Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/8202, SGR 22/8204, SGR 22/8205, SGR 22/8197, SGR 22/8198 en SGR 22/8200
uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 april 2023 in de zaken tussen
[eiser1], te Hannover;
[eiser 2], te Nijmegen;
[eiser 3], te Emden, Duitsland;
[eiser 4], Duitsland,
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
gezamenlijk aangeduid als verzoekers
en
de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigden: [medewerker verweerder]).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde partij 1]te Amsterdam (gemachtigden: mr. R. Olivier en mr. D. Fejzović).
[derde partij 1]te Amsterdam (gemachtigden: mr. R. Olivier en mr. D. Fejzović).
Inleiding
1.1.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
1.2.
In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op zes verzoeken om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen drie afzonderlijke besluiten van verweerder van 1 juni 2022 (bestreden besluiten I, II en III). Deze besluiten maken het mogelijk dat [derde partij 1] het [gasveld 1] gasveld en de nog niet aangeboorde prospects (potentiële gasvoorkomens) [prospect 1] en [prospect 2] in productie neemt. Deze velden liggen op circa 20 kilometer ten noorden van [locatie]. Zij liggen deels in Nederlandse territoriale wateren en deels in Duitse territoriale wateren. De verzoeken om voorlopige voorziening door [eiser 4] zijn geregistreerd onder zaaknummers SGR 22/8202, SGR 22/8204, SGR 22/8205 en de verzoeken van de overige verzoekers onder SGR 22/8197, SGR 22/8198 en SGR 22/8200. De beroepen van [eiser 3] en [plaats] Juist tegen de drie bestreden besluiten hebben de zaaknummers SGR 22/4449, SGR 22/4450 en SGR 22/4451. De beroepen van de overige verzoekers zijn geregistreerd onder SGR 22/4338, SGR 22/4578, SGR 22/4579. [eiser 3] en de overige verzoekers hebben identieke verzoekschriften ingediend.
1.3.
Met bestreden besluit I heeft verweerder ingestemd met het door [derde partij 1] ingediende winningsplan [gasveld 1] van 23 september 2020 en het addendum hierop van 23 december 2021. Het winningsplan heeft betrekking op het gasveld [gasveld 1] en de nog niet aangeboorde prospects [prospect 1] en [prospect 2].
1.4.
Met bestreden besluit II heeft verweerder ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in gebruik nemen van een mijnbouwinrichting, genaamd [mijnbouwinrichting]. Verweerder heeft daarbij tevens de conform artikel 2.27 van de Wabo door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op 18 januari 2021 afgegeven verklaring van geen bedenkingen en de op 27 mei 2022 door de Minister van Natuur en Stikstof afgegeven verklaring van geen bedenkingen betrokken.
1.5.
Met bestreden besluit III heeft verweerder een vergunning verleend voor het aanleggen en in stand houden van:
- een pijpleiding tussen platform [gasveld 1] en de bestaande verzamelleiding [verzamelleiding];
- Een 33kV elektriciteitskabel met 20 MW vermogen. De vergunning wordt verleend tot aan de mediaanlijn met Duitsland.
Verweerder heeft eveneens deze elektriciteitskabel aangewezen als een kabel bedoeld in artikel 92, sub b, van het Mijnbouwbesluit (Mbb).
1.6.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 april 2023 op zitting behandeld. Verzoekers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, vergezeld door deskundigen [deskundigen]. Verweerder en [derde partij 1] hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Totstandkoming van de besluiten
2.1.
[derde partij 1] is een bedrijf dat zich (onder andere) richt op het zoeken naar en het produceren van aardgas uit velden in het Nederlandse, Duitse, Britse en Noorse deel van de Noordzee. In 2017 is het gasveld [gasveld 1] ontdekt door het consortium [derde partij 1], [consortium]. Dit consortium is voornemens gas te winnen uit dit gasveld en eveneens uit de nabijgelegen prospects [prospect 1] en [prospect 2]. Binnen dit consortium is [derde partij 1] belast met de daadwerkelijke uitvoering en daarmee de initiatiefnemer.
2.2.
Om gaswinning uit de voormelde gasvelden mogelijk te maken heeft [derde partij 1] verweerder verzocht in te stemmen met winningsplan [gasveld 1] (het winningsplan). In het winningsplan wordt een productieprognose beschreven voor de genoemde gasvelden van in totaal 14,2 miljard Nm³ aardgas gedurende 35 jaar.
