Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.7576
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 augustus 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , v-nummer: [nummer] , eiseres
(gemachtigde: mr. L.I. Siers),
en
de minister van Asiel en Migratie,voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. S. Zuithoff).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de (opvolgende) aanvraag van eiseres om een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv), voor verblijf als familie- of gezinslid in het kader van nareis bij [persoon A] (referente).
1.1.
De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 28 juli 2022 afgewezen. Met het besluit van 20 juli 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
1.2.
Deze rechtbank en zittingsplaats heeft het beroep (NL23.23626) van eiseres met de uitspraak [1] van 21 december 2023 gegrond verklaard en het besluit van 20 juli 2023 vernietigd. De minister is opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen.
1.3.
De minister heeft op 1 februari 2024 een nieuw (bestreden) besluit op het bezwaar van eiseres genomen en is wederom bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.4.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 6 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. Ook was referente aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2.1.
Het beroep is gegrond, maar de rechtbank laat de rechtsgevolgen in stand. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Achtergrond van de aanvraag en overgelegde stukken
3. Eiseres stelt dat referente haar pleegmoeder en haar oma is. Ook stelt zij dat haar ouders zijn vermist, dan wel zijn overleden. Zij heeft daarom een tweede aanvraag voor nareis ingediend om zich bij het gezin van haar oma/pleegmoeder te voegen. Geschilpunt in de vorige procedure en in deze procedure is in de kern de aannemelijkheid van de identiteit van eiseres, de identiteit van haar (gestelde) ouders, de familierechtelijke relatie, of haar ouders wel of niet vermist zijn en de pleegrelatie met referente. Zolang het bovenstaande niet aannemelijk is, kan niet worden vastgesteld of eiseres in aanmerking komt voor een mvv-nareis voor verblijf als familie-of gezinslid bij haar (gestelde) oma/pleegmoeder.
Ter onderbouwing van haar aanvraag heeft eiseres de volgende stukken overgelegd:
- doopakte Eritrese orthodoxe kerk;
- cijferlijst;
- groeiboekje;
- kaart consultatiebureau;
- een vertaalde verklaring van [persoon B] , neef aan vaderskant van de gestelde vader van eiseres van 30 juli 2021; en
- een vertaalde brief van de Eritrese gemeente regio [naam regio] van 30 januari 2023.
De doopakte van de Eritrese orthodoxe kerk is door Bureau Documenten onderzocht. Uit het onderzoek van Bureau Documenten van 10 februari 2022 blijkt onder 2.2. van het onderzoeksrapport dat de doopakte als ‘met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet echt’ is. Ook is de doopakte geen officieel bewijs van geboorte. De cijferlijst is in hetzelfde onderzoeksrapport van Bureau Documenten onder 3.2 beoordeeld ‘als waarschijnlijk niet bevoegd opgemaakt en afgegeven’. De kaart van het consultatiebureau is met het onderzoek van 14 oktober 2022 door Bureau Documenten, gelet op het beschikbare vergelijkings-/referentiemateriaal, als positief op echtheid beoordeeld.
Gegrondverklaring vorige procedure (NL23.23626)
4. In de vorige procedure over de huidige nareisaanvraag heeft eiseres zich onder andere op het standpunt gesteld dat het onderzoek van Bureau Documenten van 10 februari 2022 waarbij de doopakte ‘met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet echt’ is beoordeeld, niet inzichtelijk en concludent is. Eiseres heeft dit betoogd omdat in het onderzoek van Bureau Documenten werd verwezen naar het ambtsbericht Eritrea uit 2017 [2] , terwijl het nieuwe(re) ambtsbericht uit 2020 [3] blijk geeft van een hoge mate van corruptie en willekeur waarbij het lastig is om een duidelijk beeld te schetsen van de documenten.
4.1.
In de uitspraak van 21 december 2023 oordeelt de rechtbank als volgt:
‘5.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is een advies van Bureau Documenten een deskundigenadvies aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitvoering van zijn bevoegdheden. [4] De staatssecretaris moet zich, indien hij een deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, er ingevolge artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht van vergewissen dat het advies inzichtelijk en concludent is. In beginsel mag de staatssecretaris dus uitgaan van het advies van Bureau Documenten, tenzij er concrete aanknopingspunten zijn dat het advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris in dit geval niet uit mocht gaan van de verklaring van onderzoek, omdat eiseres concrete aanknopingspunten heeft aangedragen die leiden tot twijfel aan de juistheid van dit rapport. Het rapport dateert van 10 februari 2022. Op dat moment was het ambtsbericht van 2020 het meest recente ambtsbericht over de situatie in Eritrea. Bureau Documenten had dan ook daarvan uit moeten gaan. De informatie in het ambtsbericht van 2020 wijkt sterk af van vergelijkbare passages in de eerdere algemene ambtsberichten. De Afdeling heeft dat ook geconstateerd in de uitspraak van 26 januari 2022. De Afdeling wijst daarbij ook op de volgende passage van het ambtsbericht van 2020:
“Aan de ene kant is er het administratieve systeem en de regels op papier, of juist het ontbreken daarvan, anderzijds is er de praktijk ten aanzien van documenten. Voorts kent Eritrea een hoge mate van corruptie en willekeur. Deze factoren dragen er toe bij dat het lastig is een eenduidig beeld te schetsen als het gaat om de afgifte en het bezit van documenten.”.
