Uitspraak
201904238/2/V2.
Datum uitspraak: 18 oktober 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 2 mei 2019 in zaak nr. 18/7875 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij verwijzingsuitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1310, heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht om in een prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de gestelde vragen over de uitleg van artikel 13 en Pro 14 van Besluit nr. 1/80. De Afdeling heeft daarbij de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Hof uitspraak zal hebben gedaan en iedere verdere behandeling aangehouden.
Voor het volledige eerdere procesverloop verwijst de Afdeling naar de verwijzingsuitspraak.
Bij arrest van 9 februari 2023, S, E en C, ECLI:EU:C:2023:77, heeft het Hof de prejudiciële vragen beantwoord.
De vreemdeling en de staatssecretaris hebben op verzoek van de Afdeling schriftelijke zienswijzen gegeven.
Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling heeft de Turkse nationaliteit en verblijft vanaf 1981, dus meer dan twintig jaar, rechtmatig in Nederland. Niet in geschil is dat hij rechten ontleent aan artikel 7 van Pro Besluit nr. 1/80 en een daarmee samenhangend verblijfsrecht heeft. De staatssecretaris heeft het verblijfsrecht beëindigd omdat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde.
1.1. De zaak draait om een aanscherping van artikel 3.86 van het Vb 2000. Volgens die bepaling, gelezen in samenhang met artikel 22, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 en artikel 3.98 van het Vb 2000, kan een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd worden ingetrokken als de houder daarvan bij onherroepelijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waarvoor een gevangenisstraf van drie jaren of meer kan worden opgelegd, en de totale duur van de opgelegde straffen hoog genoeg is ten opzichte van de duur van zijn rechtmatig verblijf in Nederland (hierna: de glijdende schaal).
1.2. Tot 1 juli 2012 kon de staatssecretaris een verblijfsvergunning niet meer intrekken als de desbetreffende vreemdeling twintig jaar rechtmatig in Nederland verbleef. Met ingang van 1 juli 2012 is de glijdende schaal aangescherpt en is zo’n intrekking wel mogelijk. De vreemdeling betoogt dat deze aanscherping voor hem niet geldt, omdat deze een ‘nieuwe beperking’ is als bedoeld in artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80, de zogenoemde standstill-bepaling. De staatssecretaris stelt echter dat de vreemdeling zich niet op die bepaling kan beroepen en dat artikel 14 van Pro Besluit nr. 1/80 een rechtvaardigingsgrond biedt voor de aanscherping van de glijdende schaal.
1.3. Bij de verwijzingsuitspraak van 23 juni 2021 heeft de Afdeling in deze zaak en de zaken nrs. 201809107/1/V2 en 201906006/1/V2 prejudiciële vragen gesteld over de artikelen 13 en 14 van Besluit nr. 1/80. Deze uitspraak gaat over wat het Hof daarop heeft geantwoord en wat dit betekent voor deze zaak. Omdat de Afdeling de drie verwijzingszaken gevoegd heeft behandeld, betrekt zij in deze uitspraak ook de zienswijzen die de vreemdelingen in de twee andere verwijzingszaken op het arrest van 9 februari 2023 (hierna: het arrest) hebben gegeven.
Procedureverloop tot nu toe
2. De rechtbank heeft overwogen dat de aanscherping van de glijdende schaal een ‘nieuwe beperking’ is als bedoeld in artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80, maar dat die bepaling ingevolge artikel 14 van Pro Besluit nr. 1/80 wordt toegepast onder voorbehoud van beperkingen die zijn gerechtvaardigd uit hoofde van, onder meer, de openbare orde. Volgens de rechtbank is dit voorbehoud van toepassing, omdat de staatssecretaris niet ten onrechte heeft gesteld dat de vreemdeling een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. Daarnaast zou toepassing van het oude artikel 3.86 van het Vb 2000 er volgens de rechtbank toe leiden dat de vreemdeling gunstiger wordt behandeld dan een Unieburger in dezelfde situatie. Dat zou in strijd zijn met artikel 59 van Pro het Aanvullend Protocol. De staatssecretaris heeft het besluit dan ook terecht gebaseerd op het aangescherpte nationale recht zoals dat geldt sinds 1 juli 2012.