2.3.
[derde partij 1] heeft daarnaast een aanvraag (aanvraag I) gedaan om een omgevingsvergunning voor het oprichten en in gebruik nemen van een boorplatform ([mijnbouwinrichting]).
2.4.
Tot slot heeft [derde partij 1] een aanvraag (aanvraag II) ingediend voor het aanleggen en in stand houden van een pijpleiding tussen het platform [gasveld 1] en de bestaande verzamelleiding [verzamelleiding], het aanleggen van een elektriciteitskabel tussen platform [gasveld 1] en het transformatorstation van het windpark [windpark] tot aan de mediaanlijn tussen Nederland en Duitsland en het aanwijzen van deze kabel als een kabel bedoeld in artikel 92, sub b, Mbb.
2.5.
Gelet op de nauwe samenhang tussen het winningsplan, aanvraag I en aanvraag II heeft verweerder op grond van artikel 3:21, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besloten de aanvragen in samenhang met het ter instemming voorgelegde winningsplan gecoördineerd te behandelen.
2.6.
Het winningsplan en de aanvragen I en II hebben geleid tot respectievelijk de bestreden besluiten I, II en II.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Het spoedeisend belang
3.1
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers geen spoedeisend belang hebben bij het treffen van een voorlopige voorziening met betrekking tot bestreden besluit I. [derde partij 1] heeft verklaard dat niet eerder dan augustus 2024 zal worden gestart met het winnen van aardgas uit gasveld [gasveld 1] (en de prospects). De zitting in de bodemzaken zal in september 2023 plaatsvinden. Dit betekent dat voorafgaand aan de behandeling van de bodemzaken geen aardgas zal worden gewonnen en dus ook geen sprake is van onomkeerbare gevolgen van de winning. Verzoekers kunnen daarom voor bestreden besluit I de behandeling van de bodemzaken afwachten.
3.2.
[derde partij 1] heeft kenbaar gemaakt dat zij op basis van bestreden besluit II zal beginnen met het aanleggen van boorgaten (predrills) in april 2023. Het aanleggen van de pijpleiding op grond van bestreden besluit III zal aanvangen in augustus 2023. Gelet hierop hebben verzoekers belang bij het verzoek om een voorlopige voorziening met betrekking tot de bestreden besluiten II en III. De voorzieningenrechter zal daarom overgaan tot bespreking van de verzoeken ten aanzien van deze twee besluiten.
Belanghebbendheid
4.1.
[derde partij 1] heeft de belanghebbendheid van alle verzoekers bestreden. [derde partij 1] heeft over [eiser 2] naar voren gebracht dat deze verzoeker geen zienswijze heeft ingediend als bedoeld in artikel 6:13 van de Awb. Verder betoogt [derde partij 1] dat de statutaire doelstellingen van [eiser 2] te ruim omschreven zijn en dat de vergunningen voor het aanleggen van de pijpleiding en kabel geen betrekking hebben op natuur en milieu.
4.2.
Verzoekers hebben betoogd dat zij wel belanghebbend zijn. [eiser 2] heeft in dat kader verwezen naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] .
4.3.
Het belang dat [eiser 2] zich, blijkens haar statuten, ten doel stelt te behartigen, is het in overeenstemming met artikel 3 van het Verdrag betreffende de EU bevorderen van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu door:
-behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
-behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
-het nemen van maatregelen om lokale, regionale of mondiale milieuproblemen aan te pakken waarbij de focus primair op Nederland is gericht;
[…]
4.4.
De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat [eiser 2] als belanghebbende kan worden aangemerkt in de zin van artikel 1:2 van de Awb. De milieubelangen betrokken bij het plan behoren tot de belangen die [eiser 2] blijkens haar statutaire doelstellingen behartigt. Het betoog van [derde partij 1] dat deze doelstellingen te ruim zijn geformuleerd volgt de voorzieningenrechter niet. De voorzieningenrechter vindt steun hiervoor in de door verzoekers vermelde uitspraak van de Afdeling van 13 december 2017. Voorts ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding [eiser 2] tegen te werpen dat zij geen zienswijze als bedoeld in artikel 6:13 van de Awb heeft ingediend [2] . Tot slot zijn ook natuur- en milieubelangen gemoeid met het aanleggen van de pijpleiding en de kabel reeds omdat deze activiteiten zijn betrokken in de passende beoordeling in het kader van de afgegeven verklaringen van geen bedenkingen.