Uit de verklaring van onderzoek blijkt niet dat Bureau Documenten bij haar onderzoek is uitgegaan van het ambtsbericht van 2020. In de verklaring van onderzoek is, met betrekking tot de doopakte, namelijk juist een tekst uit het ambtsbericht van 2017 aangehaald. Dat wijst erop dat Bureau Documenten van het ambtsbericht van 2017 is uitgegaan. Weliswaar stelt de staatssecretaris dat Bureau Documenten op de hoogte is van de corruptie en willekeur, maar dit blijkt niet uit de verklaring van onderzoek. In deze verklaring is immers expliciet gewezen op het ambtsbericht van 2017, waarin niet is opgenomen dat sprake is van een hoge mate van corruptie en willekeur ten aanzien van documenten. De staatssecretaris heeft in zijn vergewisbrief, in het besluit en tijdens de zitting ook niet gemotiveerd waarom gebruik is gemaakt van een oud ambtsbericht of op welke manier het ambtsbericht van 2020 wel is betrokken bij het onderzoek dan wel het besluit. De beroepsgrond slaagt.’
4.2.
De rechtbank heeft vervolgens het beroep van eiseres gegrond verklaard en de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen, dat 1 februari 2024 door de minister is genomen.
Nieuw toetsingskader
5. Eiseres betoogt dat de minister in het bestreden besluit onvoldoende heeft onderkend dat het toetsingskader sinds haar vorige aanvraag is gewijzigd. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiseres naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 26 januari 2022 [5] , 21 februari 2023 [6] en van 20 februari 2023 [7] . Eiseres betoogt dat de minister onvoldoende is ingegaan op de in deze uitspraken vastgestelde uitgangspunten.
Toetsingskader integrale beoordeling
5.1.
In de uitspraken van 26 januari 2022, 21 februari 2023 en 20 februari 2023 heeft de Afdeling een toetsingskader uiteengezet met betrekking tot Eritrese nareiszaken en de beschikbaarheid en beoordeling van documenten. Samengevat volgt uit de uitspraak van 26 januari 2022 dat de minister in nareiszaken, tenzij een vreemdeling zijn deel van de samenwerkingsverplichting overduidelijk niet is nagekomen, een integrale beoordeling moet maken van alle overgelegde documenten en/of afgelegde verklaringen. Hierbij worden alle relevante elementen betrokken en de eisen die de minister stelt, moeten evenredig zijn aan die elementen. Anders dan eerst geldt dat de minister gemotiveerd moet beoordelen of een vreemdeling het voordeel van de twijfel verdient. In Eritrese nareiszaken moet de minister verder rekening houden met de informatie die in het Algemeen Ambtsbericht 2020 is opgenomen over de beschikbaarheid van Eritrese documenten. Het ontbreken van een geboorteakte mag in beginsel niet worden tegengeworpen. De minister mag wel een plausibele en op de persoon toegespitste verklaring verlangen als een vreemdeling stelt dat hij helemaal geen identiteitsdocumenten bezit. Deze lijn is nogmaals bevestigd in de Afdelingsuitspraak van 20 februari 2023.
Uit de Afdelingsuitspraak van 21 februari 2023 leidt de rechtbank af dat, samengevat weergegeven, de minister de documenten die in een nareisprocedure worden overgelegd in samenhang moet bezien met de documenten die in een eerdere nareisprocedure zijn overgelegd. De minister beoordeelt of deze documenten de identiteit aannemelijk maken.
Algemeen ambtsberichten Eritrea
5.2.
De rechtbank stelt vast dat het voor deze uitspraak van belang is om naast het hierboven uiteengezette toetsingskader over de (integrale) beoordeling ook een overzicht op te nemen van de algemeen ambtsberichten Eritrea en wat in deze berichten is opgenomen over de verkrijging van (identiteits)documenten.
Het onderzoek van Bureau Documenten van 10 februari 2022 verwijst naar de volgende passage uit het Algemeen ambtsbericht 2017 [8] , dat ziet op Eritrese geboortebewijzen:
‘Het is verplicht een pasgeboren kind te registreren. Als ouders een geboorte niet binnen drie maanden laten registreren, kunnen zij daarvoor boetes of zelfs gevangenisstraffen opgelegd krijgen. De geboorte moet eerst in het familieregister van het Kebabi-kantoor worden geregistreerd. Daarvoor moet men een bewijsstuk van de geboorte (bijvoorbeeld een kerkelijke doopakte in christelijke gebieden) evenals een vaccinatiebewijs van het pasgeboren kind overleggen. Daarna geeft het Kebabi-kantoor een ‘overdrachtsbrief’ af met alle relevante gegevens ten behoeve van het Sub-Zoba-kantoor. Deze brief moet door drie getuigen worden ondertekend. De ouders dienen de overdrachtsbrief, het geboortebewijs en hun residence card te overleggen bij de Sub-Zoba. De gegevens worden ingevoerd in de databank, de papieren gegevens worden in een dossier bewaard.’
