Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/2507
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 april 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. I.C. van Krimpen),
en
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J.V. van Vegten en Y. Aitdaoud).
Procesverloop
In het besluit van 19 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiser een meldplicht opgelegd voor de duur van zes maanden.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 24 november 2021 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn mr. [naam 1] en mr. [naam 2] verschenen.
De rechtbank heeft het onderzoek op 7 december 2021 heropend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 26 januari 2023 op zitting behandeld met een andere samenstelling van de meervoudige kamer. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden zoals hierboven vermeld.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (Twbmt) kan de minister, indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, aan een persoon die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, een maatregel opleggen, strekkende tot beperking van de vrijheid van beweging.
In artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Twbmt is bepaald dat een dergelijke maatregel kan bestaan uit een meldplicht.
2. Verweerder heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt en aan eiser een meldplicht opgelegd voor de duur van zes maanden. Eiser dient zich vanaf 22 februari 2021 tweemaal per week te melden op maandag en donderdag om 10:00 uur op het bureau van politie aan de Hoefkade in Den Haag. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiser strafrechtelijk is veroordeeld voor het begaan van een terroristische misdrijf en daarnaast een actuele dreiging vormt voor de nationale veiligheid. Verweerder heeft zich gebaseerd op een bestuurlijke rapportage van de politieeenheid Den Haag van
14 januari 2021. Uit deze rapportage blijkt volgens verweerder dat er concrete aanwijzingen zijn dat eiser op grond van zijn gedragingen (nog steeds) in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten dan wel de ondersteuning daarvan.
Wat vindt eiser?
3. Eiser vindt dat verweerder de bestuurlijke rapportage ten onrechte geheim houdt. Hij wordt daardoor niet in de gelegenheid gesteld kennis te nemen van de aan het bestreden besluit onderliggende stukken. Hij kan daardoor onder meer niet nagaan of de bestuurlijke rapportage (mede) is gebaseerd op van de NCTV [1] – en daarmee van verweerder – verkregen informatie. Indien dat het geval is, kan de bestuurlijke rapportage niet als deskundigenrapport worden aangemerkt. Door de geheimhouding is het voor eiser onmogelijk om zich te verweren en brengt dit eiser in een onevenredig nadelige positie. Eiser betwist verder dat het geheimhouden van de rapportage in het belang is van het voorkomen en opsporen van strafbare feiten. De feiten waarop het besluit voornamelijk is gebaseerd dateren namelijk van voor 2016. Ook wijst eiser erop dat persoonlijke informatie kan worden weggelakt.
Eiser betoogt verder dat verweerder ten onrechte feiten of gedragingen van voor 2017 aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. De Twbmt is op 1 maart 2017 in werking getreden en bevat geen bepaling die het mogelijk maakt de wet met terugwerkende kracht toe te passen. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met het legaliteitsbeginsel en/of artikel 7 van het EVRM [2] . Eiser stelt daarbij dat de in het besluit genoemde feiten en gedragingen die van na maart 2017 dateren onvoldoende grondslag bieden om eiser in verband te kunnen brengen met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.
Ook als de feiten en gedragingen van voor 2017 wel mogen worden meegewogen, had verweerder de meldplicht niet mogen opleggen. Eiser stelt dat uit deze feiten en gedragingen, als deze al juist zijn, niet kan worden afgeleid dat hij een risico vormt voor de nationale veiligheid en dat de meldplicht noodzakelijk is ter bescherming daarvan.
