Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/239
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2022 in de zaak tussen
[eisers] , E.A., uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. L. van Schie-Kooman),
en
de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp, verweerder
(gemachtigde: mr. J.L.G. Niederer en mr. H. Zeilmaker).
Procesverloop
In het besluit van 19 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 5 van Pro de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) een voorkeursrecht gevestigd op het perceel aan de [adres] [huinummer] in [plaats] .
In het besluit van 2 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 20 oktober 2022 op zitting behandeld. Namens eisers is verschenen [A] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. Niederer, bijgestaan door [B] .
Overwegingen
1.1.
Verweerder heeft in document “De Vloer” opgenomen dat er in Pijnacker-Nootdorp 3000 tot 4000 nieuwe woningen nodig zijn en heeft 4 kleinere glastuingebieden benoemd die op termijn getransformeerd kunnen worden naar woongebied. Eén van deze gebieden is het gebied Overgauw.
1.2.
Eisers zijn eigenaar van de woning en het perceel aan de [adres] [huisnummer] in het gebied [gebied] in [plaats] . Op dit perceel is het voorkeursrecht gevestigd.
2. In het bestreden besluit is met inachtneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie een aanvullende motivering opgenomen en zijn de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het algemeen belang om de positie en de regierol van de gemeente ten aanzien van de verwerving van gronden en de ontwikkeling van het gebied te waarborgen en ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan, zwaarder weegt dan de belangen van individuele grondeigenaren en rechthebbenden. Bovendien heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg de met het vestigen van het voorkeursrecht te dienen algemeen belang reeds afgewogen tegen de individuele belangen van de grondeigenaren. Deze belangen hoeven daarom niet opnieuw in een afzonderlijke belangenafweging te worden betrokken. Daarnaast is de aanwijzing zorgvuldig voorbereid, waarbij is uitgegaan van een logische begrenzing en waarbij een aantal criteria en randvoorwaarden zijn gehanteerd. Geconcludeerd kan worden dat daarbij geen sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel.
3. Eisers kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit en voeren daartegen– samengevat weergegeven – het volgende aan. Verweerder is niet bevoegd tot het vestigen van een voorkeursrecht. Het is onwaarschijnlijk dat er een voorkeursrecht is gevestigd ten aanzien van infrastructurele bestemmingen of een (intensievere) woonbestemming. Verweerder had ook een afweging op perceelniveau moeten maken. Verder is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, motiveringsbeginsel, gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Tot slot hebben eisers naar voren gebracht dat de provincie het blijkens haar zienswijze op de ontwerp-Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp 2050 oneens is met de transformatie van het gebied Overgauw naar de functie wonen. Ook ziet verweerder blijkens het Participatieverslag van de ontwerp-Omgevingsvisie zelf de noodzaak voor een voorkeursrechtbeschikking niet.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Op grond van artikel 2 van Pro de Wvg kan de gemeenteraad gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.
5.2.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wvg komen in afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.
6.1.
Eisers stellen dat verweerder niet bevoegd is tot het vestigen van een voorkeursrecht. Dit is namelijk alleen mogelijk wanneer aan de betreffende gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en het gebruik afwijkt van die bestemming. Uit het besluit tot vestiging van het voorkeursrecht blijkt dat de gronden in Overgauw hoofdzakelijk een agrarische bestemming hebben en dat dit afwijkt van de toegedachte bestemming ‘woongebied’. Het perceel van eisers maakt echter geen onderdeel meer uit van het glastuinbouwgebied; hierop rust al de bestemming wonen.
Verweerder onderbouwt verder niet wat een intensiever gebruik zou moeten inhouden. Dat er meer woningen op het perceel zullen worden gebouwd of het perceel zal worden gebruikt voor wegen, is niet aannemelijk. Het perceel ligt reeds naast een ontsluitingsweg en naast gronden met een leiding waarop niet gebouwd kan worden. Ter zitting is nog aangevoerd dat de locatie tussen twee rotondes ligt en nóg een rotonde niet realistisch is. Eisers zien niet in waarom nu al een voorkeursrecht moet worden gevestigd als het niet eens zeker is of een bestemming überhaupt gerealiseerd kan en gaat worden. Gelet op het bovenstaande is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
6.2.
