Uitspraak
201902332/1/V1.
Datum uitspraak: 16 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 22 februari 2019 in zaak nr. 18/8577 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2017 heeft de staatssecretaris een aanvraag om de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 februari 2019 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.J. Verwers, advocaat te Wageningen, hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld om nader schriftelijk te reageren op het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 13 maart 2019, C-635/17, E. t. Nederland, ECLI:EU:C:2019:192 (hierna: het arrest).
Hierop heeft de staatssecretaris een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en de relevante overwegingen van het arrest van het Hof zijn opgenomen in de bijlagen, die deel uitmaken van deze uitspraak.
Inleiding
2. De vreemdeling stelt de Eritrese nationaliteit te hebben. Zij beoogt in het kader van nareis verblijf bij haar gestelde echtgenoot, referent, aan wie de staatssecretaris krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft verleend. Ter onderbouwing van de aanvraag heeft zij de volgende documenten overgelegd: een kerkelijke huwelijksakte, een doopakte, een kopie van een UNHCR-voedselkaart, een kopie van een document van de Ethiopische Administration for Refugees Affairs en een overzicht van de telefonische gespreksgeschiedenis tussen haar en referent (hierna gezamenlijk: de overgelegde documenten). Niet in geschil is dat zij geen officiële identiteitsdocumenten heeft overgelegd.
De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen, omdat de vreemdeling met de overgelegde documenten haar identiteit, en daarmee ook de gestelde gezinsband met referent, niet aannemelijk heeft gemaakt. Ook heeft hij geen aanvullend onderzoek aangeboden. Verder heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling zich voor een beroep op artikel 8 van Pro het EVRM moet wenden tot de reguliere procedure.
2.1. In hoger beroep ligt de vraag voor of de nieuwe vaste gedragslijn, zoals weergegeven in de uitspraken van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1508 en ECLI:NL:RVS:2018:1639, die de staatssecretaris hanteert in nareiszaken (hierna: de gedragslijn) in overeenstemming is met de overwegingen van het Hof in het arrest, over de eisen die de artikelen 5, tweede en vijfde lid, 11, tweede lid, en 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71, hierna: de richtlijn) stellen aan de wijze waarop een aanvraag in het kader van nareis moet worden beoordeeld. Het Hof heeft de gedragslijn niet kunnen betrekken bij de beantwoording van de prejudiciële vraag over artikel 11, tweede lid, van de richtlijn, doordat de verwijzingsuitspraak van rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 14 november 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:13124, dateert van vóór de gedragslijn.
2.2. Gelet op het zaaksoverstijgende karakter en de actualiteitswaarde van deze uitspraak, betrekt de Afdeling bij haar beoordeling ook wat over de gedragslijn vanaf 1 januari 2019 is neergelegd in paragraaf C1/4.4.6 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), omdat enkele aspecten van de gedragslijn hierin nader zijn toegelicht. De Afdeling begrijpt de algemene overwegingen van het Hof bovendien zo dat zij niet slechts zien op omstandigheden als in de verwijzingsuitspraak, maar op nareiszaken in het algemeen. Waar de Afdeling in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2019:3147, ingaat op de betekenis van het arrest voor de beoordeling van een mvv-aanvraag voor gestelde pleegkinderen, staat in deze uitspraak de beoordeling van een mvv-aanvraag voor een gestelde huwelijkspartner centraal.
Volgorde van behandeling
3. De Afdeling zal hierna eerst de kern van de gedragslijn weergeven, waarna zij de verschillende aspecten van de gedragslijn zal vergelijken met de relevante overwegingen van het Hof. Aan de hand hiervan zal de Afdeling de vraag beantwoorden of de gedragslijn op zichzelf in overeenstemming is met wat het Hof in het arrest heeft overwogen. Vervolgens zal de Afdeling op basis hiervan de grieven bespreken.