Zoals hierboven onder 5.1. is weergegeven blijkt uit het Algemeen ambtsbericht 2020 [9] het volgende toetsingskader:
‘Aan de ene kant is er het administratieve systeem en de regels op papier, of juist het ontbreken daarvan, anderzijds is er de praktijk ten aanzien van documenten. Voorts kent Eritrea een hoge mate van corruptie en willekeur. Deze factoren dragen er toe bij dat het lastig is een eenduidig beeld te schetsen als het gaat om de afgifte en het bezit van documenten.’
Verder merkt de rechtbank op dat het Algemeen ambtsbericht 2020 [10] melding maakt van het volgende:
‘Op welke schaal er sprake is van daadwerkelijke geboorteregistratie en afgifte van geboorteaktes kan op grond van bovenstaande informatie niet worden vastgesteld. Dat alle pasgeborenen een geboorteakte krijgen, zoals in het algemeen ambtsbericht Eritrea uit 2018 is opgemerkt, lijkt niet aannemelijk gelet op hetgeen uit voornoemde bronnen is gebleken.’
Uit het Algemeen ambtsbericht Eritrea van mei 2022 [11] en van december 2023 [12] staan vergelijkbare passages met betrekking tot corruptie en willekeur in Eritrea en de moeilijkheid tot verkrijging van documenten. In het ambtsbericht van mei 2022 is uitgebreid ingegaan op geboorteregistraties in Eritrea. Samengevat blijkt hieruit dat er een wettelijke verplichting bestaat om een geboorte binnen negentig dagen [13] bij de burgerlijke autoriteit te registreren. Maar in de praktijk gebeurt dit weinig.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat zij bij de beoordeling van de beroepszaak van eiseres toetst aan het hierboven uiteengezette toetsingskader onder 5.1. Hieronder gaat de rechtbank stapsgewijs in op de door eiseres aangevoerde beroepsgronden en zal zij ook terugkomen op het betoog van eiseres dat de minister het toetsingskader onjuist heeft toegepast.
Heeft de minister het nieuwe toetsingskader (juist) toegepast?
Onderzoek van Bureau Documenten
6. Eiseres betoogt dat de minister het onderzoek van Bureau Documenten van 10 februari 2022 opnieuw (ten onrechte) in het nadeel van eiseres betrekt. Eiseres verwijst hierbij naar het oordeel van de rechtbank in haar uitspraak van 21 december 2023 over het onderzoek van Bureau Documenten. Nu de minister geen hoger beroep tegen deze uitspraak heeft ingesteld, is het oordeel van de rechtbank onherroepelijk geworden. De minister gaat in het bestreden besluit ten onrechte in op het door de rechtbank gegeven oordeel en concludeert zelf dat het onderzoek van Bureau Documenten bij de beoordeling wordt betrokken. De minister heeft Bureau Documenten onterecht geen opdracht gegeven tot het uitvoeren van een nieuw onderzoek.
6.1.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister zich niet ten onrechte op het standpunt dat eiseres haar identiteit niet aannemelijk heeft gemaakt. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar identiteit documenten overgelegd die door Bureau Documenten negatief zijn beoordeeld. Het gaat dan om de door eiseres overgelegde doopakte en het schoolrapport. Hoewel de rechtbank in haar uitspraak van 21 december 2023 oordeelt dat de minister niet zonder meer van het onderzoeksrapport van 11 februari 2022 van het Bureau Documenten kan uitgaan vanwege de verwijzing naar het verouderde algemeen ambtsbericht, is de rechtbank in deze procedure van oordeel dat de minister hier wel van mag uitgaan. De minister heeft in het bestreden besluit namelijk nader gemotiveerd en stelt zich niet ten onrechte op het standpunt dat onder punt 2.1.2. van het onderzoeksrapport van Bureau Documenten is opgenomen: ‘De verschijningsvorm wijkt af van het beschikbare vergelijkingsmateriaal’. Hoewel het onderzoeksrapport verwijst naar een passage uit het ambtsbericht 2017 is deze informatie aan te merken als algemene informatie voor de beslisser over de onderbouwende waarde van Eritrese doopaktes. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat Bureau Documenten heeft aangegeven dat de passage uit het ambtsbericht uit 2017 geen invloed heeft gehad op de beoordeling van de doopakte of de conclusie dat de doopakte niet echt is. Verder verwijst de minister naar een passage uit het Algemeen ambtsbericht Eritrea van november 2020 en concludeert dat dit ambtsbericht geen ander licht werpt op de beoordeling van het document, omdat deze informatie niet wegneemt dat de doopakte op basis van de specifieke kenmerken van het document hoogstwaarschijnlijk niet echt is. Het feit dat er in Eritrea veel corruptie en willekeur bestaat doet namelijk niet af aan de conclusie van Bureau Documenten. Ook is het geen verschoonbare verklaring voor het overleggen van een document dat niet echt is bevonden. Het inmiddels verschenen Algemeen ambtsbericht Eritrea van december 2023 leidt niet tot een ander oordeel. Dat het lastig is om een eenduidig beeld te krijgen over de afgifte van documenten, zoals volgt uit dit ambtsbericht, doet evenmin afbreuk aan het onderzoeksrapport van Bureau Documenten, omdat de bevindingen gebaseerd zijn op de specifieke kenmerken van de door eiseres overgelegde documenten. Voor wat betreft de doopakte volgt uit het ambtsbericht uit 2023 weliswaar dat de Eritrese autoriteiten ook dergelijke religieuze certificaten in de praktijk erkennen. Dit neemt niet weg dat de doopakte van eiseres gelet op de verschijningsvorm als niet echt is bevonden. Concluderend mag de minister de doopakte, maar ook het schoolrapport, bij de beoordeling betrekken.
