Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/4800
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2022 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigden: mr. R.J.G. Bäcker en mr. D. Caelers),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. M.C. Remeijer-Schmitz).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
BRECOD Den Haag Maanplein II B.V.te Nijkerk, vergunninghoudster,
BRECOD Den Haag Maanplein II B.V.te Nijkerk, vergunninghoudster,
(gemachtigde: mr. A. Franken van Bloemendaal).
Inleiding
1. Bij besluit van 11 december 2020 heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een woontoren van 73,1 meter hoog met hierin 183 woningen, 300 m² detailhandel, 299 m² maatschappelijke dienstverlening en een parkeergarage aan het Maanplein 110 te Den Haag (het bouwplan). De omgevingsvergunning heeft betrekking op de activiteiten “bouwen” en “strijdig gebruik”, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
1.1.
Tegen het besluit van 11 december 2020 is door meerdere personen bezwaar gemaakt. De adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Den Haag (de bezwaarschriftencommissie) heeft verweerder geadviseerd het besluit van 11 december 2020 in stand te laten. Bij besluit van 14 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder dat advies overgenomen en het besluit van 11 december 2020, onder aanvulling van de motivering hiervan, in stand gelaten.
1.2.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 26 april 2022 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder was voorts aanwezig [A] . Namens vergunninghoudster is verschenen [B] , bijgestaan door de gemachtigde. Het beroep is gezamenlijk behandeld met de zaken met zaaknummers SGR 21/3437 en SGR 21/5637, waarin de rechtbank vandaag eveneens uitspraak doet.
Beoordeling door de rechtbank
Toepasselijkheid Crisis- en herstelwet
2. Op het bestreden besluit is de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing.
Ontvankelijkheid [eiser 2]
3. De rechtbank dient ambtshalve te beoordelen of eisers ontvangen kunnen worden in hun beroep. De rechtbank stelt vast dat [eiser 2] geen bezwaarschrift heeft ingediend tegen het besluit van 11 december 2020. Nu hij geen bezwaarschrift heeft ingediend, kan hij op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep instellen tegen het bestreden besluit. De rechtbank zal het beroep van [eiser 2] nietontvankelijk verklaren. Hieronder zal daarom alleen nog worden ingegaan op het beroep van [eiser 1] . In het vervolg van deze uitspraak wordt hij als ‘eiser’ aangeduid.
Ontvankelijkheid [eiser 1]
4. Eiser woont aan de [adres] [huisnummer] in [plaats] op een afstand van ongeveer 240 meter van het bouwplan. Vanuit zijn woning heeft hij zicht op de woontoren. Gelet hierop ondervindt eiser feitelijke gevolgen van het vergunde bouwplan. Eiser is daarom belanghebbende bij het bestreden besluit. In het vervolg zal de rechtbank inhoudelijk op het beroep van eiser ingaan.
Het bestemmingsplan “Omgevingsplan Binckhorst”
5. Verweerder heeft de aanvraag van vergunninghoudster getoetst aan het bestemmingsplan “Omgevingsplan Binckhorst”.
5.1.
Het bestemmingsplan “Omgevingsplan Binckhorst” is een zogenoemd bestemmingsplan “met verbrede reikwijdte”. Voor de inrichting van een dergelijk plan kan de gemeenteraad, vooruitlopend op de Omgevingswet, gebruik maken van extra mogelijkheden. De basis hiervoor is te vinden in artikel 2.4 van de Chw in verbinding met artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw. Zo kunnen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte regels worden opgenomen voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Uit artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw volgt dat het bestemmingsplan ook regels mag bevatten waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels.
5.2.
Ter plaatse van het bouwplan geldt de bestemming “Transformatiegebied” met de gebiedsaanduiding “overige zone-Binckhorsthaven en Maanplein”. Binnen de bestemming “Transformatiegebied” zijn onder meer de activiteiten ‘wonen’, ‘het exploiteren van een detailhandelsvestiging’ en ‘het verrichten van maatschappelijke diensten’ toegestaan. Ook mag ondergrondse infrastructuur worden aangelegd.
5.3.
Voor de activiteit ‘bouwen’ zijn in het bestemmingsplan zogenoemde algemene randvoorwaarden geformuleerd. Artikel 7.2.2, onder a, sub 1 van de planregels luidt, voor zover hier van belang:
De ruimtelijke kwaliteit van een gemengd hoogstedelijk woon-, werk en leefgebied wordt in acht genomen met dien verstande dat:
de bouwhoogte van nieuwe bebouwing ten minste 8 meter en niet meer dan 70 meter bedraagt, met dien verstande dat de minimale en maximale hoogte van de bebouwing en de hoogteaccenten verschilt per (deel)gebied. In de beleidsregel “ruimtelijke kwaliteit” is een verdere differentiatie van de hoogte opgenomen.
5.4.