De gedragslijn
4. Blijkens de gedragslijn betrekt de staatssecretaris, als een vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij geen officiële documenten over de gestelde familierelatie kan overleggen, maar wel één of meer onofficiële documenten over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, deze onofficiële documenten bij zijn beoordeling. Deze documenten kunnen de staatssecretaris aanleiding geven om de desbetreffende vreemdeling aanvullend onderzoek aan te bieden. Hiervoor is in de eerste plaats vereist dat de onofficiële documenten die die vreemdeling over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, substantieel bewijs zijn. In de tweede plaats is vereist dat die vreemdeling, als hij geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit aan te tonen en stelt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten kan overleggen, dit met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maakt óf substantieel bewijs van zijn identiteit in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overlegt. Het overleggen van één onofficieel document is volgens de staatssecretaris in de regel onvoldoende voor het aannemelijk maken van de identiteit of de gestelde familierelatie. De staatssecretaris beoordeelt het geheel aan overgelegde documenten en afgelegde verklaringen en kent aan documenten die zijn opgesteld op basis van eigen verklaringen minder betekenis toe dan aan documenten die zijn gebaseerd op andere documenten of verklaringen. De staatssecretaris biedt echter geen aanvullend onderzoek aan als een contra-indicatie van toepassing is. De staatssecretaris verlangt niet dat een Eritrese vreemdeling zich alsnog tot de Eritrese autoriteiten wendt om, bijvoorbeeld, alsnog officiële documenten te verkrijgen (zie de uitspraken van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1508, en 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:576 en ECLI:NL:RVS:2019:649).
Vergelijking tussen de gedragslijn en de overwegingen van het Hof
De samenwerkingsplicht
5. Uit het arrest volgt dat de betrokkenen verplicht zijn om met de staatssecretaris samen te werken zodat hij hun identiteit, hun gezinsband en hun redenen voor hun aanvraag kan vaststellen. Zij moeten alle relevante bewijsmiddelen verstrekken, antwoord geven op vragen en verzoeken hierover, zich ter beschikking houden voor gesprekken of andere onderzoeken en, als zij geen officiële bewijsstukken kunnen overleggen, uitleggen waarom zij dat niet kunnen. Relevante bewijsmiddelen zijn officiële bewijsstukken en - als deze ontbreken - andere bewijsmiddelen voor het bestaan van een gezinsband. De staatssecretaris kan desgewenst gesprekken houden met de betrokkenen en ander onderzoek verrichten dat hij nodig acht (punten 60 tot en met 62).
5.1. De staatssecretaris biedt de betrokkenen blijkens de gedragslijn de mogelijkheid om onofficiële documenten over te leggen of met een op de persoon toegespitste verklaring bewijsnood aannemelijk te maken. Aangezien hij verder niet van hen verlangt dat zij zich alsnog tot de Eritrese autoriteiten wenden om officiële documenten te bemachtigen, stelt hij hen in zijn algemeenheid voldoende in de gelegenheid om aan hun samenwerkingsplicht te voldoen. In zoverre voldoet de gedragslijn aan het door het Hof uiteengezette algemene beoordelingskader in nareiszaken. De vraag of de staatssecretaris in een individuele zaak voldoende rekening heeft gehouden met de overgelegde documenten en afgelegde verklaringen en welke betekenis hij hieraan moet toekennen, zal echter per geval moeten worden beantwoord.
De beoordeling door de staatssecretaris
6. Daarnaast volgt uit het arrest dat de staatssecretaris een beoordelingsmarge heeft en bewijsmiddelen beoordeelt overeenkomstig het nationale recht. Hij mag zijn beoordelingsmarge echter niet zo gebruiken dat hij afbreuk doet aan het doel en het nuttig effect van de richtlijn. Verder moet de staatssecretaris een individuele beoordeling maken en rekening houden met alle relevante elementen van het geval. Daarbij dient hij in het bijzonder rekening te houden met de belangen van de betrokken kinderen en het streven om het gezinsleven te bevorderen (punten 52 tot en met 59).
De staatssecretaris moet de overgelegde bewijsmiddelen, afgelegde verklaringen en gegeven uitleg objectief beoordelen aan de hand van zowel algemene als specifieke relevante, objectieve, betrouwbare, precieze en geactualiseerde landeninformatie. Hij moet bij die beoordeling rekening houden met de leeftijd, het geslacht, de opleiding, de herkomst en de sociale positie van de betrokkenen en eventuele specifieke culturele aspecten. Dit geldt ook voor de concrete situatie waarin zij zich bevinden en de bijzondere problemen waarmee zij worden geconfronteerd. De eisen die de staatssecretaris stelt aan de bewijskracht van bewijsmiddelen en aan de plausibiliteit van verklaringen en uitleg, met name over de reden waarom het niet mogelijk is om officiële documenten over te leggen, moeten evenredig zijn aan en afhangen van de aard en het niveau van de problemen waarmee de betrokkenen worden geconfronteerd (punten 63 tot en met 66). Hoewel de staatssecretaris de overgelegde bewijsmiddelen en afgelegde verklaringen dus bij zijn beoordeling moet betrekken, overweegt het Hof verder, zoals onder 5 weergegeven, dat hij desgewenst gesprekken kan houden en ander onderzoek kan doen dat hij nodig acht. Hieruit leidt de Afdeling af dat hij niet verplicht is om in alle gevallen aanvullend onderzoek aan te bieden.
