ECLI:NL:RBDHA:2024:13423

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummer: NL24.21778

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser], eiser

V-nummer: [V-nummer]

(gemachtigde: mr. T.E. van Houwelingen-Boer),

de minister van Asiel en Migratie,voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

verweerder.

(gemachtigde: mr. L.S. Hartog).

Procesverloop

Bij besluit van 29 april 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de weigering om hem een verblijfsvergunning met de beperking ‘arbeid in loondienst’ te verlenen ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Eiser heeft ook een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter heeft op 29 mei 2024 een voorlopige voorziening toegewezen, inhoudende dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit worden opgeschort tot vier weken na bekendmaking van de uitspraak op het beroep en dat verweerder een verblijfsaantekening aan eiser moet afgeven waaruit zijn recht om te werken blijkt.^[1]

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 25 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, [tolk] als tolk en de gemachtigde van verweerder.

Inleiding

Feiten en omstandigheden

1. Eiser is geboren op [geboortedag] 1994 en heeft de Oekraïense nationaliteit. Eiser is in het bezit van een Poolse verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen.^[2]Op 21 juli 2022 heeft hij zich ingeschreven in de BRP^[3]van de [gemeente]. Eiser is sinds 24 juni 2022 werkzaam als zwemonderwijzer bij [bedrijf] B.V.

2. Verweerder heeft de inschrijving in de BRP aangemerkt als asielaanvraag en bij besluit van 2 augustus 2023 overwogen dat eiser niet onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming valt. Eiser was namelijk al voor 27 november 2021 uit Oekraïne vertrokken en is dus niet ontheemd geraakt door het conflict in Oekraïne. Eiser heeft bezwaar ingesteld tegen dit besluit van 2 augustus 2023. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 9 november 2023 kennelijk ongegrond verklaard. Eiser heeft geen beroep tegen dit besluit ingesteld. Bij besluit van 26 juni 2024 heeft verweerder de (incomplete) asielaanvraag van eiser buiten behandeling gesteld.^[4]

3. Eiser heeft op 20 september 2023 een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning met de beperking ‘arbeid in loondienst’. Bij het primaire besluit van 11 januari 2024 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Het bezwaar van eiser hiertegen is bij het bestreden besluit kennelijk ongegrond verklaard.

Het bestreden besluit

4. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat eiser over een tewerkstellingsvergunning dient te beschikken, omdat niet is gebleken dat eiser al ten minste één jaar legaal in Nederland heeft verbleven. Eisers stelling dat hij al meer dan één jaar legaal in Nederland verblijft en dat gelet op zijn status als langdurig ingezetene daarom geen tewerkstellingsvergunning kan worden vereist,^[5]wordt door verweerder niet gevolgd. Hij meent namelijk dat een langdurig ingezetene minstens één jaar over een Nederlandse verblijfsvergunning moet beschikken voordat hij vrije toegang heeft tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Procedureel rechtmatig verblijf zoals eiser heeft,^[6]is volgens verweerder dan ook onvoldoende. Verweerder vindt voor zijn interpretatie van het criterium legaal verblijf steun in artikel 8, eerste lid, onder e, van de Wav en in twee uitspraken van deze rechtbank.^[7]Tot slot overweegt verweerder dat er geen ruimte is voor een belangenafweging, omdat niet is voldaan aan artikel 8 van Pro de Wav en dit artikel dwingendrechtelijk is geformuleerd.

Standpunten van partijen in beroep

5. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en voert daartegen het volgende aan. Uit Bijlage II, onder 8, van de RuWav volgt dat geen tewerkstellingsvergunning kan worden verlangd ten aanzien van langdurig ingezetenen die gedurende ten minste één jaar legaal verblijf hebben gehad in Nederland. Er staat niet dat de langdurig ingezetene één jaar een verblijfsvergunning of een tewerkstellingsvergunning moet hebben gehad. Het enige wat vereist wordt is legaal verblijf. In dat verband kunnen verweerders verwijzingen naar uitspraken van deze rechtbank hem niet baten, nu het in die uitspraken een vreemdeling betrof van wie de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht werd ingetrokken. Daar komt bij dat eiser meer dan één jaar lang legaal in Nederland heeft gewerkt, nu iedere Oekraïner was uitgezonderd van de tewerkstellingsvergunningsplicht. Verweerder had deze omstandigheid moeten betrekken bij zijn beoordeling of eiser voldeed aan het criterium van legaal verblijf zoals bedoeld in Bijlage II, onder 8, van de RuWav. Tot slot heeft verweerder ten onrechte geen evenredigheidstoets uitgevoerd. In dat verband wijst eiser op het belang van zijn werkzaamheden. Eiser verwijst naar de uitspraken van de grote kamer van het CBb^[8]van 26 maart 2024, waaruit volgt dat ook bij een gebonden besluit het bestuursorgaan moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het toepassen van het wettelijk voorschrift onnodig belastend is en daarmee tot een onevenredige uitkomst leidt.^[9]