Volgens eiser handelt verweerder in strijd met het una via principe door hem een maatregel op te leggen op basis van dezelfde informatie die in de strafzaak beschikbaar was. Onder verwijzing naar de evaluatie van de Twbmt [3] stelt eiser dat de maatregel niet is bedoeld als vervanging van bijzondere voorwaarden die opgelegd kunnen worden in het kader van het strafrecht. De visie van eiser is uitvoerig aan bod gekomen in de strafzaak en heeft niet geleid tot het opleggen van voorwaarden, zoals een meldplicht. Hij stelt verder dat er ook sprake is van detournement de pouvoir, omdat de meldplicht niet is opgelegd met het doel waarvoor het is bedoeld, namelijk de bescherming van de nationale veiligheid, maar als oneigenlijk verplichtend kader voor resocialisatie en re-integratie. Verweerder overweegt dat hij de meldplicht oplegt als middel om contact met eiser te kunnen opbouwen en zo verder inzicht te kunnen krijgen in zijn gedachtengoed. Maar uit diezelfde evaluatie blijkt dat dit in de praktijk niet werkt. Ook dit maakt dat de meldplicht niet noodzakelijk is voor de nationale veiligheid. Daardoor is de meldplicht ook disproportioneel. Eiser wordt gedwongen zich bij het politiebureau te melden, terwijl dit geen enkele toegevoegde waarde heeft. Er is daarom sprake van schending van het recht om vrij te bewegen [4] en de artikelen 9 en 10 van het EVRM.
Procesverloop
4. Bij brief van 30 november 2021 heeft de gemachtigde van verweerder de rechtbank medegedeeld dat, anders dan ter zitting van 24 november 2021 is gesteld, informatie uit openbare bronnen in de jaren 2019 en daarvoor is gedeeld met de politie en andere ketenpartners in het kader van de analysetaak van de NCTV. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder contact gelegd met de politie om na te gaan of door de politie informatie is gebruikt die enkel afkomstig is van de NCTV vanuit de analysetaak ter onderbouwing van de meldplicht in deze zaak. In afwachting van deze informatie heeft de rechtbank besloten het onderzoek te heropenen.
5. Verweerder heeft op 16 december 2021 medegedeeld dat de politie heeft laten weten dat alle informatie waarop de bestuurlijke rapportage is gebaseerd afkomstig is van verbalisanten die de informatie hebben vastgelegd in het politiesysteem (BVH). Er is geen informatie van de NCTV bij de bestuurlijke rapportage betrokken. In reactie daarop heeft eiser gesteld dat dit niet is na te gaan zonder inzage in de achterliggende stukken van de bestuurlijke rapportage. Zo is niet duidelijk welke informatie aan de rapportage ten grondslag is gelegd en of via het Veiligheidshuis informatie is gewisseld en op basis waarvan de politie de rapportage heeft opgesteld.
6. De rechtbank heeft verweerder verzocht om de rechtbank inzage te geven in de achterliggende stukken van de rapportage. Verweerder heeft deze, met toepassing van artikel 8:29 van de Awb [5] , overgelegd. Eiser heeft de rechtbank toestemming gegeven van deze stukken kennis te nemen.
7. Eiser heeft zich daarna op het standpunt gesteld dat de rechtbank de geheimhoudingsbeslissing onvoldoende heeft gemotiveerd en heeft verzocht om heroverweging van deze beslissing. Zij heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2022. [6]
Wat is het oordeel van de rechtbank?
De geheime stukken
8. De geheimhoudingsrechter heeft in deze zaak twee geheimhoudingsbeslissingen genomen. Eén ten behoeve van de bestuurlijke rapportage en één ten behoeve van de daarbij behorende achterliggende stukken. De rechtbank is in deze beslissingen van oordeel dat verweerder het beroep op artikel 8:29 van de Awb, gelet op het opsporingsbelang, voldoende heeft gemotiveerd. [7] De geheimhoudingsbeslissingen zijn tussenbeslissingen, waarvan niet licht kan worden teruggekomen. In de door eiser genoemde uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 13 juli 2022 ziet de rechtbank daartoe ook geen aanleiding. In die zaak ging het om een verzoek om inzage in bestuurlijke rapportages op grond van de Wet politiegegevens (Wpg). De hoogste bestuursrechter heeft daarin geoordeeld dat de weigering om inzage te geven onvoldoende was gemotiveerd. In de hier voorliggende zaak gaat het echter niet om een verzoek om inzage op grond van de Wpg, maar om het opleggen van een meldplicht op grond van de Twbmt. De bestuurlijke rapportage en de achterliggende stukken zijn daarbij onder geheimhouding verstrekt als op de zaak betrekking hebbende stukken. Het door de hoogste bestuursrechter in genoemde zaak geconstateerde motiveringsgebrek ziet niet op de geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb.
9. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat eiser door de geheimhouding van de stukken in zijn verdediging wordt geschaad. Het is vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter [8] dat de beperking ingevolge het eerste lid van artikel 8:29 van de Awb van het beginsel van openbaarheid en ‘equality of arms’ met zodanige waarborgen is omkleed dat het recht op een eerlijke procesvoering daardoor niet in zijn essentie wordt beperkt. De geheimhoudingsrechter heeft de verzoeken van verweerder om de bestuurlijke rapportage en de daarbij behorende achterliggende stukken geheim te houden ingewilligd, omdat gewichtige redenen zich tegen openbaarmaking verzetten. De gemachtigde van eiser heeft toestemming aan de rechtbank verleend om mede op grond van de geheime stukken uitspraak te doen. De rechtbank heeft daarop kennisgenomen van de geheime stukken.
10. Wellicht ten overvloede wijst de rechtbank er nog op dat eiser de geheimhoudingsbeslissingen kan aanvechten bij het hoger beroep tegen deze einduitspraak.
De bestuurlijke rapportage
11. De rechtbank stelt vast dat de bestuurlijke rapportage kan worden aangemerkt als een deskundigenbericht. Volgens vaste rechtspraak [9] mag een bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.
12. De rechtbank stelt vast dat de weergave van de bestuurlijke rapportage in het bestreden besluit juist is. De bestuurlijke rapportage is voorts inzichtelijk en concludent. Wat betreft de rol van de NCTV bij de totstandkoming van de rapportage overweegt de rechtbank dat haar, na inzage in de geheime stukken, niet is gebleken dat de informatie in de bestuurlijke rapportage en de achterliggende stukken afkomstig is van de NCTV. Evenmin is gebleken dat het onderzoek van de politie op aandragen van de NCTV is gestart, bijvoorbeeld door bespreking in het Veiligheidshuis. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de bestuurlijke rapportage. Het kritische artikel in de NRC [10] over de NCTV en een rapport van de WODC [11] is onvoldoende om in dit geval tot een ander oordeel te komen. Verweerder heeft de bestuurlijke rapportage dan ook aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen.
Mocht verweerder aan eiser een meldplicht opleggen?
13. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiser op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. Daarbij heeft verweerder allereerst betrokken dat eiser in 2015 is veroordeeld voor het begaan van terroristische misdrijven. Met het arrest van de Hoge Raad van 24 maart 2020 is dit vonnis onherroepelijk geworden. Eiser heeft voor deze strafbare feiten van 2 februari 2020 tot en met 28 september 2020 een gevangenisstraf ondergaan. Verder heeft verweerder gedragingen en uitlatingen van eiser ten tijde van de strafrechtelijke procedures en tijdens en na zijn detentie, bij de beoordeling betrokken. Zo heeft eiser verklaard dat hij nooit enig vertrouwen heeft gehad in de rechtspraak of rechters en dat hij vol woede zit richting politie en de overheid. Al zijn problemen zouden door politie en justitie zijn veroorzaakt. Tijdens zijn gevangenisstraf heeft eiser hulp, zoals agressietraining of psychologische hulp, geweigerd en wenste hij niet mee te werken aan afspraken met de reclassering of politie. Sinds zijn vrijlating mijdt eiser contact met de overheid en werkt hij niet tot nauwelijks mee aan de interventies die de gemeente Den Haag en het LSE [12] bieden. Tijdens de spaarzame contactmomenten die er wel waren, heeft eiser zijn ongenoegen, boosheid en aversie tegen het ‘systeem’ geuit. Eiser heeft geen vertrouwen in het Nederlandse rechtssysteem en acht de Nederlandse wetten en sociale normen niet op hem van toepassing. Voor hem is er maar één rechter en dat is zijn Schepper. Eiser wantrouwt anderen van buiten zijn eigen (extremistische) netwerk, vooral professionals uit de publieke sector. Hij heeft een voorkeur voor het omgaan met ideologische verwanten en wenst geen relaties te hebben met mensen die buiten deze voorkeursgroep vallen.