6.1. Blijkens de gedragslijn betrekt de staatssecretaris alle verklaringen en bewijselementen, officieel of onofficieel, in onderlinge samenhang bij zijn beoordeling en houdt hij rekening met de persoon van de betrokkenen door hen in de gelegenheid te stellen een op de persoon toegespitste verklaring te geven voor het ontbreken van officiële documenten.
De staatssecretaris beoordeelt de overgelegde bewijsmiddelen, afgelegde verklaringen en gegeven uitleg in het licht van de beschikbare landeninformatie, in de regel het toepasselijke ambtsbericht. Zo'n ambtsbericht is een deskundigenadvies, gebaseerd op eigen onderzoek ter plaatse, informatie van VN-organisaties, ngo's, de Eritrese overheid, vakliteratuur en mediaberichten. De staatssecretaris mag in beginsel van de juistheid van de hierin opgenomen informatie uitgaan, tenzij een vreemdeling concrete aanknopingspunten biedt voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 oktober 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AD5964).
De vraag of de staatssecretaris in een individuele zaak voldoende rekening heeft gehouden met deze omstandigheden, zal per geval moeten worden beantwoord. Hetzelfde geldt voor de vereiste evenredigheid tussen deze omstandigheden en de bewijskracht en plausibiliteit van de verstrekte elementen. In zijn algemeenheid voldoet de gedragslijn echter, gelet op het voorgaande, ook op dit punt aan de eisen die het Hof hieraan stelt.
Niet nakomen samenwerkingsplicht en contra-indicaties
7. Verder volgt uit het arrest dat de staatssecretaris een aanvraag mag afwijzen als de samenwerkingsplicht overduidelijk niet is nagekomen of objectief duidelijk is dat een aanvraag frauduleus is. In andere gevallen moet hij het ontbreken van officiële documenten en het ontbreken van plausibele uitleg daarover betrekken bij de individuele beoordeling van alle relevante elementen van het geval. Hij is dan niet vrijgesteld van zijn verplichting om andere bewijsmiddelen in aanmerking te nemen. Het ontbreken van officiële documenten mag niet de enige reden zijn voor de afwijzing van een aanvraag (punten 67 tot en met 69).
7.1. Volgens paragraaf C1/4.4.6 van de Vc 2000 neemt de staatssecretaris een contra-indicatie aan als de betrokkenen tegenstrijdige verklaringen hebben afgelegd over documenten of het ontbreken hiervan, valse of vervalste documenten hebben overgelegd of anderszins onjuiste of misleidende informatie hebben verstrekt. Hij biedt dan geen aanvullend onderzoek aan. Er bestaan op dit uitgangspunt volgens de schriftelijke uiteenzetting van de staatssecretaris wel enkele nuanceringen. Tegenstrijdige verklaringen over het al dan niet kunnen overleggen van onofficiële documenten leveren op zichzelf namelijk geen contra-indicatie op. Ook staat het overleggen van valse of vervalste documenten niet in de weg aan het aanbieden van DNA-onderzoek aan minderjarige kinderen en hun biologische ouders, hoewel dit formeel wel een contra-indicatie oplevert. Aan de belangen van achtergebleven minderjarige kinderen wordt in die gevallen meer gewicht toegekend dan aan de samenwerkingsplicht en de bewijslast van betrokkenen.
De staatssecretaris licht in zijn schriftelijke uiteenzetting toe dat hij, als zich een contra-indicatie voordoet, andere verklaringen of bewijsmiddelen nog steeds bij zijn beoordeling betrekt. Voor zover een contra-indicatie voor de staatssecretaris aanleiding is om geen aanvullend onderzoek aan te bieden, staat dit dus niet in de weg aan de beoordeling van andere overgelegde bewijsmiddelen of afgelegde verklaringen en aan een eventuele inwilliging van een aanvraag.
7.2. Een contra-indicatie duidt erop dat een betrokkene in bepaalde mate de samenwerkingsplicht niet is nagekomen. Alleen als er een dusdanig zwaarwegende en ernstige contra-indicatie is die maakt dat hij de samenwerkingsplicht overduidelijk niet is nagekomen of dat objectief duidelijk is dat een aanvraag frauduleus is, mag de staatssecretaris een aanvraag alleen al daarom afwijzen. In de overige gevallen moet de staatssecretaris het niet overleggen van officiële documenten en het ontbreken van een aannemelijke verklaring hiervoor, volgens het Hof, als relevant element bij zijn beoordeling betrekken. Dit geldt dus ook voor een contra-indicatie die op zichzelf niet tot afwijzing van een aanvraag leidt of mag leiden.
