Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/2978
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2022 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. R.D. Reinders).
Als derde-partij neemt aan het geding deel: [derde-partij] , te [woonplaats] .
Procesverloop
Eiseres heeft verweerder bij brief van 9 januari 2014 verzocht om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de veehouderij van derde-partij aan de [adres] [huisnummer] te [vestigingsplaats] met een nieuwe vleesvarkensstal.
Bij besluit van 4 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen.
Bij besluit van 14 maart 2016 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen dit besluit ongegrond verklaard.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1708) het beroep van eiseres tegen het besluit van 14 maart 2016 besluit gegrond verklaard en dit besluit vernietigd.
Bij besluit van 15 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard, het besluit van 14 maart 2016 (lees:
4 december 2015) in stand gelaten en het verzoek om handhaving van 9 januari 2014 afgewezen.
Eiseres heeft beroep ingesteld en de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is bij uitspraak van 18 juni 2021 (ECLI:NL:RBDHA:2021:6327) afgewezen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft aanvullende stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2022 op zitting behandeld. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens zijn namens verweerder verschenen mr. [A] en mr. [B] . Derde-partij is verschenen.
Overwegingen
1. Eiseres heeft verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de veehouderij van derde-partij met een nieuwe vleesvarkensstal. Derde-partij beschikt voor deze stal niet over een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) of Wet natuurbescherming (Wnb). Op 3 juli 2015 heeft derde-partij een PAS-melding gedaan. Uit de AERIUS-berekening blijkt dat de stikstofdepositie als gevolg van de vleesvarkensstal op de relevante Natura-2000 gebieden lager is dan de destijds geldende grenswaarde van 1 mol/ha/jr, zoals vastgelegd in het toen geldende artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (Besluit grenswaarden). Eiseres had daarom voor de vleesvarkensstal geen vergunning nodig op grond van de destijds geldende Nbw.
1.1
In de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Afdeling artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden onverbindend verklaard. Diezelfde dag heeft de Afdeling het besluit op bezwaar van 14 maart 2016 vernietigd. Daarmee werd duidelijk dat de exploitatie en uitbreiding van de veehouderij van derde-partij plaatsvond zonder de vereiste vergunning op basis van – inmiddels – artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Het standpunt van verweerder
2. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat handhaving de rechtszekerheid schaadt. Derde-partij heeft destijds op legale wijze een PAS-melding ingediend op grond waarvan uitbreiding mocht. Daarnaast is handhavend optreden volgens verweerder onevenredig. Verweerder wijst er in dit verband op dat handhavend optreden grote gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van derde-partij, terwijl sprake is van een activiteit die slechts een geringe stikstofdepositie veroorzaakt. Verder neemt verweerder het standpunt in dat sprake is van een tijdelijke overtreding, omdat uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wet stikstof, Stb. 2021, 140) – kort gezegd – volgt dat de zogenoemde PAS-melders gelegaliseerd moeten worden. Verweerder heeft toegelicht dat derde-partij tijdig de benodigde gegevens heeft aangeleverd om het legaliseringstraject te kunnen starten en dat naar verwachting begin 2022 voldoende stikstofruimte beschikbaar is om de vleesvarkensstal te vergunnen. Weliswaar levert dit op dit moment nog geen concreet zicht op legalisering op, maar het is volgens verweerder wel een omstandigheid die moet meewegen bij de vraag of handhavend optreden evenredig is.
2.1.
