Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/335
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 december 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , wonende te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. D.K. Bos),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Krimpenerwaard, verweerder
(gemachtigde: mr. F.L. Oudshoorn).
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten de uitgiftetermijn voor het graf [grafnummer] te verlengen met 5 jaar tot
14 juni 2022 op grond van de Wet op de Lijkbezorging en de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen Krimpenerwaard 2017.
Bij besluit van 6 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2019.
Eiseres en haar gemachtigde zijn met bericht niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1. Het graf [grafnummer] (hierna: het graf) is op de algemene begraafplaats te Krimpen aan de Lek gesitueerd. Volgens de aanwezige gegevens van verweerder is het graf op 20 november 1980 voor het eerst uitgegeven in verband met het begraven van de eerst overledene, de heer [B] op 24 november 1980.
Op 25 april 1992 is [A] in dit graf bijgezet.
Verweerder heeft op 2 mei 2017 rechthebbende (eiseres) van het graf aangeschreven met de vraag of zij het inmiddels per 25 november 2012 verlopen grafrecht wenst te verlengen.
Op 14 juni 2017 is namens eiseres een antwoordformulier ondertekend, waarin zij het volgende heeft verklaard: ‘Ik wil het graf behouden en de rechten met 5 jaar verlengen. Ik ben op de hoogte van de bijbehorende kosten.’
Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 11 juli 2017 besloten om de uitgiftetermijn van het graf te verlengen met 5 jaar tot 14 juni 2022. Verweerder verleent deze verlenging op basis van artikel 28 van Pro de Wet op de lijkbezorging en de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen Krimpenerwaard 2017.
De gemachtigde van eiseres heeft vervolgens bij brief van 22 augustus 2017 namens eiseres een pro-forma bezwaarschrift ingediend tegen het primaire besluit. Bij brief van 2 mei 2018 heeft gemachtigde van eiseres de gronden van bezwaar ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overeenkomstig het advies d.d. 26 november 2018 van de Commissie bezwaarschriften Krimpenerwaard (de Commissie) het bezwaar ongegrond verklaard.
Standpunten partijen
2. Eiseres stelt zich allereerst op het standpunt dat verweerder het verweerschrift buiten de daarvoor geldende wettelijke termijn heeft ingediend. Gedurende de gehele procesgang van bezwaar en beroep is sprake van een bestuursorgaan dat in verzuim is. Hierom dient op grond van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het verweerschrift wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te worden gelaten.
2.1
Inhoudelijk stelt eiseres zich op het standpunt dat sprake is van een uitsluitend grafrecht voor onbepaalde tijd. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat het grafrecht voor bepaalde tijd is verleend en gaat er ten onrechte vanuit dat alle in het verleden verleende gebruiksrechten op het graf zijn vervallen. Er bestaat daarom geen noodzaak tot verlenging van de grafrechten.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat beide partijen er niet in geslaagd zijn om de authentieke overeenkomst aan te tonen en er dus niet in geslaagd zijn om de overeengekomen periode te bewijzen. De verwijzing naar de bij het college aanwezige documentatie is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een grafrecht voor de duur van 30 jaar.
Daarnaast voert eiseres aan dat sprake is van strijdigheid met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Gelet op de aanvangsdatum van
20 november 1980 kan van een vervallen van het grafrecht per 25 november 2012 geen sprake zijn. Bovendien blijkt uit de Wet op de lijkbezorging dat een uitsluitend recht in het onderhavig geval niet van rechtswege kan vervallen. Dat dit wel zo is, heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd.