Zoals overwogen onder 6 en 6.1, moet de staatssecretaris de overlegde bewijsmiddelen, afgelegde verklaringen en gegeven uitleg beoordelen en is hij niet verplicht om in alle gevallen aanvullend onderzoek te verrichten. Voor zover louter een contra-indicatie aanleiding is voor de staatssecretaris om geen aanvullend onderzoek aan te bieden, moet hij dit per geval echter wel deugdelijk motiveren.
Dit in aanmerking nemend, is de gedragslijn ook op dit punt in algemene zin in overeenstemming met de overwegingen van het Hof.
Grieven 1 tot en met 4 (de gedragslijn en de overwegingen van het Hof)
8. Aangezien de Afdeling onder 5 tot en met 7.2 al is ingegaan op het betoog van de vreemdeling dat de gedragslijn niet in overeenstemming is met de overwegingen van het Hof en de grieven in zoverre falen, zal zij hier volstaan met de bespreking van de betogen die nog beantwoording behoeven.
9. De vreemdeling klaagt dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte is gevolgd in zijn standpunt dat zij niet met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk heeft gemaakt dat zij in bewijsnood verkeert, haar identiteit en de gestelde gezinsband met referent niet aannemelijk heeft gemaakt en dat hij haar ten onrechte geen aanvullend onderzoek heeft aangeboden.
Beoordeling grieven 1 tot en met 4
9.1. De vreemdeling heeft met haar algemene, niet onderbouwde stelling dat zij van het platteland afkomstig is, alleen onder begeleiding reisde en geen gebruik maakte van overheidsdiensten onvoldoende toegelicht met welke bijzondere omstandigheden, gelegen in de persoon van referent of de vreemdeling, de concrete situatie waarin zij zich bevinden of de bijzondere problemen waarmee zij worden geconfronteerd, de staatssecretaris rekening had moeten houden. Zij heeft evenmin met concrete aanknopingspunten aannemelijk gemaakt dat aan de informatie uit het Algemeen Ambtsbericht Eritrea van februari 2017 over de beschikbaarheid van identiteitsdocumenten op het Eritrese platteland in haar geval moet worden getwijfeld. De rechtbank is de staatssecretaris dus terecht gevolgd in zijn standpunt dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in bewijsnood verkeert (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1508, onder 6.3 en 9.2 en 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:649, r.o. 8.2, en ECLI:NL:RVS:2019:651, r.o. 6).
9.2. Anders dan de vreemdeling betoogt, heeft de rechtbank de onder 2 vermelde documenten bij haar beoordeling betrokken. Aangezien geen van de documenten door de Eritrese autoriteiten is afgegeven, kenbaar is opgesteld op basis van een brondocument of voorzien is van identificerende kenmerken en Bureau Documenten de kerkelijke huwelijksakte vals heeft bevonden, heeft zij terecht overwogen dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze documenten geen substantieel bewijs vormen van haar identiteit en dat de vreemdeling haar identiteit niet aannemelijk heeft gemaakt.
9.3. Uit de verklaring van onderzoek van 13 oktober 2017 van Bureau Documenten blijkt dat de door de vreemdeling overgelegde kerkelijke huwelijksakte niet alleen wat betreft de verschijningsvorm afwijkt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal. Een dergelijke verklaring van onderzoek is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling een deskundigenadvies (zie onder meer de uitspraak van 9 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1695, onder 2.2). De vreemdeling heeft geen andersluidende contra-expertise overgelegd. Verder heeft zij met haar algemene stelling dat de staatssecretaris erkent dat kerkelijke huwelijksakten in Eritrea in vele verschijningsvormen voorkomen, niet onderbouwd waarom deze verklaring van onderzoek niet naar totstandkoming zorgvuldig of naar inhoud inzichtelijk en concludent is. De vreemdeling heeft bovendien niet aannemelijk gemaakt dat zij bijzondere problemen ervaart, of anderszins in omstandigheden verkeert, die maken dat de eisen die zijn gesteld aan en de uitkomst van de beoordeling van de overgelegde documenten niet evenredig zijn.
9.4. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris niet ten onrechte heeft afgezien van aanvullend onderzoek.
De grieven falen.
Grief 5 (artikel 8 van Pro het EVRM)
10. De vreemdeling klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris de vreemdeling voor haar beroep op artikel 8 van Pro het EVRM terecht heeft doorverwezen naar de procedure voor een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd.