In het verweerschrift heeft verweerder het standpunt dat handhaving onevenredig is gehandhaafd. Handhaving zou betekenen dat de veehouderij de dierenaantallen aanzienlijk moet verminderen en de gebouwde stal moet afbreken. Dit raakt aan de financieel economische levensvatbaarheid van de veehouderij. Verweerder verwacht, anders dan ten tijde van het bestreden besluit, dat er pas medio 2022 genoeg stikstofruimte is om de vleesvarkensstal te vergunnen. Volgens verweerder is handhavend optreden tegen de vleesvarkensstal geen passende maatregel om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen. De veehouderij ligt op vijf à zes kilometer afstand van het meest dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied ‘Nieuwkoopse Plassen & De Haeck’ (het Natura 2000-gebied) en zorgt voor een relatief geringe depositie. Er worden andere maatregelen getroffen ter reductie van de stikstofdepositie en verbetering van de natuur, waarbij (landelijk) de Wet stikstofreductie en natuurverbetering van belang is. Daarnaast is de provincie begonnen met een eigen stikstofaanpak voor de Zuid-Hollandse Natura 2000-gebieden en zijn er specifieke maatregelen voor het Natura 2000-gebied, aldus verweerder.
Het standpunt van eiseres
3. Eiseres betoogt dat de depositie van stikstof in vrijwel geheel Nederland een ernstig probleem is en dat het noodzakelijk is om de overschrijding van de kritische depositiewaarde (KDW) zo spoedig mogelijk te beëindigen. Daarom kunnen illegale bedrijfsemissies volgens eiseres niet langdurig ongemoeid worden gelaten. Eiseres wijst er in dit verband op dat de vleesvarkensstal al in 2014 is opgericht en dus – naar achteraf is gebleken – al zeven jaar illegaal wordt gebruikt. Ter onderbouwing heeft eiseres de recente wetenschappelijke publicatie “Stikstof en natuurherstel, onderzoek naar de ecologisch noodzakelijke reductiedoelstelling” in het geding gebracht. Eiseres stelt verder dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Zij wijst er in dit verband op dat derde-partij geen Wnb-vergunning heeft aangevraagd. Naar de mening van eiseres is verweerders stelling dat handhaving in dit geval onevenredig is, niet houdbaar. Eiseres acht deze stelling van verweerder onverenigbaar met de eisen van artikel 6, eerste, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn. Er kan volgens eiseres alleen een Wnb-vergunning worden verleend indien uit een passende beoordeling blijkt dat geen significant negatieve gevolgen voor beschermde natuurwaarden optreden. Zij kent daarom aan het in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering aangekondigde legaliseringstraject voor PAS-melders niet hetzelfde gewicht toe als verweerder.
3.1.
In de nadere reactie op het verweerschrift betoogt eiseres dat verweerder niet heeft onderbouwd dat de veehouderij van derde-partij een geringe depositie veroorzaakt. Van verweerder mag verwacht worden dat inzicht wordt geboden in het percentage van de totale depositie die wordt veroorzaakt door bedrijfs-, plan- of projectbijdragen. Bij de belangenafweging heeft verweerder bovendien de ecologische belangen niet deugdelijk betrokken. Daarnaast zijn geen financiële gegevens over het bedrijf van eiseres overgelegd, zodat ook niet duidelijk is wat de financiële gevolgen zijn van handhavend optreden tegen de vleesvarkensstal. Eiseres voert verder aan dat het onzeker is of de zogenoemde PAS-melders via het legaliseringstraject kunnen worden gelegaliseerd. Er wordt geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat niet genoeg stikstofruimte beschikbaar komt. Er is geen concrete termijn en duur bepaald voor het legaliseringstraject. Handhaving wordt op deze manier ten onrechte voor onbepaalde tijd uitgesteld, aldus eiseres.
Het oordeel van de rechtbank
4. Niet in geschil is dat de vleesvarkensstal van derde-partij stikstofdepositie veroorzaakt op het Natura 2000-gebied en dat niet kan worden uitgesloten dat dit significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied. Derde-partij beschikt hiervoor niet over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit betekent dat derde-partij in overtreding is van dit artikel. Verweerder is bevoegd hiertegen handhavend op te treden.
5. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. Niet in geschil is dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering. Ook de rechtbank gaat daarvan uit. De rechtbank ziet zich in deze procedure dan ook voor de vraag gesteld of handhavend optreden op dit moment zodanig onevenredig moet worden geacht dat verweerder hiervan heeft mogen afzien.
