Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 20/3823 en AWB 20/3824
uitspraak van de enkelvoudige kamer en de voorzieningenrechter van 17 december 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , geboren op [1999] , van Nigeriaanse nationaliteit, eiseres/verzoekster
V-nummer: [V-nummer]
(gemachtigde: mr. J. Bravo Mougán),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. P.M.W. Jans).
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiseres/verzoekster (hierna te noemen: eiseres) verleende verblijfsvergunning onder de beperking “tijdelijke humanitaire gronden” met ingang van 26 november 2018 ingetrokken en de aanvraag van eiseres tot wijziging van de beperking naar “niet-tijdelijke humanitaire gronden” afgewezen.
Bij besluit van 10 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden via Skype for Business op 1 december 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres heeft verzocht om vrijstelling van het griffierecht. De rechtbank ziet aanleiding om dit verzoek toe te wijzen. Eiser is daarom geen griffierecht verschuldigd in deze procedures.
2. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Op 12 september 2018 heeft eiseres aangifte gedaan van mensenhandel. Verweerder heeft eiseres vervolgens bij besluit van 14 september 2018 een verblijfsvergunning regulier onder de beperking “tijdelijke humanitaire gronden” verleend geldig van 12 september 2018 tot 12 september 2019. Op 26 november 2018 heeft de officier van justitie besloten om geen vervolging in de zaak in te stellen, omdat Nederland geen rechtsmacht heeft voor het gros van de feiten en omdat er onvoldoende opsporingsindicaties zijn voor de in Nederland gepleegde feiten. Verweerder heeft eiseres vervolgens op 27 november 2018 bericht voornemens te zijn haar verblijfsvergunning in te trekken, omdat zij niet langer voldoet aan de beperking. Eiseres heeft op 14 december 2018 haar zienswijze kenbaar gemaakt. Op 8 maart 2019 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning onder de beperking “voortgezet verblijf”. Vervolgens heeft de besluitvorming zoals weergegeven onder het kopje “Procesverloop” plaatsgevonden.
De intrekking van de verblijfsvergunning
3. Verweerder heeft aan de intrekking van de verblijfsvergunning ten grondslag gelegd dat niet meer wordt voldaan aan de beperking waaronder de verblijfsvergunning is verleend, gelet op de beslissing van het Openbaar Ministerie van 26 november 2018 om niet over te gaan tot strafvervolging in Nederland. Verweerder heeft daarom met terugwerkende kracht per 26 november 2018 de verblijfsvergunning ingetrokken.
4. Eiseres voert aan dat de intrekking van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht in strijd is met het beleid van verweerder. In het voornemen stond dat de verblijfsvergunning niet zou worden ingetrokken, indien er een aanvraag voor een verblijfsvergunning op niet-tijdelijke humanitaire gronden zou worden ingediend. Het beleid bevat geen bepalingen over intrekking met terugwerkende kracht. Dit is dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel. Verder stelt eiseres dat de intrekking met terugwerkende kracht in strijd is met Richtlijn 2004/81/EG. Uit het standpunt van verweerder volgt dat de Verblijfsregeling mensenhandel een implementatie is van bepalingen uit de richtlijn, maar een bepaling van Europees recht mag niet worden geïmplementeerd in een beleidsregel. Er is ook sprake van strijd met Richtlijn 2011/36/EG, in preambule 18 staat dat slachtoffers van mensenhandel hun rechten effectief moeten kunnen doen gelden en daarom voor, tijdens en gedurende een passende termijn na de strafprocedure bijstand en ondersteuning kunnen krijgen. De toezegging van verweerder in het voornemen is in overstemming hiermee en een intrekking met terugwerkende kracht zou hier afbreuk aan doen. Verweerder heeft verder onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De enkele stelling dat de intrekking niet onredelijk is, nu er ook een beoordeling is geweest in het kader van de aanvraag om de verblijfsvergunning niet-tijdelijke humanitaire gronden is daartoe onvoldoende.