10.1. Hoewel de vreemdeling op zichzelf terecht aanvoert dat aan artikel 8 van Pro het EVRM ook betekenis toekomt in haar nareisprocedure, kan dit haar materieel niet baten. Daargelaten of de staatssecretaris haar niet ten onrechte heeft doorverwezen naar de reguliere procedure, kan van de staatssecretaris niet worden gevergd dat hij een belangenafweging op grond van dit artikel maakt. Zoals weergegeven onder 9.2, heeft zij immers haar identiteit niet aannemelijk gemaakt. Hiermee is onduidelijk of tussen haar en referent een gezinsband bestaat en eveneens of de eventueel tussen hen bestaande band gezinsleven in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM inhoudt.
De grief faalt.
Grief 6 (horen in bezwaar)
11. De staatssecretaris mag krachtens artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend standpunt. Gelet op de motivering van het besluit van 27 november 2017, waarin de staatssecretaris zich in lijn met de gedragslijn en, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, het arrest niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling haar identiteit niet aannemelijk heeft gemaakt, en hetgeen zij daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, heeft de rechtbank niet ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris niet ten onrechte van het horen in bezwaar heeft afgezien.
De grief faalt.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
13. Uit wat hiervoor onder 5 tot en met 7.2 is overwogen volgt dat de gedragslijn in algemene zin in overeenstemming is met het algemene beoordelingskader in Eritrese nareiszaken dat het Hof in het arrest heeft uiteengezet. De Afdeling zal andere zaken waarin het gaat over gestelde echtgenoten, voor zover daarin dezelfde rechtsvraag voorligt, dan ook onder verwijzing naar deze uitspraak met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 zonder nadere motivering afdoen. Ter voorlichting benadrukt de Afdeling echter dat de vraag of de staatssecretaris de gedragslijn ook op de juiste wijze heeft toegepast per geval, en eerst en vooral door de rechtbank, moet worden beoordeeld. Hierbij is met name van belang of de staatssecretaris alle relevante elementen, in lijn met het algemene beoordelingskader, bij zijn beoordeling heeft betrokken en integraal heeft afgewogen.
14. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.K. de Keizer, griffier.
w.g. Verheij w.g. De Keizer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2019
716-886.
BIJLAGE 1 - Wettelijk kader
Europees recht
EVRM
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Recht van de Europese Unie
Gezinsherenigingsrichtlijn
Artikel 5
[…]
2. Het verzoek gaat vergezeld van documenten waaruit de gezinsband blijkt en documenten waaruit blijk dat voldaan is aan de voorwaarden bepaald in artikelen 4 en 6 en, indien van toepassing, de artikelen 7 en 8, alsook de gewaarmerkte afschriften van de reisdocumenten van de gezinsleden.
Teneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, kunnen de lidstaten desgewenst gesprekken houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht.
Bij de behandeling van een verzoek betreffende de partner met wie de gezinshereniger niet is gehuwd, houden de lidstaten, als bewijs van de gezinsband, rekening met factoren als een gezamenlijk kind, samenwoning in het verleden, registratie van het partnerschap of andere betrouwbare bewijsmiddelen.
[…]
5. Bij de behandeling van het verzoek zorgen de lidstaten ervoor dat terdege rekening wordt gehouden met de belangen van de minderjarige kinderen.
Artikel 11
[…]
2. Wanneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt, nemen de lidstaten ook andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een dergelijke gezinsband in aanmerking, die overeenkomstig het nationale recht worden beoordeeld. Een beslissing tot afwijzing van het verzoek mag niet louter gebaseerd zijn op het ontbreken van bewijsstukken.
Artikel 17
In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.
Nationale regelgeving
Vw 2000
Artikel 29
1. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan Pro worden verleend aan de vreemdeling:
[…]
b. die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt om te worden onderworpen aan:
1°. doodstraf of executie;
2°. folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen; of
3°. ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.
2. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan Pro voorts worden verleend aan de hierna te noemen gezinsleden, indien deze op het tijdstip van binnenkomst van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn ingereisd dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan die vreemdeling de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, is verleend:
a. de echtgenoot of het minderjarige kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling;
b. de vreemdeling die als partner of meerderjarig kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling zodanig afhankelijk is van die vreemdeling, dat hij om die reden behoort tot diens gezin;
[…]
Vc 2000
Paragraaf C1/4.4.6
De vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw, moet zijn identiteit en familierechtelijke relatie in beginsel aantonen door het overleggen van de volgende officiële documenten:
- een geldig document voor grensoverschrijding, of een ander officieel en door de autoriteiten afgegeven document dat de identiteit van de vreemdeling aantoont;
- indien van toepassing, een document dat het bestaan van een geldig huwelijk aantoont;
- indien van toepassing, een document dat zowel het partnerschap als het eventuele samenwonen in het land van herkomst aantoont; en
- indien van toepassing, een document dat de familierechtelijke relatie tussen het kind en de ouders aantoont.