Identiteit onterecht onaannemelijk?
7. Eiseres betoogt dat de minister in de eerste plaats haar identiteit ten onrechte onaannemelijk acht. In de tweede plaats is de lat voor het uitvoeren van nader onderzoek – in de vorm van een identificerend onderzoek en/of een DNA-onderzoek – gehaald. Er is sprake van bewijsnood met betrekking tot het overleggen van officiële bewijsdocumenten. Dit volgt uit jurisprudentie en wordt door de minister niet betwist. Eiseres kan haar identiteit alleen met (indicatieve) documenten en verklaringen onderbouwen. Dit is door de minister niet kenbaar in de besluitvorming betrokken. Ondanks de bewijsnood aan haar zijde heeft eiseres ter onderbouwing van haar identiteit verschillende stukken en verklaringen overgelegd waarmee zij haar identiteit aannemelijk heeft gemaakt. [14] De minister beoordeelt deze stukken afzonderlijk en stelt dat het bewijsmiddel te gering van waarde is. Ten onrechte zijn de stukken niet in onderlinge samenhang bezien en beoordeeld, zodat de motivering niet deugdelijk is. Ook volgt uit de Afdelingsuitspraken [15] dat de waardering van bewijsmiddelen evenredig moet zijn aan de andere relevante elementen en relevant moet zijn aan de zaak. Gelet op het onderzoek van Bureau Documenten en alles wat bekend is over het verkrijgen van officiële documenten in Eritrea en de situatie van eiseres in Ethiopië, heeft eiseres zich ingespannen en gedaan wat redelijkerwijs van haar verwacht kon worden. De minister dient nader onderzoek uit te voeren.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister zich niet ten onrechte op het standpunt dat eiseres haar identiteit (nog altijd) niet aannemelijk heeft gemaakt. Hierbij betrekt de minister niet ten onrechte dat de ambtsberichten uit 2020 en 2023 geen informatie bevatten over de specifieke verschijningsvorm van Eritrese doopaktes en cijferlijsten. De minister stelt zich verder niet ten onrechte op het standpunt dat de negatief beoordeelde documenten nog altijd afbreuk doen aan de gestelde identiteit van eiseres, omdat er geen officiële echt bevonden identiteitsdocumenten zijn overgelegd. Wat betreft de eigen verklaringen over de identiteit, komt hieraan niet dezelfde bewijswaarde toe als een officieel identiteitsdocument of een concreet bewijsmiddel. Ook is het niet onterecht dat de minister een contra-expertise verwacht als eiseres stelt dat niet van het onderzoeksrapport kan worden uitgegaan, omdat het rapport van Bureau Documenten een deskundigenrapport is waar in beginsel van mag worden uitgegaan. Eiseres stelt zich op de zitting weliswaar op het standpunt dat een contra-expertise niet mogelijk is, omdat er maar één contra-expert is die niet wordt erkend door de Afdeling en door de minister. Eiseres heeft dit standpunt alleen niet nader onderbouwd of geconcretiseerd. Reeds daarom slaagt dit betoog niet en volgt de rechtbank het standpunt van de minister dat eiseres een contra-expertise dient te overleggen.
Daarnaast volgt uit de Afdelingsjurisprudentie dat niet mag worden tegengeworpen dat een vreemdeling niet over een geboorteakte beschikt. In het geval van eiseres werpt de minister haar dit niet tegen. Ook het ontbreken van andere vormen van identificatie wordt eiseres niet tegengeworpen. Omdat zij vóór haar achttiende Eritrea heeft verlaten beschikt zij namelijk niet over een identiteitskaart die wordt afgegeven aan personen boven de achttien jaar. Voorts stelt de minister zich niet ten onrechte op het standpunt, ook gelet op het oordeel onder 6.1, dat twee van de drie overgelegde documenten door Bureau Documenten negatief zijn beoordeeld. Aan het derde document – de kaart van het consultatiebureau – komt geringe waarde toe, omdat een pasfoto, de geboorteplaats en de volledige naam van eiseres op de kaart ontbreken. Dit weegt dan ook niet op tegen de negatieve beoordeling van de andere documenten. Ook heeft de minister ten aanzien van het onderzoek van Bureau Documenten voldaan aan de vergewisplicht. Het is in het verlengde daarvan niet onredelijk of onevenredig dat de minister een toereikende verklaring van eiseres verwacht omtrent het document dat negatief is beoordeeld.