Het bouwplan voldoet volgens verweerder niet aan deze planregel vanwege het overschrijden van de maximaal toegestane bouwhoogte van 70 meter met 3,1 meter. Verweerder heeft gebruik gemaakt van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid uit artikel 23, onder a, sub 3, van de planregels om deze overschrijding toe te staan. Daarnaast is verweerder gelet op artikel 7.2.2. onder d van de planregels, afgeweken van het bestemmingsplan omdat ten aanzien van twee woningen niet voldaan wordt aan het geldende bezonningsbeleid.
Artikel 7.2.2, onder a, sub 1: woonfunctie en bouwhoogtes
6. Eiser betoogt dat artikel 7.2.2, onder a, sub 1, van de planregels onverbindend is vanwege strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiser voert daartoe aan dat in deze planregel wordt verwezen naar de beleidsregel “ruimtelijke kwaliteit”, maar dat deze niet onder die naam is te vinden. Voor zover het zou gaan om de passage in de Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst over ruimtelijke kwaliteit, is deze volgens eiser niet aan te merken als beleidsregel omdat deze niet door de gemeenteraad is vastgesteld en niet op de voorgeschreven wijze in het Gemeenteblad bekend is gemaakt. Voorts stelt eiser dat de planregel onvoldoende duidelijkheid biedt over de toegestane bouwhoogtes. Op de verbeelding ontbreken de bouwaanduiding “bouwhoogte minimaal 13 meter en maximaal 30 meter met hoogteaccenten van 70 m” en de functieaanduiding “primaat woonfunctie”. Het bestemmingsplan kan volgens eiser in zoverre dan ook niet als grondslag dienen voor het verlenen van een omgevingsvergunning.
6.1.
De rechtbank overweegt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van een beroep tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in de eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling of algemeen rechtsbeginsel dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling of het algemene rechtsbeginsel (evidentiecriterium). [1]
6.2.
De rechtbank stelt vast dat deze procedure niet ziet op de vaststelling van het bestemmingsplan, maar op de verlening van een omgevingsvergunning op grond van dat bestemmingsplan. Dat betekent dat de door eiser genoemde planregel alleen onverbindend kan worden geacht indien wordt voldaan aan het genoemde evidentiecriterium. Door eiser is niet gesteld dat sprake is van evidente strijd met een hogere regeling. Eiser stelt dat sprake is van strijd met een algemeen rechtsbeginsel, namelijk het rechtszekerheidsbeginsel.
6.3.
De rechtbank overweegt dat dynamische verwijzingen naar beleidsregels zijn toegestaan, als duidelijk is naar welke beleidsregels wordt verwezen. [2] In artikel 7.2.2, onder a, sub 1, van het bestemmingsplan wordt verwezen naar de beleidsregel “ruimtelijke kwaliteit”, welke regel onder die naam is opgenomen in de Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst. Naar het oordeel van de rechtbank kan er daarom in redelijkheid geen onduidelijkheid over de van toepassing zijnde beleidsregel bestaan. Het betoog van eiser op dit punt faalt.
6.4.
Bij het besluit van 29 november 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad van de gemeente Den Haag – voor zover hier van belang – de beleidsregels zoals opgenomen in de Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst van toepassing verklaard op het bestemmingsplan. Daarnaast is in artikel 21 van Pro het bestemmingsplan de bevoegdheid aan verweerder toegekend om deze beleidsregels na vaststelling van het bestemmingsplan te wijzigen. De Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst zijn door verweerder vastgesteld op 6 maart 2018 en nadien meermaals gewijzigd. Op de aanvraag voor het bouwplan zijn de Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst van toepassing die door verweerder zijn vastgesteld op 25 juni 2019. Het besluit tot vaststelling van deze beleidsregels is bekend gemaakt door publicatie in het Gemeenteblad van ’s Gravenhage. [3] Gelet hierop, is de rechtbank van oordeel dat de beleidsregel “ruimtelijke kwaliteit” die is opgenomen in de Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst bevoegdelijk is vastgesteld door verweerder en op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Het betoog van eiser op dit punt faalt ook.
6.5.
In artikel 7.1 van de planregels is bepaald welke activiteiten en functies zijn toegestaan binnen de bestemming “Transformatiegebied”. Daartoe behoort ook de functie “wonen”. Uit kaart 1 (ruimtelijk functioneel raamwerk) en kaart 3 (regels bebouwing) bij de beleidsregel “ruimtelijke kwaliteit” blijkt dat ter plaatse van het bouwplan “het primaat woonfunctie” geldt en dat, kort gezegd, in dat gebied het accent op wonen ligt. Naar het oordeel van de rechtbank geeft het beleid daarmee een nadere duiding van één van de toegestane functies op die locatie, te weten “wonen”. Dat de aanduiding “primaat woonfunctie” ontbreekt op de verbeelding is onvoldoende voor het oordeel dat het bestemmingsplan op dit punt evident in strijd is met de rechtszekerheid en daarom onverbindend verklaard zou moeten worden. Het betoog slaagt niet.