Als de vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw een of meerdere van de hierboven genoemde officiële documenten niet kan overleggen, moet hij of de referent de reden(en) hiervan kenbaar maken. Paragraaf C1/4.3 Vc is van toepassing.
Tevens stelt de IND de vreemdeling in de gelegenheid om zoveel mogelijk andere bewijsmiddelen ten aanzien van zijn identiteit en/of familierechtelijke relatie te overleggen. Dit kunnen andere, niet- officiële, indicatieve bewijsmiddelen zijn.
Indien de vreemdeling afdoende verklaart waarom het ontbreken van officiële documenten hem niet toe te rekenen is, of substantiële indicatieve documenten overlegt, biedt de IND in beginsel nader onderzoek aan. De IND stelt de vreemdeling daarmee alsnog in de gelegenheid zijn identiteit en/of familierechtelijke relatie aannemelijk te maken. Dit onderzoek kan bestaan uit een gehoor en/of DNA onderzoek.
Indien het ontbreken van officiële documenten niet aan de vreemdeling toe te rekenen is en de vreemdeling substantiële indicatieve documenten overlegt die voor de IND dusdanig overtuigend zijn dat de identiteit en/of familierechtelijke relatie op basis hiervan alsnog aangenomen kan worden, zal nader onderzoek in beginsel niet nodig zijn.
De IND biedt geen nader onderzoek aan als er sprake is van een contra-indicatie. Van een contra-indicatie kan onder meer sprake zijn als:
• de verklaringen van de vreemdeling en/of referent over (het ontbreken van) documenten tegenstrijdig zijn;
• valse of vervalste documenten zijn overgelegd;
• anderszins onjuiste of misleidende informatie is verstrekt.
De IND vraagt geen eigen bijdrage van de vreemdeling voor het DNA-onderzoek als de vreemdeling een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw.
In alle gevallen geldt dat zolang de identiteit niet vast staat of niet aannemelijk is gemaakt, niet wordt toegekomen aan de vraag naar de familierechtelijke relatie of de feitelijke gezinsband met referent.
BIJLAGE 2 - Overwegingen van het Hof in het arrest, voor zover nu van belang:
"Onderzoek door de bevoegde nationale autoriteiten van een verzoek om gezinshereniging
52. Wat het onderzoek betreft dat de nationale autoriteiten moeten verrichten, volgt uit zowel artikel 5, lid 2, als artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 dat die autoriteiten over een beoordelingsmarge beschikken, met name bij het onderzoek van de kwestie of er al dan niet sprake is van gezinsbanden, en dat die beoordeling moet plaatsvinden overeenkomstig het nationale recht (zie in die zin arresten van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C-540/03, EU:C:2006:429, punt 59, en 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 74).
53. De lidstaten mogen de aan hen toegekende beoordelingsmarge echter niet zodanig gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel en aan het nuttig effect van richtlijn 2003/86. Bovendien volgt uit overweging 2 van die richtlijn dat deze de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: "Handvest") neergelegde grondrechten en beginselen erkent (zie in die zin arrest van 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punten 74 en 75).
54. Derhalve moeten de lidstaten niet alleen hun nationale recht conform het Unierecht uitleggen, maar er ook op toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van een tekst van afgeleid recht die in conflict zou komen met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten (zie in die zin arresten van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C-540/03, EU:C:2006:429, punt 105; 23 december 2009, Detiček, C-403/09 PPU, EU:C:2009:810, punt 34, en 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 78).
55. Artikel 7 van Pro het Handvest, dat het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- of gezinsleven erkent, moet echter worden gelezen in samenhang met de verplichting van artikel 24, lid 2, van het Handvest om rekening te houden met de belangen van het kind, en met inachtneming van de in artikel 24, lid 3, van het Handvest tot uitdrukking gebrachte noodzaak dat een kind regelmatig persoonlijke betrekkingen met zijn beide ouders onderhoudt (arrest van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C-540/03, EU:C:2006:429, punt 58).