6. In zijn verweerschrift stelt verweerder dat met het criterium legaal verblijf in de context van de Richtlijn langdurig ingezetenen en de implementatie daarvan in de Nederlandse regelgeving enkel het verblijf op basis van een geldige verblijfsvergunning wordt bedoeld. Verweerder verwijst daarbij naar artikel 14, derde lid en artikel 21, tweede lid, van de Richtlijn langdurig ingezetenen. Uit deze artikelen volgt dat een langdurig ingezetene in de tweede lidstaat een geldige verblijfsvergunning nodig heeft en dat het gedurende de eerste twaalf maanden is toegestaan om middels nationale wetgeving aanvullende voorwaarden te stellen ten aanzien van de toegang tot de arbeidsmarkt. Als reactie op eisers beroep op het evenredigheidsbeginsel stelt verweerder onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling^[10]van 22 juli 2013 dat het vereiste van een tewerkstellingsvergunning gedurende één jaar en de voorwaarden voor verkrijging daarvan niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel.^[11]Voor zover eiser stelt dat hij belangrijk werk doet, wijst verweerder erop dat het belang van het werk onderdeel is van de toets die door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt uitgevoerd in het kader van de beslissing op de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning. Vanwege het belang om de arbeidsmarkt te mogen reguleren is er geen strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Oordeel van de rechtbank

7. De rechtbank komt tot het oordeel dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Om die reden wordt het bestreden besluit vernietigd. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit worden echter in stand gelaten. De rechtbank zal zijn oordeel hieronder toelichten.

Het criterium legaal verblijf

Juridisch kader

8. Op grond van artikel 3.31, eerste lid, van het Vb^[12]kan de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het verrichten van arbeid in loondienst worden verleend indien geen afwijzingsgrond van toepassing is uit artikel 16 van Pro de Vw en de artikelen 8 en 9 van de Wav, tenzij het om seizoenarbeid gaat.

9. Op grond van artikel 2 van Pro de Wav is voor het verrichten van arbeid door een vreemdeling in Nederland een tewerkstellingsvergunning nodig. Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wav weigert de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een tewerkstellingsvergunning onder meer in het geval voor de desbetreffende arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod aanwezig is.

10. Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wav en Bijlage II, onder 8, van de RuWav mag ten aanzien van een vreemdeling die in het bezit is van een verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen uit een andere lidstaat, zoals eiser, geen tewerkstellingsvergunning worden verlangd als die vreemdeling gedurende ten minste één jaar legaal in Nederland verblijf heeft gehad. Dit is bevestigd in de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2013.

Oordeel

11. Het is niet in geschil dat eiser ten tijde van de indiening van de aanvraag om een reguliere verblijfsvergunning meer dan één jaar rechtmatig in Nederland verbleef vanwege de indiening van een (incomplete) asielaanvraag. Om die reden had eiser vanaf dat moment rechtmatig verblijf in Nederland op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder f, van de Vw. Uit de brief van de toenmalige staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 30 maart 2022 volgt dat ontheemden uit Oekraïne die onder de Richtlijn tijdelijke bescherming vallen en arbeid in loondienst willen verrichten een vrijstelling hebben van de verplichting om een tewerkstellingsvergunning aan te vragen. De vrijstelling geldt met terugwerkende kracht vanaf 4 maart 2022. Het is dan ook niet in geschil dat eiser meer dan één jaar zonder tewerkstellingsvergunning legaal werkzaamheden heeft verricht.

12. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd dat het criterium legaal verblijf is beperkt tot legaal verblijf op grond van een verblijfsvergunning. Verweerders argumenten in het bestreden besluit kunnen zijn interpretatie van dit criterium niet dragen. Ten eerste is de verwijzing van verweerder naar artikel 8, eerste lid, onder e, van de Wav onvoldoende gemotiveerd. In dat artikel staat – voor zover van belang – dat een tewerkstellingsvergunning wordt geweigerd indien het een vreemdeling betreft die niet beschikt over een over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning, noch een zodanige vergunning heeft aangevraagd, noch, voor zover ter verkrijging van een dergelijke vergunning vereist, een machtiging tot voorlopig verblijf heeft aangevraagd. Het is de rechtbank onduidelijk waarom deze afwijzingsgrond voor een tewerkstellingsvergunning volgens verweerder een aanwijzing vormt dat het criterium legaal verblijf is beperkt tot legaal verblijf op grond van een verblijfsvergunning. Deze redenering naar analogie heeft verweerder niet nader toegelicht. Overigens wordt vastgesteld dat verweerder dit specifieke argument in zijn verweerschrift en op de zitting niet meer heeft aangedragen. Ten tweede treffen de verwijzingen van verweerder naar twee uitspraken van nevenzittingsplaatsen van deze rechtbank geen doel. Eiser stelt namelijk terecht dat dit geen vergelijkbare gevallen zijn, nu in die zaken de verblijfsvergunningen van de vreemdelingen met terugwerkende kracht werden ingetrokken. Door verweerder is niet toegelicht of de vreemdelingen in die zaken – zoals eiser – meer dan één jaar procedureel rechtmatig verblijf hadden. Bovendien waren de vreemdelingen in die zaken geen vreemdelingen met de Oekraïense nationaliteit die een beroep hadden gedaan op de Richtlijn Tijdelijke Bescherming en meer dan één jaar lang legaal werkzaamheden hadden verricht zonder een tewerkstellingsvergunning. Ook ontslaat een ongegrond beroep in een andere zaak verweerder niet van zijn verplichting om het bestreden besluit te voorzien van een deugdelijke motivering. Dit geldt te meer nu de term ‘legaal verblijf’ niet wordt gedefinieerd in wet- en regelgeving. Het ligt op de weg van verweerder om te motiveren waarom hij meent dat de term ‘legaal verblijf’ verschilt van de term ‘rechtmatig verblijf’ in de zin van artikel 8 van Pro de Vw. Dit heeft hij niet gedaan, waardoor het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat.

13. Verweerder heeft in zijn verweerschrift aangevoerd dat in de context van de Richtlijn langdurig ingezetenen en de implementatie daarvan in de Nederlandse regelgeving enkel het verblijf op basis van een geldige verblijfsvergunning wordt bedoeld. Aan de hand van de Richtlijn langdurig ingezetenen en de parlementaire geschiedenis komt de rechtbank tot dezelfde conclusie als verweerder en is zij van oordeel dat het criterium legaal verblijf is beperkt tot legaal verblijf op basis van een verblijfsvergunning. Dit licht zij hieronder toe.

14. Het criterium van één jaar legaal verblijf voor langdurig ingezetenen werd voor het eerst ingevoerd in de Uitvoeringsregels Wet arbeid vreemdelingen, behorende bij het Delegatie- en Uitvoeringsbesluit Wet arbeid vreemdelingen.^[13]In de toelichting behorende bij deze wijziging staat dat: “
Nederland deze richtlijn dusdanig heeft geïmplementeerd dat de Wet arbeid vreemdelingen gedurende het eerste jaar van verblijf volledig van toepassing is.” Uit de context van deze bepaling leidt de rechtbank af dat met ‘deze richtlijn’ wordt gedoeld op de Richtlijn langdurig ingezetenen en dat het criterium legaal verblijf dus een implementatie is van de Richtlijn langdurig ingezetenen.

15. In artikel 14, tweede lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn langdurig ingezetenen staat dat een langdurig ingezetene in een tweede lidstaat mag verblijven om een economische activiteit uit te oefenen als werknemer of als zelfstandige. In het derde lid van dit artikel staat dat de lidstaten de situatie van hun arbeidsmarkt mogen bezien en hun nationale procedures mogen hanteren ten aanzien van de vereisten voor, respectievelijk, het vervullen van een vacature en het hebben van toegang tot arbeidsmarkt. Uit artikel 15, eerste lid, van deze richtlijn volgt dat de langdurig ingezetene zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen drie maanden na aankomst op het grondgebied van de tweede lidstaat een verblijfsvergunning aanvraagt. Uit artikel 21, eerste lid, van deze richtlijn volgt dat zodra de langdurig ingezetene de in artikel 19 bedoelde Pro verblijfsvergunning in de tweede lidstaat heeft verkregen, hij in de tweede lidstaat in aanmerking komt voor gelijke behandeling. Op grond van het tweede lid van dit artikel hebben langdurig ingezetenen toegang tot de arbeidsmarkt overeenkomstig het bepaalde in het eerste lid. In de tweede alinea van artikel 21, tweede lid, van deze richtlijn staat het volgende:

De lidstaten kunnen bepalen dat de krachtens artikel 14, lid 2, onder a), op hun grondgebied verblijvende personen beperkte toegang hebben tot andere als werknemer uit te oefenen economische activiteiten dan die waarvoor zij een verblijfsvergunning hebben gekregen, zulks onder de voorwaarden als gesteld in de nationale wetgeving en voor een periode van ten hoogste twaalf maanden.