6.6.
In artikel 7.2.2, onder a, sub 1, van de planregels is een minimale en maximale hoogte van bouwwerken opgenomen. De bouwhoogte van nieuwe bebouwing bedraagt ten minste 8 meter en ten hoogste 70 meter. In de planregel wordt hiermee een bandbreedte gegeven van de toegestane bouwhoogte. In ditzelfde artikel wordt verwezen naar de beleidsregel “ruimtelijke kwaliteit” en de daarbij behorende kaart 3 (regels bebouwing), waarin per deelgebied wordt weergegeven welke bouwhoogtes gelden. Blijkens deze kaart geldt ter plaatse van het bouwplan een minimale bouwhoogte van 13 meter en een maximale bouwhoogte van 30 meter, waarbij hoogteaccenten tot 70 meter zijn toegestaan.
6.7.
De rechtbank ziet in dat de planregel en de verbeelding op zichzelf beschouwd geen volledige duidelijkheid bieden over de ter plaatse geldende minimale en maximale bouwhoogtes en dat hiervoor vereist is dat de beleidsregel “ruimtelijke kwaliteit” en de daarbij behorende kaart 3 worden geraadpleegd. Daargelaten de wenselijkheid van deze systematiek, is de rechtbank van oordeel dat deze omstandigheid onvoldoende is om de planregel onverbindend te achten wegens evidente strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. Daarbij acht de rechtbank doorslaggevend dat de planregel zelf een bandbreedte geeft (8 70 meter) voor de toegestane bouwhoogten en dat de nadere uitwerking hiervan in de beleidsregel “ruimtelijke kwaliteit” binnen deze bandbreedte blijft. Uit de planregel zelf blijkt dus afdoende dat bouwwerken lager dan 8 meter en hoger dan 70 meter op grond van het bestemmingsplan, behoudens de hierin opgenomen mogelijkheid tot binnenplans afwijken, niet zijn toegestaan. Het betoog faalt.
Hoogteaccent
7. Eiser betoogt dat het bouwplan door verweerder ten onrechte als hoogteaccent is aangemerkt. Verweerder is volgens eiser ten onrechte niet ingegaan op de context, de afstand en de samenhang van het bouwplan met andere hoogbouw in de omgeving. In de omgeving zijn al twee hoogteaccenten aanwezig.
7.1.
Uit het bestreden besluit leidt de rechtbank af dat verweerder het standpunt heeft ingenomen dat de woontoren moet worden beschouwd als een hoogteaccent. Verweerder heeft immers geen ontheffing verleend voor het overschrijden van de maximale bouwhoogte van 30 meter, maar uitsluitend voor de overschrijding van 3,1 meter van de maximale bouwhoogte van een hoogteaccent van 70 meter.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat de beleidsregel “ruimtelijke kwaliteit” richtsnoeren bevat om te bepalen of een bouwwerk als hoogteaccent moet worden aangemerkt en zo ja, of dit ter plaatse toelaatbaar is. Voor het gebied op kaart 3 behorende bij deze beleidsregel is onder meer als bebouwingsregel opgenomen dat de mate waarin een bouwvolume wordt gezien als hoogteaccent en de maximale maat van het hoogteaccent afhankelijk is van de context, zoals de afstand tot andere hoogbouw en samenhang met andere hoogbouw.
7.3.
Uit het bestreden besluit, dat is gemotiveerd door te verwijzen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, blijkt niet waarom verweerder de woontoren heeft aangemerkt als een op deze locatie toelaatbaar hoogteaccent. De rechtbank constateert dat de afdeling Stedenbouw en Planologie adviezen heeft uitgebracht aan verweerder en dat deze adviezen bij brief van 28 mei 2021 aan de bezwaarschriftencommissie zijn toegestuurd. De bezwaarschriftencommissie heeft over de adviezen van de afdeling Stedenbouw en Planologie echter overwogen dat deze op punten onduidelijk zijn. Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie blijkt niet of hiermee ook gedoeld wordt op passages in de adviezen die zien op het hoogteaccent en de inpasbaarheid daarvan. De commissie heeft daarnaast overwogen dat ook de motivering vanuit het college te wensen overlaat, maar is desondanks tot de conclusie gekomen dat in redelijkheid mag worden aangenomen dat de afdeling Stedenbouw en Planologie het plan vakkundig heeft beoordeeld en met het college heeft afgestemd alvorens tot vergunningverlening is overgegaan. Naar het oordeel van de rechtbank is dit geen draagkrachtige motivering. Ook overigens is niet gebleken dat verweerder heeft beoordeeld of voldaan wordt aan de beleidsregel “ruimtelijke kwaliteit” waar het gaat om het inpassen van een hoogteaccent op de betrokken locatie, zodat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.