56. Hieruit volgt dat de bepalingen van richtlijn 2003/86 tegen de achtergrond van artikel 7 en Pro artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest moeten worden uitgelegd en toegepast zoals overigens blijkt uit de bewoordingen van overweging 2 en van artikel 5, lid 5, van deze richtlijn, op grond waarvan de lidstaten de betrokken verzoeken om gezinshereniging moeten onderzoeken in het belang van de betrokken kinderen en teneinde het gezinsleven te begunstigen (arrest van 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 80).
57. De bevoegde nationale autoriteiten dienen in dit verband een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen te maken en daarbij in het bijzonder rekening te houden met de belangen van de betrokken kinderen (arrest van 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 81).
58. Voorts moet rekening worden gehouden met artikel 17 van Pro richtlijn 2003/86, volgens hetwelk verzoeken om gezinshereniging individueel moeten worden behandeld (arresten van 9 juli 2015, K en A, C-153/14, EU:C:2015:453, punt 60, en 21 april 2016, Khachab, C-558/14, EU:C:2016:285, punt 43), waarbij eveneens rekening moet worden gehouden met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden en culturele of sociale banden met zijn land van herkomst (arrest van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C-540/03, EU:C:2006:429, punt 64).
59. Mitsdien dienen de bevoegde nationale autoriteiten bij de uitvoering van richtlijn 2003/86 en de behandeling van verzoeken om gezinshereniging met name een individuele beoordeling te verrichten, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante elementen van het geval en waarbij, indien nodig, bijzondere aandacht wordt besteed aan de belangen van de betrokken kinderen en aan het streven om het gezinsleven te bevorderen. Omstandigheden als de leeftijd van de betrokken kinderen, hun situatie in het land van herkomst en de mate waarin zij van verwanten afhankelijk zijn, kunnen in het bijzonder van invloed zijn op de omvang en de intensiteit van het vereiste onderzoek (zie in die zin arrest van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C-540/03, EU:C:2006:429, punt 56). In elk geval en zoals gepreciseerd in punt 6.1 van de richtsnoeren mag een factor afzonderlijk niet automatisch tot een beslissing leiden.
Verplichtingen van de gezinshereniger en van zijn bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid
60. Wat de verplichtingen van de gezinshereniger en van zijn bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid betreft, zij eraan herinnerd dat een dergelijk verzoek volgens artikel 5, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 met name vergezeld moet gaan van „documenten waaruit de gezinsband blijkt". Artikel 11, lid 2, van deze richtlijn preciseert dat het om „officiële bewijsstukken" moet gaan en dat bij gebreke daarvan de lidstaat „andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een dergelijke gezinsband in aanmerking neemt". Artikel 5, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn preciseert dat „teneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, de lidstaten desgewenst gesprekken [kunnen] houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht".
61. Zoals de advocaat-generaal in de punten 57 en 71 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt uit deze bepalingen dat de gezinshereniger en zijn bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid de verplichting hebben om met de bevoegde nationale autoriteiten samen te werken, met name om hun identiteit en gezinsband vast te stellen alsmede de redenen die hun verzoek rechtvaardigen, hetgeen inhoudt dat zij, voor zover mogelijk, de gevraagde bewijzen verstrekken en, in voorkomend geval, de gevraagde toelichtingen en inlichtingen verschaffen (zie naar analogie arrest van 14 september 2017, K., C-18/16, EU:C:2017:680, punt 38).
62. Deze samenwerkingsplicht impliceert derhalve dat de gezinshereniger of zijn bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid alle relevante bewijselementen verstrekt om te beoordelen of de door hen aangevoerde gezinsband daadwerkelijk bestaat, maar ook dat zij antwoord geven op vragen en verzoeken daarover van de bevoegde nationale autoriteiten, dat zij zich ter beschikking van die autoriteiten houden voor gesprekken of andere onderzoeken en dat zij, wanneer zij geen officiële bewijsstukken kunnen overleggen waaruit de gezinsband blijkt, uitleggen waarom zij dat niet kunnen doen.
Onderzoek van de verstrekte bewijselementen en van de afgelegde verklaringen
63. Wat het onderzoek betreft dat de bevoegde nationale autoriteiten instellen naar de bewijskracht of de plausibiliteit van de bewijselementen en de verklaringen of uitleg die de gezinshereniger of het bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid heeft verstrekt, verlangt de vereiste individuele beoordeling dat die autoriteiten rekening houden met alle relevante elementen, daaronder begrepen de leeftijd, het geslacht, de opleiding, de herkomst en de sociale positie van de gezinshereniger of van het betrokken gezinslid alsmede met de specifieke culturele aspecten, zoals eveneens gepreciseerd in punt 6.1.2. van de richtsnoeren.