7. Bij de beoordeling van de vraag of handhaving onevenredig is spelen aan de ene kant de belangen van derde-partij en aan de andere kant het natuurbelang. Bij de belangen van derde-partij spelen bedrijfsbelangen en het belang van de rechtszekerheid. Bij het natuurbelang gaat het om het behalen van instandhoudingsdoelen en het voorkomen van verdere achteruitgang van natuurwaarden in het Natura 2000-gebied.
8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn standpunt dat handhaving onevenredig is, onvoldoende heeft gemotiveerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet inzichtelijk gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is en in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor de te beschermen habitattypen en vogelsoorten worden gehaald. Ook is niet duidelijk welk effect de vleesvarkensstal heeft op de te beschermen natuurwaarden. De enkele stelling dat de stikstofdepositie vanwege de vleesvarkensstal gering is, acht de rechtbank onvoldoende, nu verweerder geen inzicht heeft gegeven in wat hij verstaat onder gering. Daarbij geldt bovendien dat in veel Natura 2000-gebieden de te hoge stikstofbelasting mede wordt veroorzaakt door de cumulatieve stikstofdepositie van (veel) verschillende ‘kleine’ bronnen. Door verweerder is daarnaast niet gemotiveerd wat de effecten zijn van andere maatregelen die zijn of worden genomen op de te beschermen natuurwaarden in het Natura 2000-gebied. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de desbetreffende maatregelen al zo effectief zijn, of binnenkort zo effectief worden, dat handhavend optreden onevenredig is. Bovendien betekent de omstandigheid dat inmiddels andere maatregelen worden getroffen om de natuur te verbeteren en stikstofreductie te realiseren niet dat de vleesvarkensstal geen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied kan hebben. Ook voor wat betreft de belangen van derde-partij geldt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder die onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt wat het belang is van de vleesvarkensstal voor het bedrijf van derde-partij. Daarnaast is door verweerder niet geconcretiseerd wat de financiële schade is voor derde-partij is als de vleesvarkensstal geheel of gedeeltelijk, al dan niet tijdelijk, moet worden ontmanteld.
9. Verweerder heeft verder niet aangetoond dat het in grote mate waarschijnlijk is dat op grond van het Legalisatieprogramma PAS-meldingen binnen afzienbare tijd een Wnb-vergunning kan worden verleend aan derde-partij. Het is de rechtbank onduidelijk wanneer er voldoende stikstofruimte beschikbaar zal zijn om deze vergunning te kunnen verlenen. Verweerder heeft tijdens de zitting bij de voorzieningenrechter de verwachting uitgesproken dat begin 2022 voldoende stikstofruimte beschikbaar zal zijn; in het verweerschrift heeft verweerder deze verwachting bijgesteld naar medio 2022 en tijdens de zitting bij de rechtbank heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat het nog langer kan duren voordat voldoende stikstofruimte beschikbaar is om derde-partij een Wnb-vergunning te kunnen verlenen, omdat dit afhankelijk is van de effectiviteit van de verschillende maatregelen die zullen worden genomen ter reductie van de stikstofdepositie en de verbetering van de natuur in het Natura 2000-gebied. De rechtbank is van oordeel dat de mogelijkheid dat aan derde-partij op grond van het Legalisatieprogramma alsnog een Wnb-vergunning wordt verleend ten tijde van het bestreden besluit ongewis was, en overigens ook thans nog onvoldoende concreet is om op basis daarvan van handhaving af te zien.
10. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. Verweerder moet het bezwaarschrift opnieuw beoordelen in het licht van wat de rechtbank heeft geoordeeld. De aard van het in de besluitvorming geconstateerde gebrek maakt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar niet in stand kan laten of zelf in de zaak kan voorzien.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
12. Omdat het beroep gegrond is, wordt verweerder veroordeeld in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, en mr. J. Schaaf en
mr. A. Drahmann, leden, in aanwezigheid van mr. K.A. Linthout, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.