Voorts heeft verweerder verzuimd om aan de plichten van artikel 28, tweede en derde, van de Wet op de lijkbezorging te voldoen. Dat eiseres geen verzoek heeft ingediend in de zin van artikel 28, eerste lid, van de Wet op de lijkbezorging is logisch omdat er sprake is van een ‘eeuwigdurend grafrecht’. Bovendien is hiervoor (blijkens de Memorie van Toelichting) artikel 28, tweede lid van de Wet op de lijkbezorging in het leven geroepen. Hieruit volgt dat de begraafplaatshouder de rechthebbende er schriftelijk van op de hoogte dient te brengen als na afloop van de overeengekomen periode geen verzoek om verlenging is ingediend. Verweerder heeft dat nagelaten en daardoor de benodigde zorgvuldigheid die bij het aflopen van (uitsluitende) grafrechten dient te worden betracht niet in acht genomen. In dit kader stelt eiseres zich op het standpunt dat moet worden teruggevallen op het verbintenissenrecht zoals vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek (BW). Gelet op het verbintenissenrecht en het rechtszekerheidsbeginsel stelt eiseres zich op het standpunt dat sprake is van een uitsluitend grafrecht voor onbepaalde tijd. Verweerder gaat er ten onrechte vanuit dat de grafrechten van rechtswege zijn vervallen.
Ten slotte verzoekt eiseres om vergoeding van het betaalde griffierecht, een extra proceskostenvergoeding van € 500,- wegens het herhaaldelijk verzuim van processuele termijnen en dan met name het te laat indienen van het verweerschrift (op grond van
2.2
Verweerder voert zakelijk weergegeven het volgende aan. Verweerder betoogt dat het verleende grafrecht met ingang van 24 november 1980 voor de periode van dertig jaar is uitgegeven. In verband met bijzetting in dit graf op 25 april 1992 is de uitgifteduur verlengd tot en met 24 november 2012. Met ingang van 25 november 2012 is het grafrecht komen te vervallen.
Daarnaast wordt rechtsverhouding tussen verweerder en eiseres beheerst door de relevante bepalingen van de Wet op de Lijkbezorging. Het verbintenissenrecht en het zorgvuldigheidsbeginsel spelen hierbij geen rol. Bovendien bieden het verbintenissenrecht en het rechtszekerheidsbeginsel geen aanknopingspunten voor de stelling dat doordat eiseres niet tijdig is gewezen op de mogelijkheid tot verlenging van de grafrechten, hierdoor een recht voor onbepaalde tijd is ontstaan.
Voorts wijst verweerder erop dat, ondanks het ontbreken van de authentieke overeenkomst, uit de aanwezige gegevens van de computerregistratie (‘koopgraf 30 jr – einddatum 20-11-2010) blijkt dat sprake is van een ‘eigen graf voor een tijdvak van 30 jaar’. Er is dan ook geen sprake van een graf voor onbepaalde duur. Gelet hierop heeft het college kunnen concluderen dat het graf voor een bepaalde tijd (30 jaar) is uitgegeven.
Verder verwijst verweerder naar de uitspraak van 12 november 1998 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) waaruit volgt dat verleende grafrechten voor bepaalde tijd door tijdsverloop eindigen en derhalve van rechtswege.
Ten slotte leidt de omstandigheid dat niet is voldaan aan het tweede lid, van artikel 28, van de Wet op de lijkbezorging niet tot een ander oordeel dan dat het grafrecht is komen te vervallen.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
3.1
Bij de beoordeling van deze zaak gaat de rechtbank uit van het wettelijk kader zoals is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
3.2
In geschil is of er gevolgen dienen te worden verbonden aan het indienen van het verweerschrift kort voor de zitting. Voorts is in geschil of verweerder het bezwaarschrift tegen het primair besluit inzake de verlenging van grafrechten ongegrond heeft kunnen verklaren en het verzoek om proceskostenvergoeding en de immateriële schadevergoeding heeft kunnen afwijzen.
Het te laat indienen van stukken
4. De rechtbank gaat niet mee in het betoog van eiseres dat het verweerschrift buiten beschouwing moet worden gelaten. In artikel 8:42 van Pro de Awb is bepaald dat een verweerschrift moet worden ingediend binnen vier weken na toezending van het beroepschrift aan het bestuursorgaan. In de wet en de rechtspraak worden echter geen gevolgen verbonden aan het later indienen van een verweerschrift. Daarnaast is in artikel 8:58 van Pro de Awb bepaald dat partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. In dit geval heeft verweerder het verweerschrift van 15 oktober 2019 buiten deze zogenoemde tien-dagen-termijn voor de zitting ingediend. Daarbij stelt de rechtbank vast dat gemachtigde van eiseres nog uitgebreid op het verweerschrift heeft gereageerd via de ingediende aanvullende stukken van 21 oktober 2019. Het verweerschrift is niet dusdanig laat ingediend dat (de gemachtigde van) eiseres daar redelijkerwijs geen kennis van heeft kunnen nemen. Het beroep van eiseres op de uitspraken van het gerechtshof Den Bosch (ECLI:NL:GHSHE:2018:1496, ECLI:NL:GHSHE:2018:1499, ECLI:NL:GHSHE:2018:1541 en ECLI:NL:GHSHE:2017:1074) slaagt dan ook niet. Naar het oordeel van de rechtbank is de goede procesorde door het late indienen van het verweerschrift niet geschonden. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden geen aanleiding om aan de overschrijding van de uit artikel 8:42 van Pro de Awb voortvloeiende termijn gevolgen te verbinden. Eiseres komt niet in aanmerking voor een extra proceskostenvergoeding.
Inhoudelijke beoordeling
5. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat sprake is van een uitsluitend grafrecht voor onbepaalde tijd overweegt de rechtbank als volgt.
5.1
De rechtbank stelt allereerst vast dat het particuliere graf bij de begrafenis van de heer [B] , op 24 november 1980, nieuw is uitgegeven en dat op deze datum de Verordening op het gebruik en beheer van de algemene begraafplaats der gemeente Krimpen aan de Lek van 17 maart 1972 en de Verordening begrafenisrechten 1979 van de voormalige gemeente van Krimpen aan de Lek (die in werking is getreden per
1 februari 1980) van kracht waren.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat in deze verordeningen niet is voorzien in uitgifte van eeuwigdurende graven of van graven voor onbepaalde tijd. Zo worden volgens deze verordeningen twee soorten graven onderscheiden: ‘eigen graven’ en ‘algemene graven’. Beide verordeningen lieten slechts toe dat ‘eigen graven’ voor uitsluitend een periode van 30 jaar werden uitgegeven. Dit is eveneens in lijn met de Verordening begrafenisrechten 1979 van de voormalige gemeente van Krimpen aan de Lek.
Voorts is uit de aanwezige gegevens in het begraafboek en de computerregistratie (‘koopgraf 30 jr – einddatum 20-11-2010’) gebleken dat sprake is van een koopgraf voor
30 jaar met als einddatum 20 november 2010. Deze informatie in samenhang met de van toepassing zijnde verordeningen duidt erop dat sprake is van een ‘eigen graf voor een tijdvak van 30 jaar’ en dat daarmee artikel 12, derde lid, van de voormalige Wet op de Lijkbezorging, zoals die sinds 1 juli 1955 luidde, van toepassing is. Hieruit volgt dat degene die een tijdelijk uitsluitend recht op een grafruimte bezit, gedurende de tijd waarvoor dat recht gegeven is, met een eigenaar gelijk is. Er is dan ook geen sprake van een eeuwigdurend recht, dan wel een graf voor onbepaalde duur.
Gelet op de inschrijving van het grafrecht in combinatie met de toenmalige beheersverordeningen heeft verweerder op goede gronden aangenomen dat het graf voor bepaalde tijd (30 jaar) is uitgegeven.
Ten aanzien van het ontbreken van de authentieke overeenkomst overweegt de rechtbank dat de verplichting om een grafakte op te maken pas per 1 juli 1991 in de wet is gekomen. Nu het grafrecht voor deze datum is verstrekt, doet het ontbreken van de authentieke overeenkomst aan het voorgaande niet af. Daarbij heeft verweerder er terecht op gewezen dat eiseres geen bewijs heeft aangeleverd waaruit volgt dat sprake is van een uitsluitend recht voor onbepaalde tijd.
5.2
Ten aanzien van de stelling dat nu verweerder de benodigde zorgvuldigheid die bij het aflopen van (uitsluitende) grafrechten dient te worden betracht niet in acht heeft genomen, op grond van het verbintenissenrecht een recht voor onbepaalde tijd is ontstaan, overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtsverhouding tussen verweerder en eiseres wordt beheerst door de relevante bepalingen van de Wet op de lijkbezorging en de van toepassing zijnde verordeningen. Een uitsluitend recht voor bepaalde duur komt eenvoudigweg tot een einde bij het einde van de bepaalde duur en eindigt derhalve van rechtswege. In dit kader heeft verweerder terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 12 november 1998 (ECLI:NL:RVS:1998:AP6300). Op basis van artikel 28, eerste lid, van de Wet op de lijkbezorging, vervalt het uitsluitend grafrecht voor bepaalde tijd na afloop van de duur daarvan. De enkele omstandigheid dat niet is voldaan aan het tweede lid, van artikel 28, van de Wet op de lijkbezorging, omdat verweerder eiseres niet (tijdig) heeft bericht over het verstrijken van de termijn van het eerste lid, betekent niet dat hierdoor (automatisch) een recht voor onbepaalde tijd is ontstaan. Zodanige aanspraak kan ook niet worden ontleend aan het verbintenissenrecht en evenmin aan het rechtszekerheidsbeginsel. De beroepsgronden slagen derhalve niet.
6.1
Over het verzoek om vergoeding van immateriële schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn overweegt de rechtbank als volgt.
6.2
Voor de beantwoording van de vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden, wordt aangesloten bij de uitgangspunten die zijn neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188). Dit betekent dat als uitgangspunt geldt dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen, uitspraak doet. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
6.3
De rechtbank stelt vast dat tussen het moment van ontvangst van het pro-forma bezwaarschrift op 22 augustus 2017 en de uitspraak van deze rechtbank op
5 december 2019, afgerond, twee jaar en 4 maanden zit. Er is geen aanleiding om deze lange behandelduur gerechtvaardigd te achten, te meer nu verweerder zelf heeft aangegeven te hebben verzuimd een termijn te stellen voor het indienden van de gronden van bezwaar. Ook het bestreden besluit op bezwaar is, na ingebrekestelling door eiseres, na de daarvoor geldende beslistermijn genomen.
6.4
Het voorgaande betekent dat de procedure vier maanden te lang heeft geduurd. Bij overschrijding van de redelijke termijn moet voor de schadevergoeding als uitgangspunt een tarief worden gehanteerd van € 500,- per half jaar waarmee die termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
Gelet hierop wordt verweerder tot betaling van € 500,- veroordeeld als vergoeding voor de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
7. Het beroep is ongegrond.
8. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb toe. Verweerder wordt veroordeeld tot betaling van € 500,- als vergoeding voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
9. Nu de rechtbank een immateriële schadevergoeding aan eiseres heeft toegekend vanwege overschrijding van de redelijke termijn, is er aanleiding verweerder op de voet van artikel 8:75 van Pro de Awb in zoverre te veroordelen in de proceskosten van eiseres. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 512,- (1 punt voor het indienen van indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 512,- met een
wegingsfactor 1). Gelet op hetgeen is overwogen onder 4 van deze uitspraak komt eiseres niet in aanmerking voor een extra proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 512,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van
mr. B.P.C. Vonck, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
5 december 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Artikel 8:42 van Pro de Awb
1. Binnen vier weken na de dag van verzending van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en dient het een verweerschrift in.
2. De bestuursrechter kan de in het eerste lid bedoelde termijn verlengen.
Artikel 8:88 van Pro de Awb
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien het besluit van beroep bij de bestuursrechter is uitgezonderd.
Artikel 1 van Pro de Beheersverordening begraafplaats Krimpen aan de Lek van 17 maart 1972
Voor toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a. ‘begraafplaats’: de aan de Molenweg te Krimpen aan de Lek gelegen algemene begraafplaats van de gemeente Krimpen aan de Lek;
b. ‘eigen graf’: een grafruimte op de begraafplaats ten aanzien waarvan burgemeester en wethouders voor een tijdvak van 30 jaar het uitsluitend recht tot het begraven van één of meer lijken of tot het bijzetten van één of meer urnen of andere voorwerpen, bevattende de as van een lijk na crematie, hebben verleend;
c. ‘algemeen graf’: een grafruimte, niet zijnde een eigen grafruimte.
Artikel 6 van Pro de Beheersverordening begraafplaats Krimpen aan de Lek van 17 maart 1972
1. Het uitsluitend recht tot begraven van één of meer lijken voor een tijdvak van 30 jaar of tot het bijzetten voor een tijdvak van 30 jaren van één of meer urnen of andere voorwerpen bevattende de as van een lijk na crematie, wordt slechts verleend tegen betaling van het daarvoor verschuldigde bedrag.
Artikel 1 van Pro de Verordening begrafenisrechten 1979 van de voormalige gemeenten Krimpen aan de Lek
1. Onder de naam ‘begrafenisrechten’ worden ten behoeve van de gemeente rechten geheven voor het gebruik van de algemene begraafplaats en voor andere daarmee verband houdende vanwege de gemeente bewezen diensten;
2. Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder;
a. ‘begraafplaats’: de aan de Molenweg te Krimpen aan de Lek gelegen algemene begraafplaats van de gemeente Krimpen aan de Lek;
b. ‘eigen graf’: een grafruimte – hieronder begrepen een vak in de urnenmuur – ten aanzien waarvan burgemeester en wethouders voor een tijdvak van 30 jaar het uitsluitend recht tot het begraven van één of meer lijken of tot het bijzetten van één of meer urnen of andere voorwerpen, bevattende de as van een lijk na crematie, hebben verleend;
c. ‘algemeen graf’: een grafruimte – hieronder mede begrepen een vak in de urnenmuur, niet zijnde een eigen grafruimte.
Artikel 12, derde lid, van de voormalige Wet op de lijkbezorging van 1 juli 1955
3. Degene die een tijdelijk uitsluitend recht op een grafruimte bezit, is gedurende de tijd waarvoor dat recht is gegeven, met een eigenaar gelijk.
Artikel 28 van Pro de Wet op de lijkbezorging
1. Een uitsluitend recht op een graf, welke vorm aan dit recht ook wordt gegeven, kan uitsluitend schriftelijk worden gevestigd. Het recht kan voor onbepaalde tijd of voor een bepaalde tijd van ten minste tien jaar worden verleend.
Het voor bepaalde tijd verleende recht wordt op verzoek, mits gedaan binnen twee jaar voor het verstrijken van de termijn, telkens verlengd, met dien verstande dat de houder van de begraafplaats kan bepalen dat een periode van verlenging niet korter is dan vijf jaar en niet langer is dan twintig jaar. Het uitsluitend recht op een graf is geen registergoed.
2. Binnen een jaar na de aanvang van de termijn waarin verlenging van het recht kan worden verzocht doet de houder van de begraafplaats aan de rechthebbende wiens adres hem bekend is, schriftelijk mededeling van het verstrijken van de termijn en van het bepaalde in het eerste lid.
3. Indien niet binnen drie maanden na verzending van de mededeling, bedoeld in het tweede lid, om verlenging van het recht is verzocht, maakt de houder van de begraafplaats de mededeling bekend bij het graf en bij de ingang van de begraafplaats, tot het einde van de periode waarvoor het recht was gevestigd.