Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/9913
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juni 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , in [woonplaats] , eiseres,
V-nummer: [V-nummer]
(gemachtigde: mr. B.W.M. Toemen),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. J.H.M. Post).
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris de aanvraag van eiseres om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9 van Pro de Vreemdelingenwet 2000, afgewezen.
Bij besluit van 19 december 2018 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Op 30 januari 2019 heeft eiseres de beroepsgronden ingediend. Op 15 mei 2019 heeft eiseres een nader stuk ingediend.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Daarop heeft eiseres bij brief van 28 mei 2019 een nader stuk ingediend. Hierop heeft de staatssecretaris bij brief van 3 juni 2019 gereageerd.
Een enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 5 juni 2019. Eiseres is naar de zitting gekomen, bijgestaan door haar gemachtigde. De staatssecretaris is, met bericht van afwezigheid, niet verschenen.
Op 13 juni 2019 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak voor verdere behandeling verwezen naar een meervoudige kamer.
Bij brief van 27 november 2019 heeft de staatssecretaris stukken ingediend.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 28 november 2019. Eiseres is naar de zitting gekomen, bijgestaan door haar gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft op de zitting de behandeling van de zaak aangehouden om de staatssecretaris in de gelegenheid te stellen om een schriftelijk reactie in te sturen. Bij brief van 28 november 2019 heeft de staatssecretaris laten weten van een schriftelijke reactie af te zien.
Vervolgens hebben partijen toestemming gegeven om de zaak zonder nadere zitting af te doen en heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres is geboren op [geboortedatum 1] . Haar nationaliteit is onbekend. Eiseres is in 2002 samen met haar echtgenoot [naam 1] , geboren op [geboortedatum 2] , en hun zoon [naam 2] , geboren op [geboortedatum 3] , beiden destijds van Soedanese nationaliteit, Nederland ingereisd. Eiseres heeft verschillende aanvraagprocedures, waaronder asielprocedures, doorlopen zonder positief resultaat. De laatste aanvraagprocedure heeft geleid tot een op 1 september 2014 opgelegde terugkeerbesluit, waarbij eiseres is gewezen op haar verplichting om het grondgebied van de Europese Unie te verlaten. Aan eerdergenoemde echtgenoot en zoon is wel verblijf toegestaan en inmiddels hebben zij de Nederlandse nationaliteit. Eiseres en haar echtgenoot hebben samen nog twee kinderen gekregen, namelijk [naam 3] , geboren op [geboortedatum 4] en [naam 4] , geboren op [geboortedatum 5] . Ook zij hebben de Nederlandse nationaliteit.
2. Op 21 februari 2018 heeft eiseres de hier aan de orde zijnde aanvraag ingediend. Ze heeft daarbij schriftelijk toegelicht dat zij sinds haar aankomst in Nederland heeft samengewoond met haar echtgenoot en kinderen, dat de echtgenoot het gezin en Nederland inmiddels heeft verlaten, en dat zij nu alleen de dagelijkse zorg heeft voor haar kinderen. Eiseres is niet in het bezit van een paspoort. Zij is geboren in Ryiaad (Saoedi-Arabië) toen haar ouders daar illegaal verbleven. Haar moeder is afkomstig uit Sri Lanka en haar vader uit Soedan. Eiseres heeft geprobeerd met behulp van gemachtigden, hulpverleners en de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) om aan documenten te komen, maar dat is niet gelukt, aldus nog steeds eiseres.