8. De conclusie van het voorgaande is dat de rechtbank artikel 7.2.2, onder a, sub 1, van de planregels niet onverbindend acht, maar dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de woontoren een ter plaatse toelaatbaar hoogteaccent is.
Artikel 7.2.2, onder b: Haagse hoogbouwbeleid
9. Eiser betoogt dat artikel 7.2.2, onder b, van de planregels onverbindend is vanwege strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiser voert daartoe aan dat in deze planregel wordt verwezen naar het Haagse hoogbouwbeleid, maar dat dit beleid niet onder die naam is terug te vinden. Voor zover het zou gaan om de nota Haagse Hoogbouw – Eyeline Skyline is volgens eiser geen sprake van een beleidsregel omdat deze niet door de gemeenteraad is vastgesteld en niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Verder is de open norm in artikel 7.2.2, onder b, van het bestemmingsplan dat “hoogbouw zorgvuldig [dient] te worden ingepast” volgens eiser te onbestemd en daarmee in strijd met de rechtszekerheid.
Voor zover verweerder niettemin mocht toetsen aan het Haagse hoogbouwbeleid, stelt eiser dat de maatvoering van de diagonaal en van de footprint van de woontoren in strijd is met dit beleid. Volgens eiser heeft verweerder niet aan zijn motiveringsplicht voldaan door zonder nadere motivering te verwijzen naar de adviezen van de afdeling Stedenbouw en Planologie.
9.1.
Naar het oordeel van de rechtbank kan er in redelijkheid geen onduidelijkheid over bestaan dat met het Haagse hoogbouwbeleid zoals dit wordt genoemd in artikel 7.2.2, onder b, van het bestemmingsplan, de nota Haagse Hoogbouw – Eyeline Skyline (de hoogbouwnota) wordt bedoeld. Daarbij wijst de rechtbank op pagina 38 van de Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst waarin expliciet staat dat in artikel 7.2.2 onder b wordt verwezen naar het Haagse hoogbouwbeleid, welk beleid is vastgelegd in de nota Haagse Hoogbouw – Eyeline Skyline (RIS298764). Naar het oordeel van de rechtbank is in zoverre dan ook geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank ziet evenmin grond voor het oordeel dat de hoogbouwnota niet op de juiste wijze is vastgesteld en bekendgemaakt, aangezien de hoogbouwnota door de gemeenteraad bij besluit is vastgesteld en is gepubliceerd in het Gemeenteblad van ’s Gravenhage. [4] Het betoog slaagt in zoverre niet.
9.2.
Volgens jurisprudentie van de Afdeling moet de gemeenteraad, indien hij bij de vaststelling van een bestemmingsplan gebruik maakt van de in artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw bedoelde bevoegdheid om regels te stellen met een open norm, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels, de desbetreffende open norm in de planregels voldoende concreet en objectief begrenzen. Bij beantwoording van de vraag of hiervan sprake is, kan onder meer belang worden gehecht aan de aard en de omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden waarop de open norm en, in samenhang daarmee, de beleidsregel zien. Daarnaast kan worden meegewogen hoe de bouw- en gebruiksmogelijkheden waarop de open norm zien, anderszins in de planregels genormeerd zijn en de relatie tussen die andere normering en de open norm. [5]
9.3.
Op grond van artikel 7.2.2, onder b, van de planregels dient hoogbouw zorgvuldig te worden ingepast volgens het Haagse hoogbouwbeleid. Onder “hoogbouw” wordt op grond van bijlage 1 “begripsbepalingen en wijze van meten” bij het bestemmingsplan bebouwing met een hoogte van meer dan 50 meter verstaan. De in artikel 7.2.2. onder b van de planregels opgenomen open norm van een ‘zorgvuldige inpassing’ van die hoogbouw, is naar het oordeel van de rechtbank dermate ruim dat de planregel onvoldoende houvast biedt met betrekking tot de ter plaatse toelaatbare hoogbouw. Deze norm is daarmee onvoldoende objectief en concreet begrensd. De rechtbank kent hierbij gewicht toe aan het feit dat deze open norm uitsluitend betrekking heeft op hoogbouwprojecten, die naar hun aard ingrijpende ruimtelijke gevolgen hebben. In het bijzonder met betrekking tot dergelijke grootschalige bouwprojecten dient uit de planregel zelf, al dan niet in combinatie met de verbeelding, duidelijk te blijken wat de (maximale) bouwmogelijkheden zijn. De begrenzing van die bouwmogelijkheden mag niet – zoals in dit geval is gebeurd – grotendeels plaatsvinden in een beleidsregel waarnaar in het bestemmingsplan wordt verwezen. De aanvaardbaarheid van een hoogbouwproject op een specifieke locatie, wordt hiermee ten onrechte afhankelijk gesteld van de inhoud van de hoogbouwnota. Weliswaar is in het bestemmingsplan de maximale bouwhoogte voor hoogteaccenten vastgelegd, maar in de hoogbouwnota wordt onder meer verduidelijkt hoe de opbouw van de hoogbouw eruit moet zien en welke afmetingseisen gelden voor de zogenoemde footprint en diagonaal van hoogbouwprojecten. De rechtbank laat dan nog daar dat verweerder in dit geval – zonder inzichtelijke motivering – heeft gemeend dat kon worden afgeweken van de in het beleid opgenomen eis dat maximaal 50% van de stedelijke laag van een hoogbouwproject mag worden bebouwd.
Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 7.2.2, onder b, van de planregels evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, en dient deze bepaling daarom onverbindend te worden verklaard. Dat betekent dat verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit niet op deze planregel en op het ter uitvoering hiervan gehanteerde beleid heeft mogen baseren. De beroepsgrond slaagt. Gelet op de onverbindendheid van artikel 7.2.2, onder b, van het bestemmingsplan, behoeven de overige gronden die zijn aangevoerd over het Haagse hoogbouwbeleid geen bespreking.
Reservering gebruiksruimte
10. Eiser betoogt dat het in het bestemmingsplan opgenomen instrument om gebruiksruimte te reserveren onverbindend is, omdat het een commerciële handel in ontwikkelrechten met zich brengt en niets met ruimtelijke ordening van doen heeft. Volgens eiser wordt door verweerder ook niet goed gemonitord welke ontwikkelingen in het plangebied plaatsvinden en is niet verifieerbaar wat de cumulatieve effecten zijn van alle ontwikkelingen in de Binckhorst. Volgens eiser heeft verweerder dan ook niet kunnen vaststellen dat het bouwplan planologisch aanvaardbaar is.
10.1.
De rechtbank overweegt dat het betoog van eiser zich in feite niet richt tegen het bestreden besluit, maar tegen de in het bestemmingsplan opgenomen systematiek waarmee gebruiksruimte wordt toebedeeld. Nu het bestemmingsplan niet ter toets voor ligt, gaat de rechtbank in zoverre aan het betoog van eiser voorbij.
10.2.
Voor zover eiser betoogt dat niet duidelijk is of er voldoende gebruiksruimte beschikbaar was voor het bouwplan, overweegt de rechtbank dat in artikel 5.4, onder a, sub 2 van de planregels is verduidelijkt welke gebruiksruimte voor het project Maanplein is gereserveerd. Wat eiser heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat het vergunde project niet binnen deze gebruiksruimte past. Het betoog faalt.
Stikstofdepositie
11. Eiser betoogt dat een deugdelijk onderzoek naar stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden ontbreekt. In het onderzoeksrapport van 26 oktober 2020 is geen rekening gehouden met de cumulatieve effecten van stikstofemissies van nabijgelegen ontwikkelingen die nauw samenhangen met het project.
11.1.
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat deze beroepsgrond leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. In artikel 8:69a van de Awb ligt besloten dat degene die vernietiging van een besluit beoogt, zich in beginsel niet met succes kan beroepen op belangen van anderen. Het is vaste jurisprudentie dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wet natuurbescherming (Wnb) beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. [6]
11.2.
Niet in geschil is dat de woning van eiser op ten minste drie kilometer van de betreffende omliggende Natura 2000-gebieden (Meijendel & Berkheide, Westduinpark & Wapendal en Solleveld & Kapittelduinen) ligt. Die afstand is naar het oordeel van de rechtbank dermate groot, dat niet gezegd kan worden dat het belang van eiser bij behoud van een goede leefomgeving in dit geval zodanig verweven is met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen dat eiser zich hierop kan beroepen. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in de rechtspraak van de Afdeling. [7] Dat betekent dat de rechtbank de beroepsgronden van eiser over de omliggende Natura 2000-gebieden buiten beschouwing zal laten omdat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat deze beroepsgronden leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Toepassing salderingssystematiek
12. Eiser stelt dat verweerder ten aanzien van de overschrijding van de maximale bouwhoogte geen gebruik heeft kunnen maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, omdat bij de afwijking van de bouwhoogte op basis van artikel 23 van Pro de planregels niet aan alle voorwaarden is getoetst. Verweerder heeft nagelaten te toetsen of de ontwikkeling geen onaanvaardbare aantasting van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving oplevert.
12.1.
Ingevolge artikel 23, onder a, sub 3, van de planregels – voor zover hier van belang – kunnen burgemeester en wethouders met een omgevingsvergunning via saldering afwijken van het bepaalde in artikel 7.2.2, onder a sub 1 wat betreft de maximale bouwhoogte van 70 meter met een maximum van 10%.
Ingevolge artikel 23, onder b, dienen daarbij de volgende bepalingen in acht te worden genomen:
1. Afwijken van de onder a opgenomen planregels is uitsluitend mogelijk indien
er geen sprake is van het afwijken van wettelijke voorschriften en geen sprake is van onaanvaardbare aantasting van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving;
2. De ontwikkeling draagt voldoende bij aan het realiseren van één of meerdere ambitiewaarden waarop saldering mogelijk is met de te salderen planregel zodat de totale gebiedskwaliteit toeneemt.