4.5.
Nu in ieder geval [eiser 2] als belanghebbende kan worden aangemerkt, treft het betoog dat geen van de verzoekers als belanghebbende kan worden aangemerkt geen doel. De voorzieningenrechter zal de aangevoerde gronden ten aanzien van de belanghebbendheid van de overige verzoekers niet beoordelen, omdat deze diverse principiële elementen in zich dragen en zich daarom niet lenen voor beoordeling in een voorlopige voorzieningprocedure.
Natuurbeschermingsstatus Borkumse Stenen
5.1.
Verzoekers vrezen dat de activiteiten zullen leiden tot onherstelbare schade aan de natuur in en rond het projectgebied. Zij betogen dat het gebied [locatie 2] kwalificeert als een Natura 2000-gebied op de grond van de aanwezigheid van habitattype H1170 (Riffen). Dit gebied vormt naar hun mening een eenheid met het aangrenzende Duitse Natura 2000-gebied [gebied], dat in Duitsland is aangewezen als Natura 2000-gebied wegens de aanwezigheid van dit [eiser 2]. In dat verband verwijzen ze naar paragraaf 7.3 van het Doelendocument Mariene Natura 2000-gebieden (2016). Ook een aantal andere onderzoeken en beleidsdocumenten toont dit volgens hen aan. De in het kader van de besluitvorming verrichte onderzoeken achten zij onzorgvuldig en onvolledig. Het uitvoeren van onderzoek aan de hand van video-opnames volstaat niet, omdat daarmee niet het volledige projectgebied in kaart is gebracht. Ter onderbouwing daarvan hebben zij een rapport van BioConsult van 2 november 2022 overgelegd. Zij verzoeken de voorzieningenrechter daarom de voorziening te treffen dat dit gebied moet worden behandeld als ware het aangemerkt als Natura 2000-gebied. Daartoe verwijzen zij naar uitspraken van de Afdeling [3] .
5.2.
[derde partij 1] heeft in reactie hierop in de zienswijze toegelicht dat door [onderzoeker] een onderzoek is uitgevoerd naar de geofysische en ecologische omstandigheden, waaronder door middel van Side Scan Sonar, Multibeam Echo Sounder, Sub-bottom Profiler, magnetometer en bodemmonsters. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de rapporten MarineSpace, N05A-7-10-0-70044-01-02: Habitat Assessment Report - N05a Platform Area, 28/01/22 en MarineSpace, N05A-7-10-0-70041-01-02 - Habitat Assessment Report - N05a-Riffgat OWF Cable Route Area, 28/01/22. Aan de hand van Het Profieldocument Riffen is vervolgens beoordeeld of de kenmerken van het gebied voldoen aan de criteria van habitattype H1170. De conclusie luidt dat (onder andere) in het gebied van het platform en de pijpleiding het habitattype H1170 niet is aangetroffen.
5.3.
Vast staat dat het gebied [locatie 2] niet is aangewezen als Natura 2000-gebied. Uit de door verzoekers aangehaalde passage van het Doelendocument volgt niet dat het gebied [locatie 2] had moeten worden aangewezen als Natura 2000-gebied. Daarin staat weliswaar dat uit wetenschappelijk onderzoek van IMARES uit 2012 en 2014 is gebleken dat het habitattype H1170 in het gebied [locatie 2] aanwezig is, maar daaruit vloeit niet zonder meer voort dat dit gebied voor aanwijzing in aanmerking komt. Uit de overige door verzoekers aangehaalde onderzoeken en beleidsdocumenten kan evenmin worden opgemaakt dat het gebied zou moeten worden behandeld als ware een Natura 2000-gebied. Ook de rechtspraak biedt daar naar voorlopig oordeel geen grondslag voor. Zo heeft de Afdeling zowel in 2017 als recent nog geoordeeld dat de gevolgen van een project niet bezien hoeven te worden voor habitattypen, indien een gebied daarvoor niet is aangewezen als Natura 2000-gebied [4] . De door verzoekers vermelde uitspraken van de Afdeling bieden evenmin steun voor de stelling dat [locatie 2] moet worden behandeld als een Natura 2000-gebied. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft in de uitspraak van 29 december 2004 weliswaar de voorziening getroffen dat een gebied moest worden behandeld als ware het aangemerkt als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn, maar dat verzoek had betrekking op een besluit over aanwijzing van een gebied voor een bepaalde vogelsoort als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Een dergelijk aanwijzingsbesluit ligt hier niet voor. Voor zover verzoekers betogen dat de gevolgen van het project voor het habitattype H1170 had moeten worden beoordeeld in de passende beoordeling, leidt dit betoog niet tot het daarmee beoogde doel.