Standpunten partijen
3. De staatssecretaris heeft de aanvraag van eiseres afgewezen, omdat eiseres haar identiteit en nationaliteit niet aannemelijk heeft gemaakt. Zij had dit moeten doen door een geldig document voor grensoverschrijding of een geldige identiteitskaart over te leggen. Evenmin heeft eiseres haar identiteit of nationaliteit ondubbelzinnig aangetoond met andere middelen. Deze eisen volgen uit de beleidsregels van paragraaf B10/2.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Dat beleid is van toepassing als de vreemdeling een beroep doet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 10 mei 2017, in de zaak Chavez-Vilchez, ECLI:EU:C:2017:354. Volgens het EU-recht en de EU-rechtspraak, zoals het arrest van het Hof van 17 februari 2005, in de zaak Oulane, ECLI:EU:C:2005:95, mag een lidstaat een bewijs van identiteit en nationaliteit verlangen van de vreemdeling die op zijn grondgebied wenst te verblijven. Pas dan kan worden vastgesteld of er rechten aan het arrest Chavez-Vilchez kunnen worden ontleend. Het arrest biedt geen grondslag om belangen die zijn gemoeid met de eis dat de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling moet zijn aangetoond enerzijds en het belang van de kinderen anderzijds tegen elkaar af te wegen. Dat eiseres vele pogingen heeft ondernomen en dat ook DT&V tevergeefs heeft geprobeerd een reisdocument voor haar te regelen, verklaart misschien waarom zij geen geldig reisdocument kan overleggen, maar dat ontslaat haar niet van haar plicht haar identiteit en nationaliteit met andere middelen ondubbelzinnig aan te tonen, aldus nog steeds de staatssecretaris.
4. Eiseres voert aan dat de eis dat de identiteit en nationaliteit met documenten moet worden aangetoond in strijd is met het arrest Chavez-Vilchez. Eiseres heeft alleen de zorg voor haar drie Nederlandse kinderen en zij zijn dus ook afhankelijk van eiseres. Uit het arrest Chavez-Vilchez volgt dat niet de positie van de ouder van belang is, maar de positie van de kinderen. De weigering om eiseres verblijf in Nederland toe te staan zal ertoe leiden dat de kinderen moeten vertrekken uit Nederland of in Nederland achterblijven zonder ouders, wat onwenselijk is. Om deze reden is het niet kunnen overleggen van een identiteitsdocument onvoldoende om een inbreuk te maken op de rechten van de kinderen die zij ontlenen aan artikel 20 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Verder wijst eiseres erop dat het beleid waarnaar de staatssecretaris verwijst pas is opgesteld na de indiening van de aanvraag. Daarvóór was de eis om een identiteitsdocumenten niet in het beleid opgenomen. Door het gewijzigde beleid wordt eiseres benadeeld en daarom kan eiseres zich beroepen op het oude en gunstigere beleid. Bovendien is niet uitgelegd waarom dit beleid gevoerd wordt en waarom dit niet in strijd zou zijn met de strekking van het arrest Chavez-Vilchez. Uit het arrest Chavez-Vilchez blijkt uit de bewoordingen “moet worden toegekend” en “worden ontzegd” dat er wel verblijf moet worden toegestaan en dat in elk geval sprake zal moeten zijn van een belangenafweging.
Eiseres voert ook aan dat haar identiteit weldegelijk vaststaat. Eiseres heeft in haar asielprocedure een huwelijksakte overgelegd die is onderzocht en echt is bevonden. De identiteit van haar echtgenoot, die ook op de akte wordt genoemd, staat vast. Uit de feitelijke omstandigheden blijkt dat de huwelijksakte betrekking heeft op eiseres. Ze heeft altijd met haar echtgenoot samengewoond en ze hebben drie kinderen gekregen. Eiseres is ook vermeld op de geboorteakten van haar kinderen. Zij is bij alle Nederlandse instanties geregistreerd onder dezelfde naam en zij neemt sinds 2002 deel aan het maatschappelijke leven in Nederland.
Eiseres heeft ten slotte een voorstel van het Instituut voor Immigratierecht van de Universiteit van Leiden overgelegd en verzoekt de rechtbank om dat voorstel over te nemen. Het voorstel gaat over het stellen van prejudiciële vragen over het vereiste van het aannemelijk maken van identiteit en nationaliteit in het kader van het afgeleid verblijfsrecht op basis van het arrest Chavez-Vilchez.