12.2.
Vergunninghoudster heeft bij verweerder een salderingsvoorstel van LBP Sight ingediend. In dat voorstel is toegelicht welke ruimtelijke ingrepen zullen worden uitgevoerd om de kwaliteit van de buitenruimte te verbeteren, ter compensatie van de overschrijding van de maximale bouwhoogte van het bouwplan. Verweerder heeft met dit voorstel ingestemd. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving niet wordt aangetast, omdat de maximale bouwhoogte van 70 meter met slechts 3,1 meter wordt overschreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onder verwijzing naar het salderingsvoorstel en de gegeven motivering voldoende toegelicht dat voldaan is aan de eisen van artikel 23 van Pro de planregels. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de overschrijding van de bouwhoogte beperkt is. Eiser heeft niet inzichtelijk gemaakt dat desondanks sprake is van een onaanvaardbare aantasting van de fysieke leefomgeving. Het betoog faalt.
Bezonning
13. Eiser betoogt dat artikel 7.2.2, sub d, van de planregels onverbindend is vanwege strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiser betoogt subsidiair dat verweerder voor de afwijking van de bezonningsnorm ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de kruimelgevallenregeling.
13.1.
Niet in geschil is dat als gevolg van het bouwplan twee woningen niet voldoen aan de richtlijn uit het Haags bezonningsbeleid van minimaal 2 uur zon per dag op de gevel op de maatgevende dag. Het gaat om twee woningen in woonblok TP6 op het Maanplein. Deze woningen zijn niet van eiser.
13.2.
De door eiser ingeroepen bezonningsnorm strekt in deze zaak tot bescherming van de belangen van de bewoners van woonblok TP6 en kennelijk niet tot de bescherming van de belangen van eiser. Dit betekent dat eiser zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet met succes op die norm kan beroepen. De rechtbank zal de door eiser in dit verband aangevoerde gronden daarom niet inhoudelijk beoordelen.
Sloop TP12
14. Eiser stelt dat de sloop van gebouw TP12 ten behoeve van het bouwplan niet in lijn is met het duurzaamheidsstreven van de gemeente Den Haag.
14.1.
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit geen betrekking heeft op de sloop van gebouw TP12. Deze activiteit valt buiten de omvang van dit geding. De beroepsgrond van eiser treft dan ook geen doel.
Participatie
15. Eiser betoogt dat ten onrechte geen toepassing is gegeven aan het participatietraject uit de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit. Dit geldt ook voor de “Handreiking communicatie particuliere bouwinitiatieven”.
15.1.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog. De Omgevingswet en het Omgevingsbesluit zijn nog niet in werking getreden, zodat verweerder hieraan bij de totstandkoming van het bestreden besluit reeds daarom niet gebonden was. De door eiser genoemde handreiking geeft private bouwinitiatiefnemers handvatten over de manier waarop met de omgeving over een bouwplan kan worden gecommuniceerd. Deze handreiking legt aan verweerder geen verplichtingen op.
Welstandsadvies en kwaliteitsteam Binckhorst
16. Eiser betoogt dat de omgevingsvergunning onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat de welstandscommissie slechts beperkt mocht adviseren en geen uitspraak mocht doen over de vormgeving van het bouwplan in relatie tot de karakteristieke directe omgeving. Verder is het bouwplan ten onrechte niet voorgelegd aan het kwaliteitsteam Binckhorst.
16.1.
Op 25 november 2020 heeft de welstandscommissie positief geadviseerd over het bouwplan, zowel over het gebouwontwerp als de landschappelijke inpassing in aansluiting op het Maanplein. De rechtbank overweegt dat verweerder aan een welstandsadvies in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Dit is anders indien het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat verweerder het niet, of niet zonder meer, aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel dan ook geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundige, dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota in acht te nemen criteria.
16.2.
Eiser heeft zijn stelling dat het welstandsadvies onzorgvuldig tot stand is gekomen, niet onderbouwd. Deze enkele stelling van eiser is onvoldoende voor het oordeel dat verweerder in dit geval geen doorslaggevende betekenis aan het welstandsadvies heeft mogen toekennen.
16.3.
Het kwaliteitsteam Binckhorst heeft als taak de ontwikkeling van bouwplannen vanaf de (pre-)initiatief fase tot en met het voorlopig ontwerp te begeleiden, te beoordelen en hierover te adviseren. Uit de stukken blijkt dat het bouwplan niet is voorgelegd aan het kwaliteitsteam omdat het ontwerp van het bouwplan al gereed was voordat het kwaliteitsteam Binckhorst werd ingesteld. Wat daarvan ook zij, er bestaat geen wettelijke verplichting om het bouwplan voor te leggen aan het kwaliteitsteam. Het betoog van eiser treft daarom geen doel.
