Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL22.6013
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juni 2024 in de zaak tussen
[eiser], v-nummer: [nummer], eiser
(gemachtigde: mr. I. Özkara),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. F.S. Schoot).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd.
1.1.
De staatssecretaris heeft deze aanvraag met het besluit van 11 februari 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 1 april 2022 op het bezwaar van eiser is de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Op 16 oktober 2023 heeft de staatssecretaris een aanvullend besluit genomen. Het beroep richt zich van rechtswege mede tegen dit besluit. [1]
1.3.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de staatssecretaris. Ook de partner en de zoon van eiser waren aanwezig.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is geboren op [geboortedatum] 1973 en heeft de Turkse nationaliteit. Eiser was vanaf 6 april 1987 in het bezit van een verblijfsvergunning en had vanaf 8 januari 1993 een verblijfsvergunning die per 1 april 2001 is aangemerkt als een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. De staatssecretaris heeft deze laatstgenoemde verblijfsvergunning met terugwerkende kracht vanaf 3l oktober 2014 ingetrokken, omdat eiser per die datum zijn hoofdverblijf buiten Nederland had verplaatst. Deze besluitvorming staat in rechte vast sinds de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 10 augustus 2021. [2]
Eiser heeft op 9 augustus 2019 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘wedertoelating’. Deze is afgewezen. Gelijktijdig is een inreisverbod voor de duur van twee jaren opgelegd. Deze besluitvorming staat ook in rechte vast. [3] Hierna heeft eiser een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ aangevraagd, welke eveneens door de staatssecretaris is afgewezen. Ook deze besluitvorming staat in rechte vast. [4]
3. Dit beroep gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘Verblijf als familie- of gezinslid’ voor verblijf bij zijn echtgenote. In het besluit van 11 februari 2022 heeft de staatssecretaris deze aanvraag afgewezen omdat eiser niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) en hij niet in aanmerking komt voor vrijstelling van het mvv-vereiste. Eiser voldeed volgens de staatssecretaris namelijk niet aan de voorwaarden voor de gevraagde verblijfsvergunning, omdat zijn echtgenote niet duurzaam en zelfstandig over voldoende middelen van bestaan beschikte. Het vasthouden aan het mvv-vereiste is volgens de staatssecretaris niet in strijd met het recht op familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM. Ook vormt eiser volgens de staatssecretaris een gevaar voor de openbare orde.
3.1.
In het bestreden besluit van 1 april 2022 stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat de echtgenote van eiser inmiddels wel aan het middelenvereiste voldoet. De staatssecretaris handhaaft echter de afwijzing van de aanvraag, omdat eiser volgens hem een gevaar vormt voor de openbare orde. Hierdoor voldoet eiser nog altijd niet aan de (overige) voorwaarden voor de gevraagde verblijfsvergunning.
3.2.
Nadat eiser beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit van 1 april 2022, heeft de staatssecretaris hem gehoord over zijn familie- en gezinsleven en privéleven. Dit heeft geleid tot het aanvullend besluit van 16 oktober 2023, waarbij de staatssecretaris het bestreden besluit van 1 april 2022 heeft aangevuld met een nadere motivering ten aanzien van artikel 8 van Pro het EVRM.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of de staatssecretaris de aanvraag van eiser heeft kunnen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris de aanvraag van eiser ten onrechte heeft afgewezen
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Schending hoorplicht
6. Eiser voert aan dat de staatssecretaris hem in bezwaar had moeten horen over zijn familie- en gezinsleven en privéleven. De staatssecretaris heeft dit in beroep erkend. Op 8 juni 2023 heeft alsnog een hoorzitting plaatsgevonden, wat heeft geleid tot aanvullende besluitvorming.
6.1.
Gelet hierop is het beroep gegrond vanwege een schending van artikel 7:2 en Pro 7:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat de staatssecretaris eiser alsnog heeft gehoord en daarmee het gebrek in het bestreden besluit heeft hersteld, zal de rechtbank beoordelen of er aanleiding bestaat om op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Had de staatssecretaris aan het unierechtelijk openbare-ordecriterium moeten toetsen?
7. Eiser betoogt, onder verwijzing naar het arrest Nazli [5] , dat de staatssecretaris de aanvraag had moeten toetsen aan het unierechtelijk openbare-ordecriterium. Daartoe voert eiser aan dat zijn eerder opgebouwde rechten op grond van artikel 6 van Pro het Besluit 1/80 [6] niet verloren zijn gegaan. Volgens eiser kunnen deze rechten niet vervallen op grond van een nationale beslissing, namelijk het besluit waarmee de staatssecretaris de eerdere verblijfsvergunning van eiser heeft ingetrokken. Eiser beroept zich daarbij op het arrest Ergat. [7]
7.1.
