Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 24/2487 en SGR 24/2490
uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 juni 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres(gemachtigde: mr. V. Wösten)
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, het college
(gemachtigde: mr. A. van Es-Vermeulen en mr. B.H.A.J. Mariën).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel
: [belanghebbende], te [plaatsnaam] (belanghebbende).
: [belanghebbende], te [plaatsnaam] (belanghebbende).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen de weigering van het college om op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de veehouderij van belanghebbende aan de [adres] te [plaatsnaam] met een nieuwe vleesvarkensstal. Belanghebbende is een zogenoemde PAS-melder.
1.1.
Met het bestreden besluit van 27 maart 2024 heeft het college in heroverweging het handhavingsverzoek van eiseres wederom afgewezen. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld (zaaknr. SGR 24/2490) en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen (zaaknr. SGR 24/2487).
1.2.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college, vergezeld door E.W. van der Welle.
1.4.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiseres. Artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres heeft het college bij brief van 9 januari 2014 verzocht om op grond van de Wnb handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de veehouderij van belanghebbende met een nieuwe vleesvarkensstal.
2.1.
Met het besluit van 16 september 2015 heeft het college het handhavingsverzoek toegewezen.
2.2.
Met het besluit van 4 december 2015 heeft het college het besluit van 16 september 2015 ingetrokken en het verzoek om handhaving afgewezen.
2.3.
Met het besluit van 14 maart 2016 heeft het college het bezwaar van eiseres tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.4.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 29 mei 2019 het beroep van eiseres tegen het besluit van 14 maart 2016 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. [1]
2.5.
Met het besluit van 15 april 2021 heeft het college het door eiseres gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard, het besluit van 4 december 2015 in stand gelaten en het verzoek om handhaving van 9 januari 2014 nogmaals afgewezen.
2.6.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld (zaaknr. SGR 21/2978). Met de uitspraak van 18 juni 2021 heeft de voorzieningenrechter het door eiseres tegen het besluit van 15 april 2021 ingediende verzoek om voorlopige voorziening afgewezen (zaaknr. SGR 21/2977). [2] In de uitspraak van 17 februari 2022 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 april 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. [3]
2.7.
Op 4 april 2023 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het bezwaar is wederom ongegrond verklaard en het primaire besluit van 4 december 2015 is in stand gelaten.
2.8.
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld (zaaknr. SGR 23/3310) en de voorzieningenrechter verzocht een voorziening te treffen (zaaknr. SGR 23/3309). Met de uitspraak van 11 juli 2023 heeft de voorzieningenrechter direct uitspraak gedaan in de bodemprocedure, door het bestreden besluit te vernietigen en het college op te dragen een nieuw besluit te nemen. [4]
2.9.
Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van 11 juli 2023 en de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht om het college uitstel te verlenen voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep.
2.10.
Op 12 januari 2024 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling geoordeeld dat het college het besluit op bezwaar mag aanhouden tot vier weken na de te verwachten uitspraken van de Afdeling in drie soortgelijke beroepsprocedures. [5] Op 28 februari 2024 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in deze drie zaken. [6]
2.11.
Op 26 maart 2024 heeft het college het ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 11 juli 2023 ingetrokken.
2.12.
Met het besluit van 27 maart 2024 heeft het college het bezwaar van eiseres wederom ongegrond verklaard door het verzoek om handhaving opnieuw af te wijzen.
