbreed zodat het verkeer dat van en naar Karwei rijdt geen last heeft van het verkeer van de [Z] . Voorts heeft vergunninghoudster toegelicht dat het inrijdend verkeer zal doorrijden en gebruikmaken van de aansluiting van het parkeerterrein op de Poortweg. Er is dus geen sprake van kerende motorvoertuigen op het [adres 3] noch van uitrijdend verkeer van de [Z] . Nu dit laatste ook als zodanig in het bestemmingsplan is neergelegd, ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat uitrijdend verkeer van de [Z] gebruik zal (kunnen) maken van het [adres 3] . Ook de vrees van eiseressen 2 dat vrachtwagens zullen parkeren op het [adres 3] lijkt ongegrond, nu vergunninghoudster aan de hand van tekeningen ter zitting heeft uiteengezet dat vrachtwagens zullen parkeren op de hiervoor bestemde parkeerplaats op het eigen terrein van [Z] . Bovendien is uit de ter zitting getoonde tekeningen gebleken dat [Z] bereid is ten behoeve van de verkeersveiligheid op eigen terrein een inham te maken op het [adres 3] ten behoeve van uitrijdende vrachtwagens die Karwei zullen bevoorraden.
5.3
Vervolgens stelt de rechtbank vast dat vergunninghoudster ten behoeve van de verkeerseffecten van de bouw van de [Z] een rapport heeft laten opstellen door bureau [bureau] . In dit rapport wordt geconcludeerd dat de afwikkeling van het verkeer als gevolg van de bouw van de [Z] niet tot onacceptabele situaties zal leiden. In de door eiseressen 2 overgelegde review van Arcadis van 19 mei 2014 wordt weliswaar gesteld dat het rapport van Goudappel Coffeng uitgaat van veronderstellingen en aannames, maar hier worden geen eigen onderzoeksbevindingen tegenover gesteld die maken dat niet kan worden uitgegaan van de juistheid van deze veronderstellingen van Goudappel Coffeng. Voorts hebben eiseressen 2 nagelaten met objectieve gegevens te onderbouwen op grond waarvan de verkeerssituatie als gevolg van de bouw van het Asian Business Court tot onaanvaardbare hinder zal leiden. In de processtukken is hiervoor evenmin een aanknopingspunt te vinden.
Verweerder heeft zich, gelet op het voorgaande, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het plan geen verkeersonveilige situaties ontstaan en dat Karwei niet onaanvaardbaar zal worden belemmerd in haar bedrijfsvoering ten gevolge van de verkeersafwikkeling in verband met het bouwplan.
Parkeren, flora- en faunawet, brandveiligheid en bouwconstructie
6.1
Eiseressen 1 hebben gesteld dat het bestreden besluit op de punten parkeren, flora- en faunawet, brandveiligheid en bouwconstructie onzorgvuldig is voorbereid. Vergunninghoudster is van mening dat deze beroepsgronden buiten beschouwing moeten blijven gelet op het relativiteitsvereiste, zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb.
6.2
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
6.3
Zoals de Afdeling in rechtsoverweging 3 van de eerdergenoemde uitspraak van 22 april 2015 al heeft geoordeeld, strekken de onderhavige parkeernormen kennelijk niet tot bescherming van het belang waarvoor eiseressen 1 in deze procedure bescherming zoeken, te weten zich te weren tegen concurrentie. Ook de door eiseressen 1 ingeroepen normen uit de Flora- en faunawet strekken kennelijk niet tot bescherming van het belang van Praxis als concurrerende onderneming. Nu voorts de dichtstbijzijnde vestiging van Praxis is gelegen op 4,1 kilometer van de beoogde [Z] vestiging, is niet aannemelijk dat ter plaatse van haar vestiging gevolgen kunnen worden ondervonden ten aanzien van de bouwconstructie of brandveiligheid van [Z] . Ook deze normen strekken kennelijk niet tot bescherming van eiseressen 1. De onder 6.1 genoemde beroepsgronden behoeven dan ook geen inhoudelijke bespreking.
7. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Lagas, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en
mr. F.X. Cozijn, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.W. Koppe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2015.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.