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat niet aan het unierechtelijk openbare-ordecriterium hoeft te worden getoetst, omdat eiser geen rechten aan artikel 6 of Pro 7 van Besluit 1/80 ontleent. De staatssecretaris verwijst daarbij naar een uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 16 maart 2022 in een eerdere verblijfsprocedure van eiser. [8] Omdat het – vanwege de intrekking van de eerdere verblijfsvergunning die in rechte vaststaat – gaat om een eerste toelating en eiser familielid is van een Turkse werkneemster stelt de staatssecretaris dat hij in het licht van artikel 13 van Pro Besluit 1/80 terecht heeft getoetst aan paragraf A4/4.3.2. van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 1994.
7.2.
De staatssecretaris heeft niet betwist dat eiser op enig moment in het verleden een verblijfsrecht heeft ontleend aan artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80. In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris ook erkend dat eiser in het verleden rechten heeft opgebouwd in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80 en zich op het standpunt gesteld dat deze op 31 oktober 2014, met de verplaatsing van eisers hoofdverblijf, zijn vervallen. De rechtbank gaat er daarom van uit dat eiser op enig moment in het verleden rechten heeft opgebouwd op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80.
7.3.
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de eerder door eiser opgebouwde rechten op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80 zijn komen te vervallen. Zo ja, dan heeft de staatssecretaris terecht niet getoetst aan het unierechtelijk openbare-ordecriterium. Zo nee, dan had de staatssecretaris wel aan dit criterium moeten toetsen.
7.3.1.
De rechtbank stelt voorop dat de omstandigheid dat een eerder besluit, waarin de staatssecretaris heeft vastgesteld dat eiser geen rechten (meer) ontleent aan artikel 6 van Pro het Besluit 1/80, in rechte vast staat, niet zonder meer betekent dat eiser geen rechten aan dit artikel ontleent. Deze bepaling heeft namelijk rechtstreekse werking, zodat Turkse onderdanen die aan de voorwaarden van dit artikel voldoen zich rechtstreeks op de daaruit voortvloeiende rechten kunnen beroepen. [9] Dit betekent dat eerdere besluiten en rechterlijke uitspraken niet beslissend zijn voor een eventueel uit deze bepaling volgend verblijfsrecht. [10] Dit betekent dat in deze procedure (opnieuw) de vraag voorligt of de rechten die eiser (in het verleden) heeft opgebouwd verloren zijn gegaan
7.3.2.
De verblijfsvergunning van eiser is destijds ingetrokken omdat eiser volgens de staatssecretaris zijn hoofdverblijf buiten Nederland had verplaatst. Dit is een nationaalrechtelijke intrekkingsgrond, opgenomen in artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000. [11] Eiser betoogt terecht dat aan artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80 ontleende verblijfsrechten niet op deze grond verloren gaan. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat aan deze bepaling ontleende verblijfsrechten enkel komen te vervallen wanneer sprake is van openbare orde aspecten [12] , het niet meer behoren tot de legale arbeidsmarkt van de betrokken lidstaat [13] of een langdurige afwezigheid zonder gegronde reden uit de betrokken lidstaat. Deze laatste vervalgrond komt voort uit de bepalingen over afwezigheid voor Unieburgers zoals opgenomen in de Verblijfsrichtlijn [14] , waarmee Turkse werknemers en hun gezinsleden zover als mogelijk worden gelijkgesteld. [15] Daarbij geldt dat, wanneer de Turkse werknemer ten minste vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad op grond van deze bepaling, dit verblijfsrecht alleen verloren gaat wanneer deze werknemer twee jaar of langer buiten Nederland heeft verbleven. De reden van de afwezigheid is dan niet van belang. Deze vervalgronden zijn inmiddels door de staatssecretaris ook als zodanig in zijn beleid opgenomen. [16]
7.3.2.
Gelet op de duur van eisers rechtmatig verblijf in Nederland voorafgaand aan de intrekking van zijn verblijfsvergunning en omdat een specifiek standpunt hierover van de staatssecretaris ontbreekt, gaat de rechtbank er voor de beoordeling van uit dat eiser voldoet aan het criterium dat hij ten minste vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80. Dit betekent dat sprake moet zijn geweest van een periode van afwezigheid uit Nederland van twee jaar of langer. Dit criterium van een afwezigheid van twee jaren of langer vloeit voort uit artikel 16, vierde lid, van de Verblijfsrichtlijn, over het duurzaam verblijfsrecht van Unieburgers en hun familieleden, waarmee Turkse werknemers zoveel mogelijk zijn gelijkgesteld [17] . Op grond van dit artikel kan het duurzaam verblijfsrecht “slechts worden verloren door een afwezigheid van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit het gastland”. Daarbij geldt dat elke fysieke aanwezigheid binnen deze periode van twee achtereenvolgende jaren, hoe kort ook, voldoende is om dit verblijfsrecht te behouden. Dit volgt uit het arrest ZK van het Hof van Justitie. [18] In dit arrest heeft het Hof uitleg gegeven aan het in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn langdurig ingezetenen [19] neergelegde criterium van afwezigheid van een aaneengesloten periode van twaalf maanden. Het Hof heeft geoordeeld dat elke fysieke aanwezigheid van een langdurig ingezetene op het grondgebied van de Unie binnen een aaneengesloten periode van twaalf maanden, zelfs indien die aanwezigheid binnen deze periode in totaal slechts enkele dagen bedraagt, volstaat om te voorkomen dat deze ingezetene op grond van die bepaling zijn recht op de status van langdurig ingezetene verliest. [20] Het Hof heeft in dit arrest ook geoordeeld dat artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn langdurig ingezetenen en artikel 16, vierde lid, van de Verblijfsrichtlijn analoog moeten worden uitgelegd. De rechtbank concludeert hieruit dat het in paragraaf B10/4.4 van de Vc 2000 opgenomen criterium van een afwezigheid van twee jaar of langer ook zo moet worden uitgelegd, dat elke fysieke aanwezigheid in Nederland binnen deze periode volstaat om het verblijfsrecht op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80 te behouden.
7.3.3.
Het voorgaande leidt tot de vraag of eiser tussen 3l oktober 2014, de datum waarop eiser volgens de staatssecretaris zijn hoofdverblijf zou hebben verplaatst, en 26 juli 2019, de datum waarop eiser zich weer in Nederland heeft ingeschreven, voor een periode van tenminste twee jaar fysiek niet in Nederland is geweest. Het is daarbij aan eiser om aan te tonen dat hij in deze periode in Nederland is gebleven of Nederland op wettige gronden heeft verlaten. [21] De rechtbank komt tot het oordeel dat uit de door eiser overgelegde stukken blijkt dat van een afwezigheid van twee aaneengesloten jaren geen sprake is geweest. Eiser heeft namelijk twee facturen, één van 7 september 2016 en één van 23 september 2016 overgelegd waaruit volgt dat hij op 7, 12, 19 en 23 september 2016 een tandheelkundige behandeling heeft gehad bij een tandarts in Den Haag. [22] Daarnaast heeft hij een (kopie van een) foto overgelegd waaruit afgeleid kan worden dat hij ook op 26 oktober 2015 in Nederland was. [23] Met deze fysieke aanwezigheid in Nederland heeft eiser de periode van twee jaar gestuit tot 23 september 2016. Verder heeft eiser een kopie van twee foto’s overgelegd waaruit lijkt te volgen dat hij op 16 juni 2018 [24] in Nederland is geweest. Tussen 23 september 2016 en 16 juni 2018, alsook tussen 16 juni 2018 en de inschrijving van eiser in de BRP op 26 juli 2019, zijn minder dan twee jaren verstreken.
7.4.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat onvoldoende is gebleken dat de rechten die eiser aan artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80 ontleent zijn komen te vervallen. Het ligt op de weg van de staatssecretaris om dit nader te onderzoeken. Dit maakt dat de staatssecretaris zich onvoldoende gemotiveerd op het standpunt stelt dat niet aan het unierechtelijk openbare-ordecriterium hoeft te worden getoetst. Deze beroepsgrond slaagt.
Tussenconclusie
8. Uit het voorgaande volgt dat geen aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De staatssecretaris zal opnieuw op het bezwaar van eiser moeten beslissen. De rechtbank ziet echter aanleiding om de beroepsgrond van eiser over het toepasselijke nationaalrechtelijke openbare-ordecriterium te bespreken. Dit zodat voor de staatssecretaris, mocht hij zijn standpunt handhaven dat eiser zijn rechten op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80 heeft verloren en dat nu dus sprake is van eerste toelating, duidelijk is aan welk openbare-ordebeleid hij het bezwaar moet toetsen. De rechtbank vindt het niet nodig om de overige gronden welke eiser heeft aangevoerd te bespreken. Deze gronden zien namelijk op de individuele belangenafweging die de staatssecretaris op grond van artikel 3.77, vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 en artikel 8 van Pro het EVRM dient te maken. De staatssecretaris is verplicht om deze belangenafweging bij een nieuw te nemen besluit opnieuw te maken op grond van de dan bekende feiten en omstandigheden, zodat het geen zin heeft daar nu op vooruit te lopen.