5. Op grond van artikel 19 gelezen Pro in samenhang met artikel 18, eerste lid, aanhef en onder f, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd worden ingetrokken indien niet wordt voldaan aan de beperking waaronder de vergunning is verleend of een voorschrift dat aan de vergunning is verbonden.
6. Ingevolge artikel 3.48, eerste lid en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) kan een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden worden verleend aan de vreemdeling die slachtoffer-aangever is van mensenhandel, voor zover er sprake is van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan.
7. Het beleid van verweerder is neergelegd in paragraaf B8 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc). Ingevolge paragraaf B8/3.2 trekt verweerder de verleende verblijfsvergunning in als geen sprake meer is van een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan of waaraan op andere wijze medewerking is verleend.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
9. De rechtbank overweegt dat de officier van justitie op 26 november 2018 heeft besloten om niet over te gaan tot vervolging naar aanleiding van de aangifte van eiseres. Daarom is met ingang van die datum niet langer sprake van een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek, zodat ook met ingang van die datum niet langer wordt voldaan aan de beperking waaronder de verblijfsvergunning is verleend. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [1] volgt dat de wetgever met het toekennen van de bevoegdheid aan verweerder om een verblijfsvergunning in te trekken tevens heeft beoogd een beslissing tot intrekking te laten terugwerken tot het moment waarop niet meer wordt voldaan aan de beperking waaronder die verblijfsvergunning werd verleend en dat eiseres er rekening mee diende te houden dat dit zou kunnen gebeuren. Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt de intrekking door verweerder van de verblijfsvergunning van eiseres met terugwerkende kracht tot 26 november 2018 zich met het nationaal wettelijk stelsel.
10. De rechtbank is verder van oordeel dat de beroepsgrond van eiseres dat intrekking met terugwerkende kracht niet mogelijk is op grond van de door haar genoemde richtlijnen niet kan slagen. Uit zowel Richtlijn 2004/81/EG als Richtlijn 2011/36/EU volgt niet dat intrekking met terugwerkende kracht niet mogelijk is. Artikel 14, aanhef en onder e, van de Richtlijn 2004/81/EG bepaalt juist dat de verblijfsvergunning te allen tijde kan worden ingetrokken indien de voorwaarden voor afgifte niet langer vervuld zijn en wanneer de bevoegde autoriteiten besluiten de procedure stop te zetten. In punt 17 van de preambule van Richtlijn 2011/36/EU staat dat die richtlijn geen betrekking heeft op voorwaarden voor het verblijf van slachtoffers van mensenhandel op het grondgebied van de lidstaten. De verwijzing van eiseres naar punt 18 van de preambule kan dan ook niet tot een ander oordeel leiden, nu dat niet tot verblijfsaanspraken leidt.
11. De rechtbank volgt eiseres verder niet in haar stelling dat verweerder bij haar het vertrouwen heeft gewekt niet te zullen overgaan tot een intrekking met terugwerkende kracht als zij een aanvraag om een verblijfsvergunning ‘niet tijdelijk humanitair’ zou indienen. Verweerder heeft in het voornemen tot intrekking meegedeeld voornemens te zijn haar verblijfsvergunning in te trekken met terugwerkende kracht tot 26 november 2018 en nadien niet kenbaar gemaakt dat de verblijfsvergunning, anders dan in het voornemen is vermeld, niet met terugwerkende kracht zou worden ingetrokken. Uit de enkele omstandigheid dat verweerder haar in het voornemen in de gelegenheid stelde een aanvraag om wijziging van de beperking in te dienen, mocht eiseres niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat haar verblijfsvergunning niet met terugwerkende kracht zou worden ingetrokken.
12. De rechtbank is verder van oordeel dat het beroep van eiseres op artikel 4:84 van Pro de Awb niet kan slagen. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt mogen stellen dat niet is gebleken dat, in weerwil van het beleid, in het geval van eiseres sprake is van zodanige bijzondere individuele omstandigheden dat niet tot intrekking van haar verblijfsvergunning dient te worden overgegaan, omdat vasthouden aan het beleid voor eiseres tot onevenredige gevolgen zou leiden in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.
13. Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder tot intrekking van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht tot 26 november 2018 heeft mogen overgaan.
De afwijzing van het verzoek om wijziging van de beperking
14. Verweerder heeft het verzoek om wijziging van de beperking afgewezen. Verweerder heeft overwogen dat weliswaar aannemelijk is dat eiseres het slachtoffer is geworden van mensenhandel op de wijze waarop zij heeft verklaard, maar dat niet aannemelijk is dat eiseres in Nigeria te vrezen heeft voor represailles van mevrouw [naam]. De politie heeft mevrouw [naam] en [naam] niet getraceerd, zodat niet aannemelijk is dat zij op de hoogte zijn van de door eiseres gedane aangifte. Eiseres is verder na haar vertrek bij [naam] ook nooit meer door mevrouw [naam] benaderd, bedreigd of lastig gevallen. Eiseres heeft op eenvoudige wijze kunnen weggaan bij [naam] en niet gebleken is dat de mensenhandelaren eiseres hebben gezocht. Eiseres kan verder in Nigeria hulp inroepen van de autoriteiten.
15. Eiseres voert aan dat verweerder geloofwaardig acht dat zij een slachtoffer van mensenhandel is geworden en op welke wijze zij dat is geworden. Dit betekent dat verweerder het hele relaas van eiseres hieromtrent geloofwaardig acht. Uit deze verklaringen volgt dat de mensenhandelaar eiseres van meet af aan in haar macht had en dat zij eiseres onder druk kon zetten en kon blijven uitbuiten, omdat zij het dochtertje van eiseres heeft. Dat verweerder zegt dat er toestemming was van de mensenhandelaar om te vertrekken is onjuist. Verweerder heeft verder bij het risico op represailles niet voldoende meegewogen dat het gaat om represailles bij terugkomst in Nigeria. Het gaat er om wat eiseres staat te wachten op het moment dat zij zich meldt bij mevrouw [naam] om haar dochtertje op te halen. Het is zeer aannemelijk dat zij dan weer slachtoffer zal worden van deze mensenhandelaar. [2] De Nigeriaanse autoriteiten voldoen niet aan de minimum standaard om mensenhandel te bestrijden en slachtoffers te beschermen. [3] Bij de beantwoording van de vraag of een vreemdeling in het land van herkomst bescherming kan krijgen, moet door verweerder worden onderzocht of door de autoriteiten in het desbetreffende land in het algemeen bescherming wordt geboden. [4] Verweerder heeft onvoldoende zorgvuldig onderzocht en deugdelijk gemotiveerd dat eiseres geen risico zal lopen om bij terugkeer opnieuw in handen te vallen van de mensenhandelaar met als gevolg dat ze opnieuw slachtoffer zal worden van uitbuiting. Op Nederland rust de positieve verplichting om mensenhandel actief en voortvarend te bestrijden en ervoor te zorgen dat slachtoffers hun rechten effectief kunnen laten gelden. Deze verplichting rust niet enkel op de lidstaat waar het misdrijf heeft plaats gevonden. [5] Verweerder heeft de individuele bijzondere omstandigheden van eiseres onvoldoende onderzocht en beoordeeld. Eiseres voert verder aan dat verweerder in het bestreden besluit een onjuiste beoordeling heeft uitgevoerd, door te toetsen of het voor eiseres onmogelijk zou zijn om weer in de Nigeriaanse maatschappij te herintegreren. Verweerder moet toetsen of van eiseres gevergd kan worden dat zij Nederland verlaat en moet daarbij de mogelijkheden van sociale en maatschappelijke herintegratie als factor meewegen. Eiseres is wegens het mensenhandel verleden een zeer kwetsbare en getraumatiseerde vrouw en zij is wegens bijzondere individuele omstandigheden blijvend op verblijf in Nederland aangewezen. [6] Uit het besluit blijkt niet dat verweerder in overeenstemming met paragraaf B16/7 van de Vc rekening heeft gehouden met de specifieke culturele achtergronden en maatschappelijke opvattingen. Verweerder had ook de lesbische geaardheid van eiseres en het feit dat zij een alleenstaande vrouw is moeten meewegen. Verweerder heeft er op gewezen dat de National Agency for the Prohibition of Trafficking in Persons (NAPTIP), de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) of andere (internationale) non-gouvernementele organisaties (NGO’s) eiseres in het land van herkomst hulp kunnen bieden, maar niet duidelijk is hoe zij concreet zouden kunnen bijdragen aan herintegratie. Gelet op haar kwetsbaarheid heeft eiseres meer dan gewone opvang nodig. Bovendien blijkt uit stukken dat er nogal wat haken en ogen zijn aan de opvang door de NAPTIP.