Verweerder voert daartegen aan dat de voorkeursregeling niet zo beperkt moet worden opgevat dat deze alleen zou kunnen worden toegepast wanneer sprake is van een bestemming voor wezenlijk andere gebruiksvormen. Ook wanneer de nieuwe bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, zal van een afwijkend gebruik kunnen worden gesproken. In dit stadium van de planvoorbereiding kan niet op perceelniveau worden aangeduid welke bestemming zal worden toegekend, nu inherent aan de toepassing van artikel 5 van Pro de Wvg is dat van de toegedachte bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat. In het kader van verdere planvorming zal de bestemming van het perceel worden onderzocht en hierbij zullen de door eisers aangevoerde argumenten in aanmerking worden genomen. De huidige woonfunctie sluit niet uit dat het perceel plaats zal moeten maken voor een ontsluiting of dat er meer of andere woningen worden geprojecteerd. De ligging van het perceel van eisers in de hoek van het plangebied is daarbij onderscheidend; een rotonde is op deze locatie niet uit te sluiten. Verweerder heeft ter zitting nader toegelicht dat het perceel de bestemming ‘woongebied’ is toegedacht. Dit is een ruimere definitie dan enkel de bestemming wonen, zo kan het bijvoorbeeld ook om infrastructurele bestemmingen gaan ter realisatie van het woongebied. Verweerder heeft daarnaast ter zitting nogmaals toegelicht dat het van belang is om tijdig een voorkeursrecht te vestigen. Hiermee wordt de regie behouden en wordt voorkomen dat projectontwikkelaars gronden opkopen zodra bekend wordt dat er een woonbestemming is toegedacht. De daadwerkelijke ruimtelijke afwegingen en bestemmingen zullen pas in het ontwerpbestemmingsplan duidelijk worden.
6.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is bij de parlementaire behandeling van de Wvg tot uitdrukking gebracht dat de voorkeursregeling niet zo beperkt behoeft te worden opgevat dat deze alleen zou kunnen worden toegepast wanneer sprake is van een bestemming voor wezenlijk andere gebruiksvormen. Ook wanneer de nieuwe bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, zal van een afwijkend gebruik kunnen worden gesproken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1638).
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank wordt er voldaan aan de in artikel 5, eerste lid, van de Wvg vermelde voorwaarden en was verweerder derhalve bevoegd tot het vestigen van een voorkeursrecht. De toegedachte bestemming maakt immers een wezenlijk andere gebruiksvorm mogelijk, namelijk infrastructuur, alsook een intensiever gebruik van de huidige woonbestemming, namelijk meer of andere woningen. Dat de plannen op dit moment niet meer dan globaal zijn, is inherent aan de toepassing van artikel 5, eerste lid, van de Wvg (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786).
6.5.
De rechtbank overweegt daarnaast dat de aannemelijkheid dat een bestemming daadwerkelijk gerealiseerd wordt, geen toetsingsgrond is voor een voorkeursrecht. De kern van het voorkeursrecht is er juist in gelegen dat er wordt voorgesorteerd op een ruimtelijke wens. Voor zover eisers vrezen dat bestemming niet gerealiseerd wordt (en dat zij derhalve de noodzaak van het voorkeursrecht niet zien), voorziet de wet erin dat er termijnen aan het voorkeursrecht zijn gebonden om te voorkomen dat belanghebbenden te lang in onzekerheid verkeren. Daarnaast is er wettelijk in voorzien dat het voorkeursrecht vervalt wanneer de gewenste bestemming zijn weg naar het ontwerpbestemmingsplan niet vindt.
6.6.
De rechtbank is het eens met eisers dat indien het onmogelijk zou zijn om een bestemming te realiseren, een voorkeursrecht niet aan de orde kan zijn. Dit is door verweerder echter bestreden. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat het onmogelijk is om op deze locatie de bestemming woongebied, in de zin van infrastructurele voorzieningen of meer woningen, te realiseren.
6.7.
Eisers hebben kort voor de zitting aangevuld dat de provincie het niet eens is met het wijzigen van de bestemming glastuinbouw in Overgauw. In de beantwoording van de zienswijzen heeft verweerder volgens eisers aangegeven dat zij zelf ook de noodzaak voor een voorkeursrecht niet ziet.
6.8.