16. Uit het voorgaande leidt de rechtbank af dat het criterium legaal verblijf de implementatie betreft van Nederland van artikel 21, tweede lid, tweede alinea, van de Richtlijn langdurig ingezetenen. De rechtbank ziet in de wetsgeschiedenis ook een concreet aanknopingspunt dat het de bedoeling van de wetgever was om het criterium legaal verblijf te beperken tot legaal verblijf op grond van een verblijfsvergunning. In de Memorie van Toelichting van de wijziging van de Vreemdelingenwet 20000 ter implementatie van de Richtlijn langdurig ingezetenen staat namelijk dat het recht op gelijke behandeling in Nederland pas ontstaat in geval de langdurig ingezetene een Nederlandse verblijfsvergunning heeft verkregen.^[14]Gelet op de context van de Richtlijn langdurig ingezetenen en deze passage in de wetsgeschiedenis concludeert de rechtbank dat het criterium legaal verblijf is beperkt tot legaal verblijf op basis van een Nederlandse verblijfsvergunning. Er zijn geen concrete aanknopingspunten door eiser aangedragen dan wel in de wetsgeschiedenis aanwezig waaruit volgt dat Nederland artikel 21, tweede lid, tweede alinea, van de Richtlijn langdurig ingezetenen dusdanig ruimhartig heeft geïmplementeerd dat ook procedureel rechtmatig verblijf meetelt.

17. Eiser wordt niet gevolgd in zijn stelling dat de omstandigheid dat hij meer dan één jaar legaal heeft gewerkt moet worden betrokken bij de beoordeling of hij aan het criterium van legaal verblijf voldoet. Eiser mocht werkzaamheden verrichten vanwege zijn inschrijving in de BRP en zijn daaruit voortvloeiende aanspraak op de Richtlijn Tijdelijke Bescherming wegens zijn Oekraïense nationaliteit. Een sticker in een paspoort staat echter niet gelijk aan een Nederlandse verblijfsvergunning. Dit is een gevolg van de wijze waarop Nederland de Richtlijn Tijdelijke Bescherming heeft geïmplementeerd door vreemdelingen (slechts) een tijdelijk procedureel rechtmatig verblijfsrecht te geven en de beslissing op de asielaanvraag op te schorten. Daarnaast is het niet zonder betekenis dat verweerder heeft besloten dat eiser niet onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming valt. Eiser is namelijk geen ontheemde uit Oekraïne, omdat hij voor de inval al uit Oekraïne was vertrokken. Het besluit van verweerder dat eiser niet onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming valt is onherroepelijk.

Evenredigheidsbeginsel

18. Uit de door eiser genoemde uitspraken van de grote kamer van het CBb volgt dat ook bij gebonden besluiten uiteindelijk moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden, maar daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid (de evenredigheid “stricto sensu”). Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is.

19. De stelling van verweerder in het bestreden besluit dat bij een gebonden besluit geen ruimte bestaat voor een evenredigheidstoets, is gelet op de uitspraken van de grote kamer van het CBb onjuist. Op grond hiervan leidt het bestreden besluit op dit punt eveneens aan een motiveringsgebrek. De rechtbank stelt vast dat verweerder in zijn verweerschrift alsnog een evenredigheidstoets heeft uitgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de uitkomst hiervan niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Uit de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2013 volgt dat het vereiste dat de werkgever van een langdurig ingezetene de eerste twaalf maanden over een tewerkstellingsvergunning dient te beschikken, gesteld mag worden. Betreffende het belang van eisers werk, merkt verweerder terecht op dat dit aspect zal worden getoetst bij de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning. In dat kader staat het de werkgever van eiser ook vrij om een aanvraag om een tewerkstellingsvergunning in te dienen. De omstandigheid dat eiser eerder zonder tewerkstellingsvergunning legaal arbeid heeft kunnen verrichten, geeft eveneens geen aanleiding voor een andere conclusie. In dat verband herhaalt de rechtbank dat eiser niet onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming valt, omdat hij geen ontheemde uit Oekraïne is. Van andere omstandigheden die aanleiding zouden kunnen vormen voor het oordeel dat de uitkomst van het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, is niet gebleken.

Conclusie en gevolgen

20. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit omdat verweerders interpretatie van het criterium legaal verblijf wordt gevolgd en verweerder in zijn verweerschrift zich alsnog terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Dat betekent dat verweerder de aanvraag voor een verblijfsvergunning met de beperking ‘arbeid in loondienst’ terecht heeft afgewezen.

21. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt op grond van de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.750 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187 aan eiser moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750 aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan op 21 augustus 2024 door mr. M.L. Weerkamp, rechter, in aanwezigheid van mr. R. de Mul, griffier, openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

De uitspraak is bekendgemaakt op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Geen tewerkstellingsvergunning vereist bij één jaar legaal verblijf voor langdurig ingezetenen