2.13.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Ook heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om direct uitspraak te doen in de bodemprocedure en/of als maatregel op te leggen dat de varkensstal buiten gebruik blijft zo lang niet wordt beschikt over de wettelijk vereiste toestemmingen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het bestreden besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek om handhaving van eiseres dat is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beroepsgronden
5. Eiseres voert aan dat de motivering van het bestreden besluit in essentie gelijk is aan de motivering van het besluit van 3 april 2023 dat door de rechtbank is vernietigd. Volgens eiseres bevatten beide besluiten identieke omissies. Zo zijn - anders dan in deze besluiten is vermeld - de feitelijk optredende emissies nooit vastgesteld en daarmee onbekend, omdat de aan de luchtwasser toegeschreven emissiereductiecapaciteit van 85% onzeker is. Daarnaast heeft het college het advies van 31 maart 2023 van de Ecologische Autoriteit over de natuurdoelanalyse voor het Natura 2000-gebied Nieuwkoopse Plassen & De Haeck opnieuw genegeerd. Uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 juli 2023 volgt dat noemenswaardige ruimte voor het college om nog langer af te zien van handhaving ontbreekt, aldus eiseres.
Overtreding
6. Vast staat dat het gebruik van de vleesvarkensstal stikstofdepositie veroorzaakt op de omliggende Natura 2000-gebieden en dat niet kan worden uitgesloten dat dit significante gevolgen heeft voor die Natura 2000-gebieden. Belanghebbende beschikt niet over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit betekent dat hij in overtreding is van dit artikel.
Beginselplicht tot handhaving
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Bijzondere omstandigheden
8. Niet in geschil is dat er op dit moment (nog) geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De Afdeling heeft in de hiervoor onder 2.10 genoemde drie uitspraken van 28 februari 2024 overwogen dat (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden zijn die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen, dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat, aldus de Afdeling.
8.1.
Het college heeft getracht uitvoering te geven aan de uitspraken van de Afdeling van 28 februari 2024 en de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 juli 2023. Het college heeft de belangen van belanghebbende afgewogen tegen het natuurbelang, dat in beeld is gebracht aan de hand van een ecologische beoordeling van dr. ir. E.W. van der Welle van 25 maart 2024. In het bestreden besluit overweegt het college dat belanghebbende zich kan beroepen op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Daarnaast heeft het college onderzocht wat de mogelijke effecten kunnen zijn voor de natuur indien tijdelijk, tot medio 2025, van handhaving jegens de vleesvarkensstal afgezien zal worden. Het college is tot de conclusie gekomen dat er geen meetbaar of merkbaar effect zal optreden ten aanzien van de aangewezen instandhoudingsdoelstellingen. Daarom heeft het college geconcludeerd dat de nadelige gevolgen van handhavend optreden voor de bedrijfsvoering van belanghebbende - voorafgaand aan de gestelde deadline van medio 2025 - onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee beoogde effecten voor de natuur.
8.2.
In de ecologische beoordeling van Van der Welle is beschreven welke habitattypen in de relevante Natura 2000-gebieden stikstofgevoelig zijn en bij welke daarvan de kritische depositiewaarde (KDW) wordt overschreden. Vervolgens is beschreven welke knelpunten ten aanzien van de instandhoudingsdoelstellingen van die habitattypen spelen en of de extra stikstofdepositie als gevolg van de vleesvarkensstal van belanghebbende daaraan bijdraagt. Van der Welle concludeert dat handhaving in dit geval geen meetbaar of merkbaar effect zou hebben op de oppervlakte of kwaliteit van de habitattypen. Handhaven zou ook niet bijdragen aan het voorkomen van verslechtering daar waar die optreedt of aan het halen van de instandhoudingsdoelstellingen waar dat nog niet het geval is.
8.3.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de ecologische beoordeling is gebaseerd op de natuurdoelanalyses van de betrokken Natura 2000-gebieden. Van der Welle heeft dit ter zitting bevestigd. In de uitspraak van 21 juli 2023 heeft de voorzieningenrechter echter reeds geoordeeld dat het college zijn standpunt niet kan baseren op de natuurdoelanalyse voor het Natura 2000-gebied Nieuwkoopse Plassen & De Haeck, omdat de Ecologische Autoriteit in haar advies van 31 maart 2023 heeft geconcludeerd dat in die natuurdoelanalyse nog essentiële ecologische informatie ontbreekt en dat het aanvullen van deze informatie essentieel is om tot een doeltreffend maatregelenpakket te komen. Doordat een kwantitatieve systeemanalyse ontbreekt, geeft de natuurdoelanalyse bijvoorbeeld nog geen volledig beeld van de belangrijkste ecologische knelpunten in het gebied en de oorzaken daarvan. De Ecologische Autoriteit wijst er daarnaast op dat de habitats en leefgebieden van soorten in Nieuwkoopse Plassen & De Haeck nog niet aantoonbaar in goede staat zijn, ook niet na de uitvoering en het effectief worden van de huidige en geplande maatregelen. Het is onzeker of hiermee verslechtering kan worden voorkomen en de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald.
8.4.
Het college heeft in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom toch van de natuurdoelanalyse kan worden uitgegaan. Ook is geen aanvullend onderzoek verricht naar de nog ontbrekende ecologische informatie. Het college heeft dus geen uitvoering gegeven aan de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 juli 2023. Nu het in die uitspraak geconstateerde motiveringsgebrek niet is hersteld, is nog steeds niet in voldoende mate inzichtelijk gemaakt wat de actuele staat van en de inbreuk op de beschermde natuurwaarden is en in hoeverre de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald. Daardoor is ook nog steeds niet voldoende aannemelijk dat de (andere) maatregelen die worden genomen al zo effectief zijn, of binnenkort effectief worden, dat handhavend optreden daarom onevenredig is. Nu de natuurdoelanalyse reeds dateert van 2021, had het in de rede gelegen om nader onderzoek te doen naar de nog missende essentiële ecologische informatie over het betreffende Natura 2000-gebied. Het natuurbelang is naar het oordeel van de voorzieningenrechter gelet op het voorgaande niet met de vereiste zorgvuldigheid in kaart gebracht. De conclusie dat het wegnemen van de geringe depositie van de vleesvarkensstal in dit geval geen meetbaar of merkbaar effect zou hebben op de oppervlakte of kwaliteit van de habitattypen is daardoor ook niet deugdelijk gemotiveerd.
Belangenafweging
9. Het college heeft de individuele belangen van belanghebbende in het bestreden besluit helder in kaart gebracht. Met uitzondering van de niet onderbouwde stelling die belanghebbende bij monde van het college ter zitting heeft ingenomen dat zijn bedrijf failliet zal gaan als de varkensstal gesloten wordt, onderschrijft de voorzieningenrechter de belangen van belanghebbende bij het afzien van handhaving.
9.1.
Zoals de Afdeling in de uitspraken van 28 februari 2024 heeft overwogen, kan het college echter pas afzien van handhavend optreden als sprake is van een redelijk evenwicht tussen de belangen van de PAS-melder en het natuurbelang. Nu het college het natuurbelang nog niet voldoende in kaart heeft gebracht, kon het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid niet tot het standpunt komen dat handhaving onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen natuurbelang. Het bestreden besluit berust daarom op een gebrekkige belangenafweging.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit vanwege strijd met de artikelen 3:2, 3:4, tweede lid, en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
10.1.
De voorzieningenrechter ziet, anders dan eiseres wenst, geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien door belanghebbende een last op te leggen, omdat het de bevoegdheid van het college is om handhavend op te treden.
10.2.
De voorzieningenrechter zal het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb opdragen om, met inachtneming van deze uitspraak, binnen acht weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
10.3.
Omdat de voorzieningenrechter met deze uitspraak op het beroep beslist, is er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen.
11. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding tot toekenning van een punt voor het verzoekschrift, omdat dit identiek is aan het beroepschrift.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep in de zaak SGR 24/2490 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 27 maart 2024;
- draagt het college op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak SGR 24/2487 af;
- bepaalt dat het college het door eiseres betaalde griffierecht van € 742,- (zijnde tweemaal € 371,-) aan haar vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2024.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.