De identiteit van de gestelde biologische ouders van eiseres
8. Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte tegenwerpt dat de identiteit van haar biologische ouders niet aannemelijk is gemaakt, omdat uit de uitspraak van de rechtbank van 6 november 2015 [16] volgt dat niet aannemelijk is dat haar ouders onvindbaar zijn. Uit de Afdelingsuitspraak van 20 februari 2023 volgt dat alles wat in de eerdere procedure en de huidige procedure naar voren wordt gebracht in onderlinge samenhang beoordeeld moet worden op grond van de huidige wet– en regelgeving en de feitelijke situatie. De minister heeft hier met de kale verwijzing naar de uitspraak van 6 november 2015 geen gehoor aan gegeven. Ook onderkent de minister onterecht niet dat het tijdsverloop het betoog van eiseres dat haar ouders onvindbaar en spoorloos zijn, juist aannemelijker maakt. Informatie uit openbare bronnen kan daarnaast ook een individuele situatie onderbouwen. Eiseres verwijst in dat kader naar het ambtsbericht Eritrea dat melding maakt van bovengemiddeld veel mensen die (van de radar) verdwijnen. De bewijsmiddelen rondom de identiteit van haar ouders zijn daarnaast niet in onderlinge samenhang beoordeeld. Naast de verklaring van [persoon B] heeft referente in haar asielprocedure en de huidige procedure verklaringen afgelegd. Ook is in het groeiboekje de naam van de moeder te lezen. Eiseres heeft met de overgelegde stukken en haar verklaringen voldaan aan de samenwerkingsverplichting.
8.1.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister zich niet ten onrechte op het standpunt dat eiseres ook de identiteit van haar biologische ouders niet (met identiteitsdocumenten) aannemelijk heeft gemaakt. Uit de uitspraak van 6 november 2015 van deze rechtbank en zittingsplaats volgt dat de minister terecht het standpunt inneemt dat niet aannemelijk is gemaakt dat de biologische ouders van eiseres daadwerkelijk onvindbaar zijn. Dit betreft een rechterlijk oordeel wat in rechte vaststaat en waar de minister vanuit mag gaan. Eiseres heeft een nieuwe aanvraag gedaan en gelet op het onder 5 en verder uiteengezette toetsingskader betrekt de rechtbank dat eiseres stukken heeft overgelegd. Zij heeft onder andere de verklaring van neef [persoon B] en de gemeenteverklaring overgelegd. Zij heeft in al die jaren echter geen andere stukken kunnen overleggen met betrekking tot de identiteit van haar ouders of de gestelde vermissing, zodat er geen sprake is van een andere situatie dan ten tijde van de uitspraak uit 2015. De enkele stelling dat er veel tijd is verstreken maakt het oordeel van de rechtbank uit 2015 dus niet anders, omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat door te stellen dat er al jaren geen contact meer is met de biologische ouders, onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat zij daadwerkelijk onvindbaar zijn. [17] Ook nu heeft eiseres nog steeds geen contact (gehad) met haar gestelde ouders. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat eiseres geen enkel stuk heeft kunnen overleggen over de identiteit van haar (gestelde) ouders. Zij heeft evenmin stukken overgelegd dat haar gestelde ouders nog in leven zijn, noch heeft zij stukken overgelegd dat zij (inmiddels) overleden zijn. Dat eiseres stelt dat uit openbare informatie blijkt dat in Eritrea veel mensen vermist raken, is algemene informatie die niet is toegesneden op de specifieke situatie van eiseres en de vermissing van haar gestelde ouders. De schriftelijke verklaring van [persoon B] heeft een geringe bewijswaarde, omdat hij in de eerste plaats een neef van vaderskant is en daarom niet valt aan te merken als een objectieve en verifieerbare bron. Hij stelt daarnaast dat er langere tijd geen contact is geweest met de biologische ouders, hetgeen onvoldoende is om aannemelijk te maken dat zij daadwerkelijk onvindbaar zijn. Hiermee is namelijk niet inzichtelijk gemaakt welke zoekpogingen er zijn gedaan. De minister stelt op de zitting niet ten onrechte dat er geen documenten van een opgestarte zoekactie zijn overgelegd. Er moet wezenlijk iets anders geprobeerd zijn dan ten tijde van de uitspraak uit 2015. De gestelde moeder van eiseres is al lang geleden gevlucht naar Sudan.