5.4.
De voorzieningenrechter ziet, gelet op het bovenstaande, geen aanleiding de gevraagde voorziening te treffen.
5.5.
Voor zover verzoekers beogen te betogen dat de in het kader van bestreden besluit II en III door [natuurtoetser] opgemaakte Natuurtoets van 8 oktober 2020 ontoereikend is ten aanzien van de aanwezigheid en bescherming van H1170-gebied, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De natuurtoets bevat een passende beoordeling om vast te stellen of de voorgenomen activiteiten een negatieve invloed kunnen hebben op de beschermde gebieden en soorten in het plangebied en in de directe omgeving van de boorlocatie. Daarnaast bevat de natuurtoets een Quick Scan waarin is bezien of er sprake is van een overtreding in het kader van de soortenbescherming onder de Wet natuurbescherming. In de natuurtoets wordt vermeld dat thans door de rijksoverheid wordt onderzocht of de [locatie 2] als Vogelrichtlijngebied kan worden aangewezen. In paragraaf 5.2.2 wordt de aanwezigheid van habitat H1170 besproken. Onbestreden is dat daarbij is getoetst aan het Profieldocument Riffen. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers onvoldoende aanknopingspunten naar voren gebracht voor de conclusie dat de onderzoeken, die ten grondslag liggen aan de besluitvorming niet zorgvuldig zouden zijn uitgevoerd. [derde partij 1] heeft op schrift en ter zitting toegelicht dat er meerdere onderzoeksmethoden zijn toegepast en niet enkel video-opnames zijn gemaakt. Verzoekers hebben wel de volledigheid van onderzoek door middel van video-opnames bestreden, maar niet de overige onderzoeksmethoden die door GEOxyz zijn toegepast. De voorzieningenrechter ziet ook hierin daarom geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
Stikstof
6.1.
Verzoekers voeren aan dat, gelet op de rechtspraak van de Afdeling [5] , artikel 2.9a van de Wnb en artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming (Bnb) buiten toepassing moeten worden gelaten. Dit betekent volgens verzoekers dat ten onrechte de stikstofdepositie in de aanlegfase van het project niet is betrokken.
6.2.
In bestreden besluit II staat dat de aangevraagde activiteiten significante effecten kunnen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden [Natura 2000 gebieden]. Deze activiteiten zijn daarom vergunningplichtig op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Op 11 februari 2021 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit conform artikel 2.27 van de Wabo verklaard geen bedenkingen te hebben tegen het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning, mits daaraan de in de ontwerp verklaring genoemde voorschriften en beperkingen worden verbonden zodat significante gevolgen uitblijven. In deze verklaring heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de stikstofdepositie in de bouw-/aanlegfase buiten beschouwing gelaten op grond van artikel 2.5 van het Bnb.
6.3.
Nadat de Afdeling op 22 november 2022 had geoordeeld dat artikel 2.9a van de Wnb en artikel 2.5 van het Bnb buiten toepassing dienen te worden gelaten, heeft [derde partij 1] een aanvullende passende beoordeling laten opstellen, waarbij gebruik is gemaakt van extern salderen. Bij brief van 30 maart 2023 heeft [derde partij 1] bij de Minister van Natuur en Stikstof een verzoek ingediend om aanpassing van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb).
6.4.
Verweerder en [derde partij 1] betogen dat in de natuurtoets de stikstofdepositie volledig is onderzocht en dat daarbij tevens de bouw/-aanlegfase is meegenomen. Daartoe verwijzen zij naar de ecologische onderbouwing (Aanvulling MER van 24 december 2021). Zij stellen zich op het standpunt dat uit deze stukken blijkt dat significant negatieve effecten voor alle habitattypen en de Natura 2000 gebieden kunnen worden uitgesloten. Dit wordt volgens hen bevestigd in de aanvullende passende beoordeling van 24 maart 2023.