5. In zijn verweerschrift wijst de staatssecretaris erop dat eerst duidelijk moet zijn of eiseres daadwerkelijk een derdelander is, omdat het arrest Chavez-Vilchez gaat over van Unieburgers afgeleide verblijfsaanspraken voor derdelanders. Verder volgt de staatssecretaris eiseres niet in haar betoog dat de eis dat de identiteit en nationaliteit moet zijn aangetoond, nieuw beleid is. Volgens de staatssecretaris gaat het enkel om een verduidelijking van het algemeen geldende uitgangspunt dat de staatssecretaris pas kan vaststellen of sprake is van rechtmatig verblijf als familielid van een Unieburger, als de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling duidelijk zijn. Dat uitgangspunt volgt volgens de staatssecretaris ook uit overwegingen 21 en 22 van het Oulane-arrest. Zolang de staatssecretaris niet kan vaststellen of eiseres een derdelander is of dat zij in een andere lidstaat verblijfsrecht heeft, kan ook niet worden vastgesteld dat de kinderen van eiseres genoodzaakt zouden zijn het grondgebied van de Europese Unie te verlaten, als eiseres een verblijfsrecht wordt geweigerd. Over de huwelijksakte merkt de staatssecretaris op dat niet valt te verifiëren dat eiseres daadwerkelijk de persoon is die op die akte is vermeld.
Beoordeling
6. De rechtbank zal eerst ingaan op het standpunt van de staatssecretaris dat erop neerkomt dat eiseres geen geslaagd beroep toekomt op het arrest Chavez-Vilchez, alleen al omdat vanwege het ontbreken van bewijs over de identiteit en nationaliteit niet kan worden vastgesteld of eiseres een derdelander is.
7. In het arrest Oulane, waar de staatssecretaris naar heeft verwezen, staat niet alleen dit:
"20 Deze voorwaarden zijn niet gewijzigd in het kader van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG,72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77).
21 Hieruit volgt dat een lidstaat van ontvangers van diensten die onderdaan van een andere lidstaat zijn, het bewijs van hun identiteit en hun nationaliteit mag verlangen indien zij op zijn grondgebied wensen te verblijven."
maar ook dit:
"24 De overlegging van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort ten bewijze van de hoedanigheid van gemeenschapsonderdaan vormt immers een administratieve formaliteit die er enkel toe strekt, de nationale autoriteiten een recht te doen vaststellen dat rechtstreeks uit de hoedanigheid van de betrokken persoon voortvloeit.
25 Indien de betrokkene geen geldig paspoort of geldige identiteitskaart overlegt, maar zijn nationaliteit niettemin ondubbelzinnig kan aantonen met andere middelen, mag de lidstaat van ontvangst zijn verblijfsrecht niet betwisten op de enkele grond dat de betrokkene niet een van bovengenoemde documenten heeft overgelegd (zie in die zin, in de context van onderdanen van derde landen, arrest van 25 juli 2002, MRAX, C‑459/99, Jurispr. blz. I‑6591, punt 62)." .
8. In het arrest van het Hof van 25 juli 2002 in de zaak MRAX, ECLI:EU:C:2002:461, waarnaar in punt 25 van het arrest Oulane wordt verwezen, staat:
"53 Vooraf zij eraan herinnerd, dat de gemeenschapswetgever het belang heeft erkend van de bescherming van het gezinsleven van de onderdanen van de lidstaten voor de opheffing van de belemmeringen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, wat met name blijkt uit de verordeningen en richtlijnen van de Raad betreffende het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de Gemeenschap (arrest Carpenter, reeds aangehaald, punt 38).
(…)
61 Gelet op het belang dat de gemeenschapswetgever aan de bescherming van het gezinsleven heeft toegekend (zie punt 53 van het onderhavige arrest), is de terugwijzing aan de grens in elk geval onevenredig en dus verboden, indien de onderdaan van een derde land die gehuwd is met een onderdaan van een lidstaat, het bewijs kan leveren van zijn identiteit en zijn huwelijksband en uit niets blijkt dat hij een gevaar is voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid in de zin van artikel 10 van Pro richtlijn 68/360 en artikel 8 van Pro richtlijn 73/148.