Familierechtelijke relatie tussen eiseres en haar gestelde biologische ouders
9. Eiseres betoogt dat er vanwege de moeilijkheden met het verkrijgen van officiële documenten sprake is van bewijsnood om de familierechtelijke relatie te onderbouwen. Het enige officiële document waarmee zij de familierechtelijke relatie kan onderbouwen is een geboorteakte, welke volgens de Afdelingsjurisprudentie niet kan worden verlangd. De beoordeling van de verklaringen van referente en het groeiboekje zijn ten onrechte niet in onderlinge samenhang beoordeeld. De familierechtelijke relatie met de biologische ouders is aannemelijk gemaakt, dan wel is de lat voor nader onderzoek door de minister gehaald.
9.1.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister zich niet ten onrechte op het standpunt dat eiseres de familierechtelijke relatie met haar (gestelde) biologische ouders niet – met documenten of andere bewijsmiddelen – heeft aangetoond. Zowel haar eigen identiteit als de identiteit van haar (gestelde) ouders is niet aannemelijk. De rechtbank verwijst naar overwegingen 6.1 en 7.1 waar zij ingaat op de door eiseres ingebracht documenten en de beoordeling hiervan door Bureau Documenten. De kaart van het consultatiebureau ‘child health and growth promotion card’ is weliswaar positief beoordeeld, maar hier komt ook in het kader van de familierechtelijke relatie een geringe bewijswaarde aan toe. Alleen de voornaam van de gestelde moeder van eiseres wordt namelijk genoemd en de gegevens van haar vader ontbreken. Eiseres stelt dat de verklaringen op dit punt een zelfstandig bewijsmidddel vormen en dat er geen mogelijkheid is om andere onderbouwende documenten over te leggen. Dit weegt alleen niet op tegen de negatief beoordeelde documenten.
Pleegrelatie tussen eiseres en referente
10. Eiseres betoogt dat de minister er ten onrechte niet van uitgaat dat referente de pleegmoeder is van eiseres. De motivering van de minister over de pleegrelatie tussen eiseres en referente getuigt niet van een zorgvuldige besluitvorming en deugdelijke motivering. In Werkinstructie (WI) 2023/2 is opgenomen hoe de minister de feitelijke gezinsband beoordeelt en welke aspecten daarbij worden betrokken. [18] De minister heeft ten onrechte niet in onderlinge samenhang beoordeeld dat aannemelijk moet worden dat haar biologische ouders geen rol kunnen spelen in het leven van eiseres en dat zij daarom is opgenomen in het gezin van referente. Dat referente al lange tijd de rol van pleegouder vervult, wordt ondersteund door de verklaring van de gemeente uit 2023. De minister stelt zich onterecht op het standpunt dat de verklaring van de gemeente niet objectief en verifieerbaar is. Het gaat om een verklaring van de Eritrese autoriteiten en daarnaast betekent deze omstandigheid niet dat een verklaring van de gemeente geen bewijswaarde heeft. Ook is eiseres financieel volledig afhankelijk van referente. Dit komt duidelijk naar voren in de verklaringen van referente. De minister betwist dit niet, maar stelt enkel dat dit onvoldoende is voor pleegouderschap. Uit WI 2023/2 volgt echter wel dat financiële afhankelijkheid een relevant element is bij de beoordeling. Wat betreft de duur van opname in het gezin van referente overweegt de minister dat het afbreuk doet aan de pleegrelatie dat eiseres maar een jaar bij referente heeft gewoond na de vermissing van haar biologische ouders en dat eiseres vanaf 2012 tot 2020 bij haar nicht heeft gewoond. De minister onderkent hiermee niet dat sprake was van een overmachtsituatie vanwege het vluchten van referente en de betrokkenheid (op afstand) sindsdien. Verder is ten onrechte in het nadeel betrokken dat deze procedure zes jaar na de eerdere procedure is gestart. Eiseres heeft zich ingespannen om haar biologische ouders te traceren en terugkeer naar Eritrea – na verblijf in Ethiopië sinds 2020 – is geen mogelijkheid.
Toetsingskader feitelijke gezinsband
10.1.
Volgens de in hoofdstuk 6 van WI 2023/2 beschreven toetsingsvolgorde voor de behandeling van nareisaanvragen voor pleegkinderen wordt eerst beoordeeld of referent de identiteit van beide biologische ouders aannemelijk heeft gemaakt. Daarna komt pas de identiteit van het gestelde pleegkind aan bod. Vervolgens wordt toegekomen aan de familierechtelijke relatie tussen de gezinsleden. De minister toetst of de referent de familierechtelijke relatie tussen het pleegkind en de biologische ouders aannemelijk heeft gemaakt en daarna toetst de minister de familierechtelijke relatie tussen de gestelde pleegouder en het gestelde pleegkind. Pas nádat de identiteit en familierechtelijke relatie aannemelijk zijn, toetst de minister of er sprake is van een feitelijke gezinsband. De feitelijke gezinsband gaat over de daadwerkelijke invulling van de familierechtelijke relatie. Hierbij betrekt de minister de volgende vier aspecten:
- de duur en de reden van de opname van het pleegkind in het gezin van de referent;
- de (financiële) afhankelijkeheid van het pleegkind van de referent;
- in hoeverre de biologische ouders van het pleegkind in staat zijn voor het pleegkind te zorgde. En, als dit aan de orde is, in hoeverre zij betrokken zijn gebleven bij de opvoeding van het pleegkind;
- of de referent de voogdij over het pleegkind heeft gekregen of dat de zorg van rechtswege naar referent is gegaan.