6.5.
Door verzoekers is dit bestreden. Zij hebben ter ondersteuning van hun betoog een contra-expertise laten uitvoeren door [contra-expertise]. In dit stuk van 14 april 2023 wordt op basis van onderzoek ten aanzien van de gestelde externe saldering geconcludeerd dat onduidelijk is welk saldo precies wordt betrokken, dat er geen intrekkingsbesluiten zijn overgelegd en dat ten aanzien van een locatie duidelijk is dat daar al enige tijd geen agrarische activiteiten meer worden uitgevoerd. Verzoekers concluderen daarom dat volstrekt onzeker is of significant negatieve effecten op Natura 2000 gebieden kunnen worden uitgesloten. Zij wijzen er voorts op dat juist het grauwe duintype aanwezig is op de Waddeneilanden en dat dit een zeer kwetsbare habitat betreft.
6.6.
Niet in geschil is dat de activiteiten in de bouw-/aanlegfase vergunningplichtig zijn op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Evenmin is in geschil dat de vvgb van 11 februari 2021 niet meer volstaat voor deze activiteiten. Ten tijde van deze uitspraak is door de Minister van Natuur en Stikstof nog geen beslissing genomen op het verzoek van [derde partij 1] om wijziging van deze vvgb. De voorzieningenrechter is daarom voorshands van oordeel dat wegens het ontbreken van de benodigde vvgb geen uitvoering kan worden gegeven aan de activiteiten die betrekking hebben op de bouw/-aanlegfase van het project. De voorzieningenrechter gaat niet mee in de stelling van verweerder en [derde partij 1] dat uit de aanvullende passende beoordeling zonder meer blijkt dat significante effecten op Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten. In de passende beoordeling staat namelijk dat om mogelijke significante effecten op Natura 2000-gebieden met zekerheid uit te sluiten, onderzocht is of er maatregelen voorhanden zijn waarmee de toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelig habitat in Natura 2000-gebied [Natura 2000 gebied] te mitigeren is. Mede gelet op het onderzoek naar mitigerende maatregelen, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding aan te nemen dat de gewijzigde vvgb zonder meer zal worden verleend. Het is bovendien niet aan verweerder maar aan de Minister van Natuur en Stikstof om de vraag te beantwoorden of op basis van deze aanvullende passende beoordeling met daarin de mitigerende maatregelen een gewijzigde vvgb kan worden gegeven, eventueel met daaraan verbonden voorschriften en beperkingen.
6.7.
Nu de besluitvorming de benodigde vvgb ontbeert, ziet de voorzieningenrechter aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. Deze voorziening ziet op zowel bestreden besluit II als bestreden besluit III nu in beide besluiten activiteiten zijn vergund die betrekking hebben op de bouw/-aanlegfase van het project.
Conclusie
7.1.
De voorzieningenrechter zal de verzoeken met betrekking tot bestreden besluit I afwijzen. De voorzieningenrechter zal de verzoeken ten aanzien van bestreden besluiten II en III toewijzen en overgaan tot het bij wijze van voorlopige voorziening schorsen van bestreden besluiten II en III, totdat uitspraak op de beroepen is gedaan of tot het moment dat de beroepen worden ingetrokken.
7.2.
Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken betreffende de bestreden besluiten II en III toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
7.3.
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Nu sprake is van gevoegde zaken waarin sprake is van nagenoeg identieke werkzaamheden, stelt de voorzieningenrechter deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.511,- (1 punt voor het indienen van twee identieke verzoekschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af met betrekking tot bestreden besluit I;
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening toe ten aanzien van de bestreden besluiten II en III;
- schorst de bestreden besluiten II en III totdat uitspraak is gedaan op de beroepen of tot het moment dat de beroepen worden ingetrokken;
- draagt verweerder op in totaal tweemaal het betaalde griffierecht van € 365,- te vergoeden waarvan eenmaal aan verzoeker [eiser 2] en eenmaal aan de overige verzoekers;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 2.511,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr.E.L. Denters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: