Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/1140
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 februari 2024 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. P.J.L.J. Duijsens),
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem,
verweerder
(gemachtigde: mr. V. Platteeuw).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaatsnaam]
(gemachtigde: mr. S. Oord).
Procesverloop
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
1.1
Bij besluit van 25 augustus 2021 heeft verweerder eisers een last onder dwangsom opgelegd inzake overtredingen op het perceel aan de [adres] in [plaatsnaam] (het primaire besluit). Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
2. Met het bestreden besluit van 2 februari 2022 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eisers is verweerder bij het primaire besluit gebleven. Verweerder is in het besluit van 8 juni 2022 (het invorderingsbesluit) overgegaan tot invordering van de dwangsom.
3. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep ziet van rechtswege ook op het invorderingsbesluit. Verweerder heeft schriftelijk gereageerd op het beroep. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
3.1.
De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van verweerder, derde-partij en de gemachtigde van derde-partij.
Inleiding
4. Eisers zijn eigenaar van de woning aan de [adres] in [plaatsnaam] . Op 6 april 2018 heeft verweerder eisers een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakopbouw op de woning en het aan de buitenzijde isoleren van de gevels van het oorspronkelijke hoofdgebouw (de omgevingsvergunning I).
4.1.
Verweerder heeft bij controles geconstateerd dat eisers de dakopbouw niet in overeenstemming met de omgevingsvergunning I hebben gebouwd. Daarnaast hebben eisers de schuur/garage aan de noordkant van het hoofdgebouw van het perceel uitgebreid en bouwwerkzaamheden verricht aan de zuidkant van het hoofdgebouw. Dit is volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan.
4.2.
Bij het primair besluit heeft verweerder eisers een last onder dwangsom opgelegd om binnen zes maanden na dagtekening van dit besluit het hoofgebouw terug te brengen naar de afmetingen en oppervlakte, zoals de voorheen/oude bestaande situatie met toevoeging van de omgevingsvergunning I. Hiernaast heeft verweerder eisers een last onder dwangsom opgelegd om de dakopbouw terug te brengen naar de in de omgevingsvergunning I toegestane afmetingen en oppervlakten.
4.3.
Op 5 april 2022 heeft verweerder opnieuw een controle uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat niet is voldaan aan de uitvoering van de lasten die bij het primaire besluit zijn opgelegd. Vervolgens heeft verweerder in het invorderingsbesluit de van rechtswege verbeurde dwangsom ingevorderd.
Beroep
5. Eisers betogen als eerst aan dat geen sprake is van overtredingen. Eisers voeren hiertoe aan dat zij niet hebben gebouwd in afwijking van de omgevingsvergunning I. De bouwwerkzaamheden mochten bovendien vergunningvrij worden uitgevoerd. Eisers voeren verder aan dat de omgevingsvergunning I onduidelijk is. Er ontbreekt een duidelijke tekening met maatvoering van de bestaande situatie. De opgelegde last is ook onduidelijk en niet uitvoerbaar. Eisers betogen voorts dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Op verzoek van verweerder hebben eisers op 28 juni 2021 een nieuwe omgevingsvergunning aangevraagd. Eisers hebben steeds aangegeven de aanvraag aan te passen aan hetgeen gerealiseerd is en toegezegd in oktober 2021 een volledig bijgewerkte tekening aan te leveren. Ondanks deze medewerking van eisers en de tussen partijen gemaakte afspraken heeft verweerder de procedure tot legalisatie niet afgewacht en de last onder dwangsom opgelegd. Verder zijn volgens eisers de opgelegde dwangsommen te hoog en zou de begunstigingstermijn pas moeten gaan lopen nadat de last onder dwangsom onherroepelijk is geworden.
Beoordeling door de rechtbank
Overtreding
6. De rechtbank stelt vast dat de last onder dwangsom is opgelegd vanwege drie overtredingen:
de schuur aan de noordkant van het perceel is buiten het bouwvlak en in het voorerfgebied uitgebreid;
de zuidkant van het hoofdgebouw ligt deels buiten het bouwvlak; en
de dakopbouw is in afwijking van de omgevingsvergunning I gebouwd. De totale bouwhoogte van de woning zou inclusief de dakopbouw moeten uitkomen op 7,33 meter. Echter door verweerder is vastgesteld dat de totale hoogte van de woning 8,45 meter bedraagt. De lengte van de dakopbouw is 13,65 meter, terwijl 13,4 meter is vergund. De breedte is 7 meter, terwijl 5,6 meter is vergund.
6.1.
De rechtbank overweegt dat door eisers ter zitting is erkend dat de overtredingen 1 en 2 terecht zijn vastgesteld en er geen sprake was van vergunningvrije bouwwerken. Dit betekent dat verweerder ten aanzien van deze punten zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van overtredingen.
6.2.
De rechtbank overweegt verder dat verweerder zich met betrekking tot het derde punt ook terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. Door eisers is niet betwist dat de gerealiseerde hoogte van de woning 8,45 meter is, terwijl op de tekeningen van de omgevingsvergunning I staat dat het gebouw maximaal 7,33 meter hoog wordt. Dit verschil in bouwhoogte wordt veroorzaakt doordat bij de vergunningsaanvraag niet is gemeten vanaf een juist peil. Eisers stellen terecht dat verweerder de tekeningen heeft goedgekeurd bij verlening van de omgevingsvergunning I. De rechtbank overweegt echter dat het aan eisers is om juiste tekeningen te overleggen waarbij van het juiste peil wordt uitgegaan. Eisers hebben dat niet gedaan. Dat komt voor rekening van eisers.
6.3.
De rechtbank overweegt verder dat tijdens controles is geconstateerd dat de lengte van de dakopbouw 13,65 meter is, terwijl 13,4 meter is vergund. De breedte is 7 meter, terwijl 5,6 meter is vergund. Eisers betwisten dat de dakopbouw langer en breder is dan vergund, maar hebben dit niet onderbouwd. Dit betekent dat verweerder zich ook ten aanzien van de lengte en breedte van de dakopbouw terecht op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van een overtreding.
De opgelegde last
7. De rechtbank vindt niet dat de opgelegde last onduidelijk is. Eisers kunnen de overtredingen 1 en 2 ongedaan maken door het hoofdgebouw terug te brengen in de oorspronkelijke staat, dus zonder de bouwwerkzaamheden aan de noord- en zuidkant. Eisers kunnen overtreding 3 ongedaan maken door de dakopbouw aan te passen aan de omgevingsvergunning I. Voor zover eisers betogen dat de tekeningen, die deel uitmaken van de omgevingsvergunning I, niet duidelijk zijn, leidt dit niet tot een ander oordeel. Deze tekeningen zijn door eisers zijn aangeleverd, zodat van hen kan worden verwacht dat zij weten welke afmetingen de dakopbouw op basis van deze tekeningen mag hebben.
7.1.
De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde lasten niet uitvoerbaar zijn. Voor zover eisers betogen dat dit komt door de bouwstop die verweerder heeft opgelegd, volgt de rechtbank dit niet. Het besluit waarmee verweerder een bouwstop heeft opgelegd, strekt niet zover dat de overtredingen niet ongedaan zouden mogen worden gemaakt.
Concreet zicht op legalisatie
8. Het is vaste rechtspraak dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel gebruik zal moeten maken van deze bevoegdheid. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. [1]
8.1
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) [2] blijkt dat voor de beantwoording van de vraag of concreet zicht bestaat op legalisatie het moment van de beslissing op bezwaar beslissend. Vast staat dat eisers op 28 juni 2021 een aanvraag om een omgevingsvergunning ter legalisatie van de overtredingen hadden ingediend, maar dat verweerder deze bij besluit van 10 november 2021 buiten behandeling had gesteld. De rechtbank heeft in de uitspraak inzake SGR 22/3678 geoordeeld dat verweerder deze aanvraag terecht buiten behandeling heeft kunnen stellen. Dat betekent dat deze aanvraag geen concreet zicht op legalisatie oplevert. Eisers hebben daarna op 16 december 2022 een nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning ter legalisatie van de overtredingen gedaan, maar deze dateert van na het bestreden besluit zodat ook op basis daarvan geen concreet zicht op legalisatie bestond.
Bijzondere omstandigheden
9. De rechtbank volgt eisers ook niet in hun betoog dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door eisers een last onder dwangsom op te leggen, terwijl de procedure tot legalisatie van de overtredingen nog liep. Eisers wijzen er in dit verband op dat verweerder op 25 augustus 2021 de last onder dwangsom heeft opgelegd en de dag erna een brief heeft verstuurd waarin eisers worden uitgenodigd hun aanvraag van 28 juni 2021 aan te vullen. De rechtbank begrijpt dat dit voor eisers verwarrend is, maar dit is niet in strijd met de wet of op een andere manier verboden of onzorgvuldig. Verweerder stelt terecht dat er een aanvraag lag om een besluit tot handhaving te nemen. Verweerder moet binnen de wettelijke termijnen op deze aanvraag beslissen en heeft dat ook gedaan. Dat betekent dat verweerder niet de tijd had om de aanvulling van de aanvraag af te wachten. Er is ook geen rechtsregel die verweerder verplicht om onder deze omstandigheden te wachten met het opleggen van de last onder dwangsom. Verweerder heeft verder toegelicht dat eisers een ruime termijn van zes maanden is gegeven om aan de last te voldoen en dat die termijn ook de ruimte bood om de aanvraag om een omgevingsvergunning aan te vullen zodat de overtredingen gelegaliseerd hadden kunnen worden.
De hoogte van de dwangsom
10. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dient de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van een dwangsom beleidsruimte toekomt, zodat de rechterlijke toets in zoverre terughoudend dient te zijn [3] . Voorts heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [4]
10.1
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsommen zijn gebaseerd op de nota
"Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving, Kaag en Braassem 2019 - 2023", de bijlage
“Leidraad hoogte dwangsommen”en het stuk
“Toezicht- en handhaving processen en sanctie- en communicatiestrategie Kaag en Braassem”(het handhavingsbeleid).
"Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving, Kaag en Braassem 2019 - 2023", de bijlage
“Leidraad hoogte dwangsommen”en het stuk
“Toezicht- en handhaving processen en sanctie- en communicatiestrategie Kaag en Braassem”(het handhavingsbeleid).
10.2
Uit het handhavingsbeleid volgt dat verweerder voor illegale bebouwing met de kwalificatie matig een maximale dwangsom kan opleggen van € 15.000, -. Volgens verweerder staat een dwangsom van € 7.500, - voor de overtredingen 1 en 2 en € 7.500,- voor de overtreding 3 in redelijke verhouding tot de ernst en omvang van de overtredingen, de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De rechtbank ziet geen reden voor het oordeel dat het bedrag te hoog is vastgesteld. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het door verweerder vastgestelde dwangsombedrag in redelijke verhouding staat tot de belangen die worden beschermd met de overtreden regelgeving en de beoogde werking van de dwangsom.
De begunstigstermijn
11. De rechtbank volgt het standpunt van eisers niet dat de begunstigingstermijn van zes maanden te kort zou zijn. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling [5] geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat bestuursdwang wordt toegepast. In het onderhavige geval is niet gebleken dat de begunstigingstermijn niet voldoende is om aan de last te voldoen. Voor de stelling van eisers, dat de begunstigingstermijn pas zou moeten beginnen nadat het bestreden besluit onherroepelijk is geworden, is geen wettelijke grondslag.
Invorderingsbesluit
12. Bij een besluit omtrent invordering van een dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een toereikende handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [6]
12.1.
Eisers hebben geen aparte beroepsgronden ingediend tegen het invorderingsbesluit. Nu de beroepsgronden tegen de last onder dwangsom niet slagen, is er geen reden om te concluderen dat van invordering dient te worden afgezien.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit en het invorderingsbesluit is stand blijven.
13.1.
Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. Eisers krijgen het door hen betaalde griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Ciftci-Ibis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 februari 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.