Heeft de staatssecretaris aan de juiste versie van het nationaalrechtelijke openbare-ordecriterium getoetst?
9. Eiser betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft getoetst aan het openbare-ordebeleid zoals opgenomen in paragraaf A4/4.3.2. van de Vc 1994. Volgens eiser is het openbare-ordebeleid zoals opgenomen in de Vc 1966 gunstiger en had de staatssecretaris daarom aan dat beleid moeten toetsen.
9.1.
De staatssecretaris stelt zich hierover op het standpunt dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 23 februari 2023 in de zaak S., E. en C. [25] en de daaropvolgende uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2023 [26] volgt dat de veranderde maatschappelijke opvattingen over de bescherming van de openbare orde maken dat de aanscherping van het openbare-ordebeleid een gerechtvaardigde nieuwe beperking is in de zin van artikel 14, eerste lid, van het Besluit 1/80, zodat van het meest recente openbare-ordebeleid mag worden uitgegaan. Omdat dit arrest dateert van ná het bestreden besluit is in het besluit aansluiting gezocht bij het beleid uit de Vc 1994. Volgens de staatssecretaris bevat de Vc 1994 het beleid dat gold ten tijde van de inwerkingtreding van het Besluit 1/80.
9.2.
Niet in geschil is dat eiser valt onder de werking van de standstillbepaling van artikel 13 van Pro het Besluit 1/80 en dat daarom in beginsel getoetst moet worden aan het voor hem meest gunstige beleid dat sinds 1 december 1980 heeft gegolden. Het standpunt van de staatssecretaris dat uit het arrest S., E. en C. volgt dat de aanscherping van het openbare-ordebeleid een gerechtvaardigde nieuwe beperking is in de zin van artikel 14, eerste lid, van het Besluit 1/80 volgt de rechtbank niet. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie volgt namelijk dat de uitzondering om redenen van openbare orde als hier bedoeld alleen kan worden toegepast wanneer het persoonlijke gedrag van de betrokkene een actuele, reële en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt (het unierechtelijk openbare-ordecriterium). [27] Ten aanzien van eiser is door de staatssecretaris niet beoordeeld of hij aan dit criterium voldoet, zodat de vraag of de aanscherping van het openbare-ordebeleid een gerechtvaardigde nieuwe beperking is in de zin van artikel 14, eerste lid, van het Besluit 1/80 niet aan de orde is.
9.3.
De staatssecretaris heeft verder onvoldoende gemotiveerd dat in de situatie van eiser het beleid uit de Vc 1994 van toepassing is, omdat dit het voor eiser meest gunstige beleid is. Eiser is veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf, een werkstraf, twee taakstraffen en twee geldboetes. De voorwaardelijke gevangenisstraf heeft de staatssecretaris echter niet aan de openbare-ordetegenwerping ten grondslag gelegd. [28] Eiser heeft er op gewezen dat in de Vc 1966 bijzondere toelatingsvereisten stonden opgenomen voor huwelijkspartners van houders van een vergunning tot vestiging, waarin stond vermeld dat de toelating slechts kon worden geweigerd wanneer de vreemdeling wegens een ernstig misdrijf tot een langdurige vrijheidsstraf was veroordeeld. [29] Verder is op de zitting gebleken dat het tegenwerpen van een taakstraf, wat op grond van de Vc 1994 mogelijk is [30] , niet stond opgenomen in de Vc 1966. Hetzelfde geldt overigens voor het tegenwerpen van een onvoorwaardelijke geldboete. Voor zover de rechtbank heeft kunnen nagaan worden zowel de taakstraf (werkstraf) als de geldboete pas voor het eerst genoemd in de Vc 1994. [31] Zoals eiser terecht betoogt is het aan de staatssecretaris om aannemelijk te maken dat geen sprake is van een nieuwe verboden beperking. [32] Ook deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:2 en Pro 7:3 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet, gelet op wat onder 7 tot en met 9.3 is overwogen, geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Ook draagt de rechtbank niet aan de staatssecretaris op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
10.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de staatssecretaris hiervoor acht weken. De rechtbank treft verder de voorlopige voorziening dat eiser niet mag worden uitgezet tot vier weken nadat opnieuw op het bezwaarschrift is beslist. [33]
10.2.
Omdat het beroep gegrond is moet de staatssecretaris het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De staatssecretaris moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 1 april 2022 en het aanvullend besluit van 16 oktober 2023;
- draagt de staatssecretaris op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- bepaalt dat de staatssecretaris eiser niet uit Nederland mag verwijderen tot vier weken nadat opnieuw op het bezwaarschrift is beslist;
- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door, mr. A.S.W. Kroon, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. J.M. Hollebrandse, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.H. Evers, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.