Woningdifferentiatie
17. Eiser betoogt dat ten onrechte niet wordt voldaan aan het vereiste van woningdifferentiatie op grond waarvan een bouwplan niet enkel uit huurwoningen in de vrije sector mag bestaan. Volgens eiser stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat het gebrek aan sociale huurwoningen in dit bouwplan gecompenseerd kan worden door met een bouwplan op een nabijgelegen locatie uitsluitend sociale huurwoningen te realiseren.
17.1.
Artikel 7.2.6, onder c, van de planregels bepaalt dat bij de realisatie van woningen een voldoende gedifferentieerd woningbouwprogramma moet worden gebouwd, zowel in woningtype als in prijsklasse. In de Beleidsregel Woonkwaliteit is deze norm verder uitgewerkt.
17.2.
In het OmgevingsEffectRapport bij het bestemmingsplan is toegelicht dat de eis van een gedifferentieerd woningaanbod in de planregels is vastgelegd om te voorkomen dat binnen de Binckhorst uitsluitend dezelfde soort woningen worden gebouwd. Daarmee wordt een gevarieerd woningaanbod gestimuleerd dat aansluit bij de wensen en behoeften van de inwoners van Den Haag. Naar het oordeel van de rechtbank strekt deze norm uit het bestemmingsplan ter bescherming van degenen die zich op de Haagse woningmarkt begeven. De door eiser ingeroepen norm strekt daarmee kennelijk niet tot bescherming van zijn belangen. Dit betekent dat eiser zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet met succes op die norm kan beroepen. Nu het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgrond, ziet de rechtbank af van een inhoudelijke bespreking daarvan.
Verkeersbelasting en -doorstroming
18. Eiser betoogt dat de onderzoeken naar de verkeersbelasting en -doorstroming een te beperkte reikwijdte hebben. Verscheidene kruispunten zijn niet in het onderzoek betrokken. Eiser vreest dat het verkeer hierdoor nauwelijks de gelegenheid krijgt om zich te verspreiden.
18.1.
De rechtbank stelt vast dat adviesbureau Goudappel Coffeng in opdracht van vergunninghoudster een onderzoek heeft gedaan naar de invloed van het bouwplan op de parkeervraag in de omgeving, de verkeersgeneratie en de verkeersontwikkeling. De resultaten van dit onderzoek zijn opgenomen in de ‘Mobiliteitsstudie Maanplein 110’ van 20 oktober 2020. Uit dit onderzoek blijkt dat het verkeer van het Maanplein wordt afgewikkeld op de kruising Maanweg-Maanplein. De conclusie is dat de doorstroming op die kruising en het omliggende wegennet in de Binckhorst acceptabel is.
18.2.
Als uit een advies van een deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag het bestuursorgaan van dat advies uitgaan, tenzij er concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
18.3.
Eiser heeft zijn stelling dat het mobiliteitsonderzoek onzorgvuldig tot stand is gekomen, niet onderbouwd. Eiser heeft niet geconcretiseerd welke kruispunten ten onrechte niet zouden zijn meegenomen in het onderzoek. Eiser heeft ook geen tegenadvies ingediend waarin de conclusies uit het rapport van Goudappel Coffeng worden betwist. De rechtbank ziet daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder niet van het mobiliteitsonderzoek heeft mogen uitgaan. Het betoog faalt.
Parkeren
19. Eiser betoogt dat ten behoeve van het bouwplan niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien. Bij het berekenen van de parkeerbehoefte is volgens eiser van een te lage parkeernorm uitgegaan die is gebaseerd op de Nota parkeernormen CID en Binckhorst. Deze nota is alleen van toepassing op nieuwe aanvragen, terwijl de onderhavige aanvraag al was ingediend vóór inwerkingtreding van deze nota.
19.1.
Artikel 7.2.1, onder i, van de planregels bepaalt dat in voldoende mate in parkeergelegenheid wordt voorzien.
19.2.
Uit het mobiliteitsonderzoek van Goudappel Coffeng van 20 oktober 2020 blijkt dat voor de berekening van de parkeernorm is uitgegaan van de parkeernormen die zijn opgenomen in de Nota parkeernormen CID en Binckhorst Den Haag 2020 (de parkeernota). Deze parkeernota is op 7 oktober 2020 in werking getreden en gold dus ten tijde van het nemen van het primaire besluit en het bestreden besluit. Uit het besluit tot vaststelling van de parkeernota blijkt dat plannen waarvoor al een beginselaanvraag was ingediend voorafgaand aan de vaststelling van de parkeernota, tot een jaar na vaststelling van de parkeernota ook nog volgens het oude parkeernormenbeleid konden worden beoordeeld. In deze bepaling leest de rechtbank niet dat toepassing van het oude parkeernormenbeleid dwingend is voorgeschreven voor bouwplannen die reeds waren aangevraagd voorafgaand aan de vaststelling van de parkeernota. Dat betekent dat verweerder bij het berekenen van de parkeerbehoefte de parkeernota mocht toepassen. Het betoog van eiser faalt.