10.2.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister niet ten onrechte dat de pleegrelatie tussen eiseres en referente niet aannemelijk is gemaakt. De rechtbank overweegt dat aan de verklaringen van referente niet de waarde toekomt die eiseres graag aan deze verklaringen ziet toekomen. Gelet op wat is overwogen over de identiteit van eiseres, de identiteit van haar (gestelde) biologische ouders en de familierechtelijke relatie met de (gestelde) biologische ouders, is naar het oordeel van de rechtbank in de eerste plaats namelijk niet vast komen te staan wie eiseres is en ook niet wie haar ouders zijn. De vermissing van de gestelde biologische ouders is evenmin komen vast te staan. Dit werkt door in de relatie tot referente, die stelt de oma van eiseres en haar pleegouder te zijn. Omdat de pleegrelatie niet is aangetoond komt de rechtbank niet toe aan het beoordelen van de feitelijke gezinsband. De rechtbank verwijst naar het hierboven onder 10.1 uiteengezette toetsingskader. De minister hecht niet ten onrechte weinig waarde aan de financiële afhankelijkheid, nu dit onderdeel uitmaakt van de beoordeling van de feitelijke gezinsband. Daarnaast heeft referente gedurende één jaar – vanaf 2011 tot augustus 2012 – als feitelijk verzorger van eiseres gefungeerd. De stelling dat referente al voor 2011 feitelijke zorgtaken uitvoerde, is niet aannemelijk gemaakt, omdat niet is gebleken dat de biologische ouders in deze periode niet in staat of bereid waren om voor eiseres te zorgen. Omdat de duur van de opname in het gezin ook onderdeel uitmaakt van de feitelijke gezinsband, gaat de rechtbank hier niet nader op in. Ten overvloede merkt de rechtbank in dit kader nog op dat gelet op de uitspraak uit 2015 ook in rechte vaststaat dat de gestelde vermissing van de biologische ouders van eiseres niet aannemelijk is gemaakt. Daarom volgt de minister niet dat referente als grootmoeder volgens Eritrees recht van rechtswege de wettelijke voogd is van eiseres. Eiseres heeft dit betoog niet met documenten onderbouwd.
Ook wat betreft de relatie met de gestelde nicht stelt de rechtbank vast dat deze familierechtelijke relatie niet is aangetoond of aannemelijk is gemaakt. Daarom komt de rechtbank ook niet toe aan de beoordeling van de duur van de opname in het gezin – van 2012 tot 2020 – van de gestelde nicht. De minister stelt zich verder op het standpunt dat het feit dat er zes jaar is verstreken tussen de eerste mvv-aanvraag van eiseres en de opvolgende aanvraag afbreuk doet aan de gestelde feitelijke gezinsband. De rechtbank komt niet aan de beoordeling van dit aspect/standpunt toe, omdat zij gelet op 10.1 niet toekomt aan de beoordeling van de feitelijke gezinsband.
Daarnaast stelt de minister zich terecht op het standpunt dat de verklaring van de gemeente [naam regio] van 30 januari 2023, de pleegrelatie niet onderbouwd. Uit het document zou moeten volgen dat eiseres bij referente is opgegroeid, ongeacht of haar biologische ouders wel of niet aanwezig waren. Het document van de gemeente is echter opgemaakt op basis van mondelinge stellingen van de nicht van eiseres en drie buren. Deze personen zijn niet aan te merken als objectieve bronnen. Ook is niet gebleken dat de gemeente een zelfstandig onderzoek heeft verricht naar de gestelde vermissing van de biologische ouders van eiseres. Daarom weegt dit document niet zwaar genoeg om de feitelijke gezinsband tussen eiseres en referente aan te nemen.
Artikel 8 van Pro het EVRM
11. Eiseres betoogt dat de minister in het bestreden besluit ten onrechte niet heeft getoetst aan artikel 8 van Pro het EVRM. Ook is op dit punt niet gemotiveerd waarom daar volgens de minister geen aanleiding toe bestaat. Door deze toetsing achterwege te laten, handelt de minister in strijd met Informatiebericht (IB) 2024/7. Eiseres betoogt dat sprake is van familie- en gezinsleven tussen haar en referente. De belangenafweging dient in haar voordeel uit te vallen.
11.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht niet getoetst aan artikel 8 van Pro het EVRM. De minister stelt zich namelijk terecht op het standpunt dat – in afwijking van IB 2024/7 – niet ambtshalve is getoetst aan artikel 8 van Pro het EVRM, omdat de identiteit van eiseres en de familierechtelijke relatie niet aannemelijk zijn gemaakt. De minister erkent wel dat onterecht niet is gemotiveerd waarom van een toetsing aan artikel 8 van Pro het EVRM is afgezien. Daarom slaagt de beroepsgrond van eiseres voor zover dat ziet op het ontbreken van deze motivering. Het bestreden besluit kent een motiveringsgebrek. De rechtbank beoordeelt onder 14 wat het gevolg van het vastgestelde motiveringsgebrek is.