14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder uit deze en andere concrete gedragingen, die in het bestreden besluit naar voren komen, en waarvan de juiste weergave door de informatie in de geheime stukken wordt ondersteund, mogen afleiden dat eiser zijn jihadistische gedachtegoed blijft uitdragen, hij aanzien en podium zou kunnen verwerven binnen het jihadistische netwerk in Nederland en dat hij zich laat beïnvloeden door aanhangers van het jihadistische gedachtegoed in Nederland. Verweerder heeft eiser dan ook in verband mogen brengen met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan en het aannemelijk mogen achten dat eiser nog steeds een gevaar voor de nationale veiligheid vormt.
15. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het besluit in strijd is met het legaliteitsbeginsel als bedoeld in artikel 7 van het EVRM. Uit de wetsgeschiedenis van de Twbmt [13] blijkt dat de maatregelen van de Twbmt de nationale veiligheid beogen te beschermen en moeten worden onderscheiden van de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden, die als doel hebben de opsporing, vervolging en berechting van een strafbaar feit. Ook uit de rechtspraak blijkt dat de maatregelen op grond van de Twbmt niet kunnen worden gezien als een criminal charge, maar als preventieve bestuurlijke maatregelen. [14] Dit betekent dat een beroep op artikel 7 van het EVRM niet kan slagen. Ook anderszins ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat informatie die dateert van voor de inwerkingtreding van de wet niet bij de besluitvorming mag worden betrokken. Dit blijkt namelijk noch uit de wettekst zelf noch uit de Memorie van Toelichting. Wel blijkt daaruit dat de informatie actueel moet zijn. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het samenstel van de betrokken gedragingen, sprake. De verwijzing van eiser naar de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 17 april 2019 [15] slaagt niet, omdat deze uitspraak is gebaseerd op een andere wet met een ander doel, een andere wetsgeschiedenis en, in vergelijking met de Twbmt, zeer verstrekkende gevolgen. Uit het voorgaande volgt dat verweerder ook de gedragingen van eiser van vóór 2017 bij de besluitvorming heeft mogen betrekken.
16. Eiser heeft de in het bestreden besluit opgenomen gedragingen betwist en er deels een andere uitleg aan gegeven. Hierin ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de conclusie van verweerder. Nergens blijkt uit dat eiser afstand heeft genomen van het jihadistische gedachtegoed. De verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 oktober 2021 [16] maakt dat niet anders. Het enkele gegeven dat in die uitspraak staat vermeld dat eiser inmiddels wel begeleiding accepteert en dat zijn begeleider bij Coach’EmUp heeft verklaard dat er van eiser geen dreigende houding uitgaat, acht de rechtbank onvoldoende. In de uitspraak staat immers ook vermeld dat diezelfde begeleider heeft verklaard dat eiser star is in zijn opvattingen. Ten aanzien van de verklaring van Coach’EmUp die eiser op 25 januari 2023 heeft overgelegd, wordt overwogen dat deze verklaring niet is gedateerd. Bovendien biedt de verklaring onvoldoende inzicht in de instelling en het gedachtegoed van eiser ten aanzien van de periode tot en met het verstrijken van de opgelegde meldplicht.
17. Ten aanzien van het betoog dat het bestreden besluit in strijd is met het ‘una via’-beginsel overweegt de rechtbank dat het bij de meldplicht gaat om een preventieve bestuurlijke maatregel die te onderscheiden is van het strafrecht, omdat het een ander doel dient. De maatregel dient ter bescherming van de nationale veiligheid tegen gevaar dat met het strafrecht niet kan worden weggenomen. Daarvoor is niet vereist dat er een aanwijzing of verdenking van een strafbaar feit is. De maatregel heeft een ander karakter en is daarmee te onderscheiden van het strafrecht. [17] Dat eiser de meldplicht als een straf ervaart, doet daar niet aan af.
18. Verweerder heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat het doel van de maatregelen van de Twbmt is gelegen in de bescherming van de nationale veiligheid en niet zozeer in deradicalisering of het opbouwen van een band. De meldplicht is er voor bedoeld om zicht te krijgen en te houden op betrokkene. [18] Dat de meldplicht mede kan worden aangegrepen om in contact met betrokkene te komen en in dit contact kan worden geprobeerd deradicalisering te bevorderen, is daarvan een afgeleide. Dat uit de evaluatie van de Twbmt door de WODC zou blijken dat de meldplicht niet leidt tot deradicalisering, het opbouwen van een band en het inschatten van risico’s, wat daar ook van zij, maakt dan ook niet dat het opleggen van de meldplicht niet noodzakelijk kan worden geacht in het belang van de bescherming van de nationale veiligheid. De rechtbank vindt hiervoor ook steun in de Memorie van Toelichting waar ook is vermeld dat er een zekere preventieve werking uitgaat van de wetenschap voor betrokkene dat hij in de gaten wordt gehouden. Daardoor zal de betrokkene voor derden minder bruikbaar en interessant worden voor de inzet bij mogelijke terroristische activiteiten of ondersteuning daarvan.
19. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de meldplicht evenmin onevenredig. De meldplicht bij de politie voor tweemaal per week gedurende zes maanden is beperkt in duur en in omvang. De omstandigheid dat eiser het melden bij de politie als belastend en als een verstoring van zijn werkindeling heeft ervaren en dat hij een slechte relatie met de agenten van het bureau Hoefkade onderhoudt, maakt dat niet anders. Van andere omstandigheden op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat de maatregel onevenredig is, is niet gebleken.
20. Naar het oordeel van de rechtbank is de opgelegde meldplicht ook niet in strijd met artikel 9 en 10 van het EVRM. In deze artikelen wordt het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst en het recht op vrijheid van meningsuiting gewaarborgd. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet valt in te zien dat deze rechten door de meldplicht worden beperkt. Zo heeft eiser niet gemotiveerd waarom hij door de meldplicht zijn geloof niet meer zou kunnen belijden of zijn mening niet meer zou kunnen uiten. Verweerder heeft er daarbij terecht op gewezen dat verweerder met het opleggen van een meldplicht aan eiser ook hoopt inzicht te krijgen in zijn gedachtengoed. Niet om deze te beperken, maar om een beeld te krijgen of en in welke mate de nationale veiligheid in gevaar is. Eiser wordt wel beperkt in zijn recht op bewegingsvrijheid als bedoeld in artikel 2 van het VP EVRM. [19] Een dergelijke inbreuk moet bij wet zijn voorzien, een legitiem doel hebben, noodzakelijk en proportioneel zijn. Naar het oordeel van de rechtbank wordt hieraan voldaan. De inmenging is bij wet geregeld, namelijk de Twbmt en dient, zoals hiervoor al is overwogen, het legitieme doel van de nationale veiligheid. Daarnaast wordt de maatregel niet disproportioneel geacht. Ook blijkt uit hetgeen hiervoor is overwogen dat de opgelegde maatregel noodzakelijk is, nu de beperking wordt opgelegd in het belang van de bescherming van de nationale veiligheid. Verweerder heeft er daarbij terecht op gewezen dat de maatregel is gericht op het voorkomen van terroristische activiteiten en/of de ondersteuning daarvan. Verweerder heeft daarbij het belang van de nationale veiligheid zwaarder mogen laten wegen dan het belang van eiser om zich vrijelijk te kunnen verplaatsen. Verweerder heeft dan ook aan eiser een meldplicht mogen opleggen.
Conclusie
21. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. M.D. Gunster, leden, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.