16. Op grond van artikel 3.51, derde lid, van het Vb, kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd onder een beperking verband houdend met niet-tijdelijke humanitaire gronden worden verleend aan bij ministeriele regeling aangewezen categorieën vreemdelingen, anders dan bedoeld in het eerste en tweede lid. In de ministeriële regeling kunnen hierover nadere regels worden gesteld.
17. De ministeriële regels zijn neergelegd in paragraaf B9/12 van de Vc. Hierin is, voor zover van belang, bepaald dat als de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op een van de gronden die onder 1 en 2 zijn beschreven [7] , de IND een verblijfsvergunning verleent als de vreemdeling heeft onderbouwd dat op grond van bijzondere individuele omstandigheden die rechtstreeks verband houden met mensenhandel, niet kan worden gevergd dat hij Nederland verlaat. Bij de vraag of van de vreemdeling kan worden gevergd dat hij Nederland verlaat, betrekt de IND in elk geval de volgende factoren:
- risico van represailles jegens betrokkene en haar of zijn familie en de mate van bescherming daartegen die de autoriteiten in het land van herkomst bereid en in staat zijn te bieden;
- risico van vervolging in het land van herkomst, bijvoorbeeld op grond van prostitutie;
- de mogelijkheden van sociale en maatschappelijke herintegratie in het land van herkomst.
18. De rechtbank overweegt als volgt.
19. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat niet aannemelijk is gemaakt dat eiseres bij terugkeer heeft te vrezen voor represailles van haar mensenhandelaren. Verweerder heeft daarbij kunnen betrekken dat de aangifte van eiseres niet bekend is geraakt bij de mensenhandelaren, nu zij niet zijn getraceerd door de politie als daders. Verweerder heeft verder kunnen betrekken dat eiseres op een relatief eenvoudige wijze heeft kunnen vertrekken. Ook is eiseres na haar vertrek niet meer door de mensenhandelaren benaderd, bedreigd of lastig gevallen. Eiseres kan verder mevrouw [naam] vermijden bij terugkeer naar Nigeria. Eiseres kan, indien zij haar dochter wil ophalen bij mevrouw [naam], dit met behulp van de autoriteiten, NGO’s of familieleden proberen. Nu de vrees voor represailles door eiseres niet aannemelijk is gemaakt, is evenmin aannemelijk dat de Nigeriaanse autoriteiten in voorkomende gevallen hiertegen geen bescherming kunnen of willen bieden.
19. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres niet meer in de Nigeriaanse maatschappij kan herintegreren. Eiseres is geboren en getogen in Nigeria en zij heeft daar tot haar vertrek naar Italië in oktober 2016 gewoond. Eiseres beheerst de Nigeriaanse taal en is bekend met de Nigeriaanse cultuur. De rechtbank overweegt dat uit de medische stukken volgt dat eiseres last heeft van een trauma dat zij heeft opgelopen door de gebeurtenissen en dat zij een kwetsbaar persoon is, maar uit deze omstandigheden is niet gebleken dat het voor eiseres niet mogelijk is om te herintegreren. Eiseres kan extra aandacht krijgen van de IOM bij terugkeer. Indien eiseres van mening is dat zij gelet op haar medische behandeling in Nederland niet kan terugkeren, dan kan zij een daartoe strekkende aanvraag indienen. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen overwegen dat de seksuele geaardheid van eiseres niet te relateren is aan de mensenhandel. Ook indien er geen sprake zou zijn geweest van mensenhandel, had de seksuele geaardheid van eiseres een probleem kunnen opleveren in het land van herkomst. Indien eiseres van mening is dat zij gelet op haar seksuele geaardheid niet terug kan keren naar Nigeria, dan kan zij een asielaanvraag indienden. Verweerder heeft verder in redelijkheid kunnen overwegen dat eiseres bij terugkeer hulp kan krijgen van diverse organisatie. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak [8] is de rechtbank van oordeel dat NAPTIP en NGO’s kunnen helpen bij hervestiging van vrouwen en dat NAPTIP psychologische hulp biedt om vrouwen weerbaar te maken en, in het geval dat een vrouw niet kan terugkeren naar haar familie, ondersteuning biedt om haar economisch zelfstandig te maken, wat hervestiging makkelijker maakt. Verder is niet gebleken dat hervestiging onmogelijk is wanneer een vrouw geen netwerk heeft van familieleden of personen met dezelfde regionale en etnische afkomst. Dat alleenstaande vrouwen in Nigeria zich in een extra kwetsbare positie bevinden, neemt het voorgaande niet weg.
21. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder na afweging van alle omstandigheden zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen bijzondere individuele omstandigheden zijn die rechtstreeks verband houden met mensenhandel waardoor van eiseres niet zou mogen worden gevergd dat zij Nederland verlaat.
De hoorplicht
22. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden. Verweerder had eiseres moeten horen over de inhoudelijke gronden van de aanvraag, waaronder de vrees van represailles, vrees voor vervolging in het land van herkomst wegens prostitutiewerkzaamheden en de onmogelijkheden tot sociale en maatschappelijke herintegratie.
23. Met betrekking tot het horen in bezwaar geldt als uitgangspunt de in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb vervatte algemene regel dat er voor het bestuur een hoorplicht bestaat, behoudens de in artikel 7:3 van Pro de Awb genoemde uitzonderingen. Van een kennelijk ongegrond bezwaar als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb is sprake indien, aan de hand van de inhoud van het bezwaarschrift, in samenhang met wat in eerste instantie door de vreemdeling is aangevoerd en met de motivering van de primaire beslissing, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
24. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval zijn hoorplicht heeft geschonden. Verweerder heeft immers eerst in het bestreden besluit het mensenhandelrelaas van eiseres geloofwaardig geacht. Verweerder heeft vervolgens eerst in het bestreden besluit overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die er toe leiden dat van eiseres niet zou mogen worden gevergd dat zij Nederland verlaat. Eiseres heeft pas in beroep op dit nieuwe standpunt van verweerder kunnen reageren. Van een kennelijk ongegrond bezwaar is dus geen sprake. Verweerder heeft ook niet op voorhand kunnen uitsluiten dat het bezwaar niet tot een ander besluit had kunnen leiden.
25. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat eiseres niet door de schending van de hoorplicht is benadeeld. Daarvoor is van belang dat eiseres voldoende de gelegenheid heeft gehad om in beroep haar standpunt over de bewuste afwijzingsgrond naar voren te brengen. Van deze gelegenheid heeft zij ook gebruik gemaakt.
Conclusie
26. Ook wat verder is aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is. Het beroep is ongegrond.
27. Gegeven de beslissing in de hoofdzaak is er geen grond meer voor het treffen van de verzochte voorlopige voorziening, zodat het verzoek wordt afgewezen.
28. De rechtbank ziet vanwege de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb aanleiding tot veroordeling van verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
29. Gelet op de uitkomst van de beroepszaak veroordeelt de voorzieningenrechter verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten worden met toepassing van het Bpb begroot op € 525,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Schuman, rechter, in aanwezigheid van L.S. Lodder, griffier. De beslissing is uitgesproken op 17 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan, voor zover het beroep betreft, binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.