Horen
12. Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte heeft afgezien van het opnieuw horen. Zij verwijst ter onderbouwing naar IB 2022/60 en IB 2022/67. Op de zitting voegt eiseres aan haar betoog toe dat de minister ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om eiseres op de ambassade te horen.
12.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht geen aanleiding gezien om referente opnieuw te horen, omdat referente uitgebreid is gehoord. Er is niet geconcretiseerd waarom dit niet voldoende is of waarom niet van de toen gedane verklaringen van referente kan worden uitgegaan. Evenmin is toegelicht op welke punten referente een nadere toelichting wil geven. Verder slaagt ook het op de zitting ingenomen betoog dat eiseres gehoord zou moeten worden op de ambassade niet. Eiseres heeft dit betoog niet nader onderbouwd of geconcretiseerd, zodat dit betoog reeds daarom niet slaagt.
Heeft de minister ten onrechte geen aanleiding gezien voor het uitvoeren van nader onderzoek en is er sprake van een integrale beoordeling?
13. Eiseres betoogt dat de minister geen toepassing heeft gegeven aan het toetsingskader zoals uiteengezet onder 5.1. Niet is gebleken van een deugdelijke integrale beoordeling. De minister heeft verder ten onrechte geen aanleiding gezien voor het uitvoeren van nader onderzoek, terwijl dit gelet op de samenwerkingsverplichting wel op zijn weg lag. Eiseres heeft namelijk alles in het werk gesteld om aan haar deel van de samenwerkingsverplichting te voldoen.
13.1.
Naar het oordeel van rechtbank ziet de minister niet ten onrechte geen aanleiding voor het voordeel van de twijfel en heeft de minister een juiste integrale beoordeling gemaakt. De minister acht niet ten onrechte van belang dat eiseres twee negatief beoordeelde documenten heeft overgelegd. Dit blijft een gewichtige contra-indicatie waardoor geen aanleiding bestaat om eiseres het voordeel van de twijfel te geven. Ook is tijdens de eerste mvv-aanvraagprocedure al nader onderzoek verricht. Er is toen met name aandacht besteed aan de vermissing van de ouders van eiseres en de rol van referente als gestelde pleegouder. De minister stelt niet ten onrechte dat er geen aanleiding bestaat tot herhaald onderzoek op deze punten. Hoewel eiseres een inspanning heeft geleverd om de verklaring van [persoon B] en de verklaring van de gemeente [naam regio] over te leggen, stelt de minister niet ten onrechte dat aan deze documenten geringe bewijswaarde toekomt. De inspanning van eiseres weegt niet op tegen de negatief beoordeelde documenten, waarvoor geen toereikende verklaring is gegeven. Daarnaast is het door eiseres ingediende tracingsverzoek bij het Rode Kruis, al meegewogen in de rechterlijke uitspraak uit 2015 zodat ook dit tracingsverzoek er niet toe leidt dat de minster aan eiseres het voordeel van de twijfel dient te geven. Dat eiseres in Ethiopië in een moeilijke positie verkeert, doet geen afbreuk aan het feit dat er zes jaar is verstreken tussen de eerste mvv-aanvraag en de opvolgende aanvraag. Bovendien stelt de minister niet ten onrechte dat niet is gebleken dat de familieleden in Eritrea eiseres niet financieel of emotioneel kunnen steunen. Evenmin is gebleken dat zij zich niet in Ethiopië kan registreren gelet op de verblijfsduur daar. De minister ziet niet ten onrechte in dit punt geen aanleiding voor het geven van het voordeel van de twijfel.
Verder bestaat er geen aanleiding om referente nogmaals te horen in bezwaar, de rechterlijke uitspraak van 21 december 2023 biedt hier geen aanknopingspunten voor. Het onderzoek van Bureau Documenten is ook door de minister nader toegelicht.
Conclusie en gevolgen
14. Uit 11.1 volgt dat het besluit wordt vernietigd en dat het beroep gegrond is. De rechtbank ziet wel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. [19] Hoewel de minister namelijk onterecht niet heeft gemotiveerd waarom van een toetsing aan artikel 8 van Pro het EVRM wordt afgezien, volgt uit overweging 11.1 en de andere overwegingen in deze uitspraak dat de familierechtelijke relatie niet aannemelijk is gemaakt. De minister hoefde daarom niet aan artikel 8 van Pro het EVRM te toetsen.
14.1.
Omdat het beroep gegrond is, ziet de rechtbank aanleiding om de minister te veroordelen in de door eiseres redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750 (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde van € 875 per punt en wegingsfactor 1). Ook moet de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 187 vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750;
- bepaalt dat de minister het betaalde griffierecht van € 187 aan eiseres vergoedt .
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.A.M. van Boetzelaer - Gulyas, rechter, in aanwezigheid van F. Metz, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.