De rechtbank overweegt dat de zienswijze van de Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland op de ontwerp-Omgevingsvisie dateert van na het bestreden besluit. Op grond van de ex-tunc toetsing kan deze niet worden betrokken bij de beoordeling van het bestreden besluit. De zienswijze is ook niet van belang voor de rechtsgeldigheid van het gevestigde voorkeursrecht. Daarnaast blijkt uit de overgelegde stukken dat een wijziging van de bestemming in het gebied Overgauw volgens de provincie op de langere termijn mogelijk kan zijn. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de provincie de mogelijkheid heeft opengehouden om in te stemmen met de beoogde functiewijziging en dat verweerder hierover in gesprek is met de provincie. Dat de provincie zich niet kan verenigen met de plannen van verweerder is derhalve nog geen gegeven. Verweerder heeft tot slot toegelicht dat de specifieke overweging in de beantwoording van de zienswijzen waaruit volgens eisers blijkt dat er geen noodzaak voor een voorkeursrecht bestaat, niet ziet de transformatie van het gebied naar woongebied, maar op vermeerdering van de glastuinbouw. De rechtbank kan verweerder hierin volgen.
7.1.
Eisers voeren verder aan dat het belang van de grondeigenaren nog afzonderlijk bij in de afweging moet worden betrokken. De overweging waar verweerder naar verwijst ziet namelijk enkel op het financiële belang van grondeigenaren. Eisers verwijzen hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1989.
7.2.
Verweerder wijst op de aanbiedingsnota bij het bestreden besluit waarin de overwegingen en uitgangspunten van verweerder staan. Op basis hiervan heeft verweerder afgewogen welke gronden op basis van de Wvg moesten worden aangewezen. Het perceel van eisers is aangewezen, gelet op de ligging van het perceel in de hoek van het plangebied en omdat de gemeente eigenaar is van het omliggende perceel. Het perceel van eisers is daarmee strategisch gelegen. Hiermee heeft verweerder ook nadrukkelijk overwogen waarom in dit specifieke geval het woonperceel wel in de aanwijzing is opgenomen en andere woonpercelen niet. Het belang van verweerder om regie te kunnen voeren weegt zwaarder dan de beperking van eisers rechten. Verweerder stelt daarmee de belangen van eisers wel te hebben afgewogen. Eisers maken daarnaast niet concreet welke andere belangen dan financiële de gemeente had moeten afwegen.
7.3.
De rechtbank overweegt dat vestiging van een voorkeursrecht een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft. De uitoefening van die bevoegdheid dient door de rechter terughoudend te worden getoetst.
7.4.
Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder geen of onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eisers. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang heeft afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2332). Het enkele financiële belang van eisers hoeft daarom niet meer afzonderlijk in de afweging te worden betrokken. Verweerder heeft in dit geval voldoende inzichtelijk gemaakt dat en op welke wijze de belangen van de eigenaren zijn meegewogen bij de besluitvorming. Uit de stukken en de toelichting van verweerder ter zitting blijkt dat het belang van verweerder om regie te houden is afgewogen tegen het belang van eisers om ongestoord gebruik te maken van hun eigendom. Een eventuele waardedaling van de woning is een financieel belang. Andere relevante belangen van eisers zijn gesteld noch gebleken. Dat eisers de komende jaren niet in onzekerheid willen verkeren, is voorstelbaar maar inherent aan de vestiging van een voorkeursrecht.
8.1.
Eisers voeren verder aan dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, nu andere burgerwoningen niet zijn aangewezen. Ook is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat eisers worden beperkt in hun eigendomsrecht.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat er geen strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Uit de stukken in het dossier blijkt dat het perceel van eisers als enige geheel is omringd door gemeentegrond. Daarnaast is het perceel van eisers gelegen in de hoek van het plangebied. Verder heeft verweerder ter zitting toegelicht dat het voorkeursrecht aan de Rijskade - dat in een ander plangebied ligt - is vervallen, omdat er tegelijkertijd ook een bestemmingswijziging speelde met betrekking tot dit perceel. Van gelijke gevallen is dan ook geen sprake.
8.3.
De rechtbank is tevens van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling is bij het vestigen van een voorkeursrecht weliswaar sprake van een inbreuk op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, doch vindt deze inbreuk plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg, terwijl niet kan worden gezegd dat daarbij niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat het wettelijke voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt. De vestiging van het voorkeursrecht heeft niet tot gevolg dat de eigenaar van het perceel waarop het voorkeursrecht is gevestigd niet langer de hem toekomende eigendomsrechten zou kunnen uitoefenen, doch uitsluitend dat hij - indien hij tot vervreemding zou willen overgaan - eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de gronden te kopen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786). De rechtbank begrijpt dat het ongelukkig is dat eisers in 1996 hebben moeten wijken voor plannen van verweerder en toen het huidige perceel aangeboden hebben gekregen, maar wijst er tevens op dat eisers hun perceel niet hoeven verkopen en dat een gedwongen verhuizing derhalve niet aan de orde is.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A.C. van Poelgeest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2022.
griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.