Luchtkwaliteit, geluidsbelasting en stikstofdepositie ter plaatse van de woning van eiser
20. Eiser betoogt dat in de onderzoeken naar onder meer de luchtkwaliteit, de geluidsbelasting en de stikstofdepositie ten onrechte geen rekening is gehouden met de effecten van het bouwplan op Voorburg-West, zijn woonomgeving.
20.1.
Nu eiser zijn betoog niet nader heeft onderbouwd, gaat de rechtbank daaraan voorbij.
Schade
21. Eiser betoogt dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het risico op schade aan zijn woning als gevolg van de heiwerkzaamheden voor het bouwplan.
21.1.
De rechtbank overweegt dat eventuele schade als gevolg van de heiwerkzaamheden ziet op de feitelijke uitvoering van het vergunde project. Dit aspect valt buiten de procedure over de verlening van de omgevingsvergunning. De beroepsgrond van eiser treft dan ook geen doel.
Onvolledige heroverweging?
22. Eiser stelt dat verweerder het advies van de bezwaarschriftencommissie niet zonder nader onderzoek als motivering aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. Door dit wel te doen heeft verweerder, net als de bezwaarschriftencommissie, ten onrechte geen acht geslagen op de nadere gronden die naar voren zijn gebracht tijdens de hoorzitting van 18 mei 2021 en in de nadere reactie van 10 juni 2021. Aldus heeft verweerder nagelaten het besluit van 11 december 2020 volledig te heroverwegen.
22.1.
Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie blijkt dat de zaak naar aanleiding van de hoorzitting is aangehouden om verweerder de kans te geven een aanvullende reactie in te dienen. Op 28 mei 2021 heeft verweerder een nadere reactie ingediend. Op 10 juni 2021 heeft eiser daarop gereageerd en tevens nieuwe bezwaargronden geformuleerd. De bezwaarschriftencommissie heeft deze nieuwe bezwaargronden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten.
22.2.
Ter motivering van een besluit op bezwaar kan verweerder, overeenkomstig artikel 3:49 van Pro de Awb, verwijzen naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven. De rechtbank constateert dat verweerder in het bestreden besluit heeft vermeld het eens te zijn met het advies van de bezwaarschriftencommissie. Dit advies heeft verweerder als bijlage toegevoegd aan het bestreden besluit. Daarmee heeft verweerder de motivering van de bezwaarschriftencommissie overgenomen en onderdeel gemaakt van het bestreden besluit. De wet vereist in dat geval geen aanvullende belangenafweging of motivering van verweerder.
De rechtbank overweegt verder dat het advies van de bezwaarschriftencommissie noch het verslag van de hoorzitting steun bieden aan het standpunt van eiser dat de bezwaarschriftencommissie bezwaargronden die eerst tijdens de hoorzitting naar voren zijn gebracht, buiten beschouwing heeft gelaten. Uit het advies blijkt wel dat verweerder op verzoek van de bezwaarschriftencommissie op 28 mei 2021 een aanvullende reactie heeft ingediend en dat eiser hier op 10 juni 2021 op heeft gereageerd. Voor zover deze reactie van eiser daarnaast nieuwe bezwaargronden bevatte die geen betrekking hadden op nieuwe feiten of ontwikkelingen, heeft de bezwaarschriftencommissie deze wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing mogen laten. Niet valt in te zien waarom eiser deze nadere bezwaargronden niet voorafgaand aan de hoorzitting kenbaar had kunnen maken. Het betoog slaagt niet. Overigens overweegt de rechtbank dat eiser in deze beroepsprocedure ruimschoots de gelegenheid heeft gehad om een toelichting te geven op zijn gronden, ook de gronden die door de bezwaarschriftencommissie beweerdelijk onbesproken zijn gelaten.
Conclusie
23. Gelet op wat is overwogen onder 3, is het beroep van [eiser 2] nietontvankelijk. Het beroep van eiser is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit – gezien de aard van het geconstateerde gebrek –geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Voor het nemen van dit nieuwe besluit geldt een beslistermijn van 12 weken. De rechtbank wijst erop dat verweerder, bijvoorbeeld indien een wijziging van het bestemmingsplan wordt voorbereid, deze beslistermijn kan verlengen.
Proceskosten en griffierecht
24. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht vergoedt.
25. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank verklaart:
- het beroep, voor zover ingediend door [eiser 2] , niet-ontvankelijk;
- het beroep, voor zover ingediend door [eiser 1] , gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan [eiser 1] te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 1] tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en mr. C.T. Aalbers, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos en mr. K.A. Linthout, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.