62 Op de eerste prejudiciële vraag dient dus te worden geantwoord, dat artikel 3 van Pro richtlijn 68/360, artikel 3 van Pro richtlijn 73/148 en verordening nr. 2317/95, tegen de achtergrond van het evenredigheidsbeginsel, aldus dienen te worden uitgelegd, dat een lidstaat een onderdaan van een derde land die gehuwd is met een onderdaan van een lidstaat, en die zonder geldige identiteitskaart of geldig paspoort, of in voorkomend geval zonder visum, zijn grondgebied tracht binnen te komen, niet aan de grens mag terugwijzen wanneer deze echtgenoot het bewijs kan leveren van zijn identiteit en huwelijksband, en uit niets blijkt dat hij een gevaar is voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid in de zin van artikel 10 van Pro richtlijn 68/360 en artikel 8 van Pro richtlijn 73/148."
9. De rechtbank leidt uit de – hiervoor aangehaalde punten van de – arresten Chavez-Vilchez, Oulane en MRAX het volgende af. In gevallen waarin een derdelander ouder vanwege zijn banden met zijn kind, dat Unieburger is, onder de reikwijdte van artikel 20 van Pro het VWEU valt, mag aan die derdelander in beginsel de eis worden gesteld zijn identiteit te bewijzen. Bijzondere individuele omstandigheden kunnen echter meebrengen dat het onverkort vasthouden aan die eis in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Het is aan de desbetreffende vreemdeling om het bestaan van dergelijke omstandigheden aannemelijk te maken.
10. De rechtbank stelt voorop dat het dossier een duidelijke aanwijzing bevat dat eiseres een derdelander is. Uit een tijdens een asielprocedure van eiseres uitgevoerde taalanalyse van 28 januari 2003 blijkt dat de moedertaal van eiseres Arabisch is en dat haar Arabisch haar plaatst in de regio Syrië-Libanon. Het dossier bevat geen enkele aanwijzing dat eiseres onderdaan is van een lidstaat of daar verblijfsrecht heeft. Bovendien heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit eiseres gehouden aan de verplichting om – meteen – het grondgebied van de Unie te verlaten. Het gaat hier volgens de staatssecretaris om een verplichting die volgt uit het op 1 september 2014 aan eiseres opgelegde terugkeerbesluit. In zoverre heeft de staatssecretaris eiseres dus ook zelf als een derdelander aangemerkt. Daarbij komt dat eiseres ter staving van haar identiteit een door de Soedanese autoriteiten afgegeven huwelijksakte heeft overgelegd. De staatssecretaris heeft de echtheid van deze huwelijksakte niet weersproken. Hoewel de huwelijksakte vanwege het ontbreken van een pasfoto of duimafdruk geen identificerend document is, staan op dat document ook de identiteitsgegevens van eerdergenoemde heer [naam 1] , geboren op [geboortedatum 2] , vermeld. De staatssecretaris is (wel) van de identiteit van de heer [naam 5] uitgegaan. Ook staat vast dat eiseres en de heer [naam 5] de biologische en juridische ouders zijn van de drie genoemde kinderen. Verder is niet in geschil dat eiseres sinds 2002 met haar opgegeven identiteit bij alle Nederlandse instanties, waaronder de basisregistratie personen, staat geregistreerd. Ten slotte is niet gebleken dat eiseres sinds haar verblijf hier te lande een gevaar is geweest voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval dan ook sprake van bijzondere individuele omstandigheden als bedoeld in rechtsoverweging 9.
11. Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris ten onrechte eiseres heeft tegengeworpen dat zij haar identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond. Om die reden heeft de staatssecretaris ten onrechte de aanvraag afgewezen. Gelet hierop heeft de staatssecretaris het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank zal dan ook het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Gelet hierop komt zij aan een bespreking van de overige beroepsgronden, waaronder het verzoek om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof, niet toe.
12. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat de staatssecretaris het door eiseres betaalde griffierecht aan haar moet terugbetalen. De rechtbank veroordeelt de staatssecretaris ook in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, en 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 525,– en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de staatssecretaris op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres en daarbij rekening te houden met wat de rechtbank in deze uitspraak heeft geoordeeld;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 170,– aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.312,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Dworakowski-Kelders, voorzitter, en
mr. S.D.M. Michael en mr. G.J.W.M. Kipping, leden, in aanwezigheid van
mr. S.D.M. Michael en mr. G.J.W.M. Kipping, leden, in aanwezigheid van
mr. D.S. Arjun Sharma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 12 juni 2020.
griffier De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.