64. Zoals de advocaat-generaal in de punten 65, 66, 77, 79 en 81 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt hieruit dat deze elementen, verklaringen en uitleg ten eerste objectief moeten worden beoordeeld aan de hand van zowel algemene als specifieke relevante, objectieve, betrouwbare, precieze en bijgewerkte informatie over de situatie in het land van herkomst, daaronder begrepen met name de wettelijke bepalingen en de wijze waarop deze worden toegepast, het functioneren van de administratieve diensten en eventueel het bestaan van tekortkomingen in bepaalde plaatsen of voor bepaalde groepen personen.
65. Ten tweede moeten de nationale autoriteiten ook rekening houden met de persoon van de gezinshereniger of van zijn bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid, met de concrete situatie waarin zij zich bevinden en de bijzondere problemen waarmee zij worden geconfronteerd, zodat de eisen die kunnen worden gesteld aan de bewijskracht of de plausibiliteit van de elementen die de gezinshereniger of het gezinslid verstrekt, met name om aan te tonen dat het niet mogelijk is om officiële bewijsstukken van de gezinsband over te leggen, evenredig moeten zijn en moeten afhangen van de aard en het niveau van de problemen waaraan zij blootstaan.
66. Volgens overweging 8 van richtlijn 2003/86 vraagt de situatie van vluchtelingen en personen die een subsidiaire bescherming genieten, immers bijzondere aandacht wegens de redenen die hen ertoe hebben gedwongen hun land te ontvluchten en die hun beletten aldaar een normaal gezinsleven te leiden. Zo wordt in punt 6.1.2 van de richtsnoeren eveneens gepreciseerd dat de bijzondere situatie van vluchtelingen betekent dat het voor hen vaak onmogelijk of gevaarlijk is om officiële documenten in te dienen of contact op te nemen met de diplomatieke of consulaire instanties van hun land van herkomst.
67. Bovendien volgt uit de voorgaande overwegingen dat die nationale autoriteiten, indien de gezinshereniger de op hem rustende samenwerkingsplicht overduidelijk niet nakomt of indien op basis van objectieve elementen waarover de bevoegde nationale autoriteiten beschikken, duidelijk blijkt dat het om een frauduleus verzoek om gezinshereniging gaat, zijn verzoek mogen afwijzen.
68. Is echter geen sprake van dergelijke omstandigheden, dan moet het ontbreken van officiële bewijsstukken waaruit de gezinsband blijkt en het eventuele gebrek aan plausibiliteit van de daarover gegeven uitleg, eenvoudigweg worden aangemerkt als elementen waarmee rekening moet worden gehouden bij de individuele beoordeling van alle relevante elementen van het geval en zijn de bevoegde nationale autoriteiten niet vrijgesteld van de in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 opgenomen verplichting om rekening te houden met andere bewijzen.
69. Zoals eveneens in herinnering gebracht in punt 6.1.2 van de richtsnoeren, bepaalt artikel 11, lid 2, van die richtlijn immers expliciet, zonder dat daarbij sprake is van een beoordelingsmarge, dat het ontbreken van bewijsstukken niet de enige reden mag zijn voor de afwijzing van een verzoek en dat de lidstaten in dergelijke gevallen verplicht zijn om rekening te houden met andere bewijzen van het bestaan van een gezinsband.
[…]
80. Het staat aan de verwijzende rechter, die als enige rechtstreekse kennis heeft van het bij hem aanhangige geding, om, rekening houdend met de in de voorgaande punten uiteengezette elementen, na te gaan of het onderzoek door de Staatssecretaris van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verzoek voldoet aan de vereisten van richtlijn 2003/86.
81. Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin een gezinshereniger die subsidiaire bescherming geniet een verzoek om gezinshereniging heeft ingediend ten behoeve van een minderjarige van wie zij de tante is en de voogd zou zijn, en die als vluchteling en zonder familieband in een derde land woont, zich verzet tegen de afwijzing van dat verzoek alleen op grond dat de gezinshereniger geen officiële bewijsstukken van het overlijden van de biologische ouders van de minderjarige en dus van de feitelijke gezinsband met hem heeft overgelegd, en de uitleg die de gezinshereniger heeft verstrekt voor haar onvermogen om dergelijke stukken over te leggen door de bevoegde autoriteiten niet plausibel is geacht, alleen op grond van algemene informatie die over de situatie in het land van herkomst beschikbaar is, zonder rekening te houden met de concrete situatie van de gezinshereniger en de minderjarige alsmede met de bijzondere problemen waarmee zij vóór en na hun vlucht uit het land van herkomst volgens hun zeggen zijn geconfronteerd."