2.1. De vreemdeling klaagt dat de rechtbank de verhouding tussen de artikelen 13 en 14 van Besluit nr. 1/80 onjuist uitlegt. Dat hij individueel een gevaar vormt voor de openbare orde (een individuele toets), is volgens de vreemdeling nog geen rechtvaardiging voor het toepassen van de aangescherpte glijdende schaal. Daarvoor is ook vereist dat de aanscherping zélf is gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare orde (een abstracte toets). De rechtbank heeft dit volgens de vreemdeling niet onderkend. Verder betoogt de vreemdeling dat de rechtbank artikel 59 van Pro het Aanvullend Protocol onjuist heeft toegepast. Tegen het oordeel dat de staatssecretaris niet ten onrechte heeft gesteld dat de vreemdeling een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving, komt hij niet op.
2.2. In haar verwijzingsuitspraak van 23 juni 2021, onder 11 tot en met 12, heeft de Afdeling al geoordeeld dat de wijziging van artikel 3.86 van het Vb 2000 een ‘nieuwe beperking’ is als bedoeld in artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80. Ook heeft de Afdeling al geoordeeld dat artikel 59 van Pro het Aanvullend Protocol - anders dan de rechtbank heeft overwogen - niet in de weg staat aan toepassing van het ‘oude’ artikel 3.86 van het Vb 2000. Het antwoord op de vraag of het oude, dan wel het nieuwe artikel 3.86 moet worden toegepast, hangt daarmee geheel af van de vraag hoe de artikelen 13 en 14 van Besluit nr. 1/80 moeten worden uitgelegd.
2.3. De Afdeling zag hierin aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof. Samengevat vroeg zij zich af of artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 van toepassing is als een vreemdeling al rechten ontleent aan artikel 6 of Pro 7 van Besluit nr. 1/80 en zo ja, hoe artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 zich verhoudt tot artikel 14 van Pro Besluit nr. 1/80.
2.4. De Afdeling behandelt hieronder de grieven van de vreemdeling aan de hand van de antwoorden van het Hof.
Kan de vreemdeling zich op artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 beroepen?
3. Het Hof heeft allereerst de vraag beantwoord of artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 ook Turkse staatsburgers beschermt die de rechten van artikel 6 of Pro 7 van Besluit nr. 1/80 al hebben verworven:
"54 Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, heeft het Hof in punt 81 van het arrest van 21 oktober 2003, Abatay e.a. (C-317/01 en C-369/01, EU:C:2003:572), geoordeeld dat een Turks onderdaan die reeds legaal in een lidstaat werkzaam is, niet meer door de standstillbepaling betreffende de toegang tot de arbeidsmarkt behoeft te worden beschermd, nu hij daar reeds toegang toe heeft gehad en hij voor zijn verdere loopbaan in de lidstaat van ontvangst de rechten heeft die artikel 6 van Pro dat besluit hem uitdrukkelijk verleent.
55 Deze vaststelling betekent echter niet dat deze bepaling in een dergelijk geval buiten toepassing wordt gelaten. Zelfs indien een Turks staatsburger en zijn familieleden, die respectievelijk onder de artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80 vallen, zich kunnen beroepen op de rechten die zij ontlenen aan deze bepalingen teneinde zich te verzetten tegen beperkingen op hun uitoefening van het vrije verkeer zonder dat zij voorts hoeven aan te tonen dat deze beperkingen nieuw zijn en derhalve in strijd met die standstillbepaling, neemt dat namelijk niet weg dat beide situaties kunnen samenvallen.
56 Het Hof heeft voorts in punt 84 van het arrest van 21 oktober 2003, Abatay e.a. (C-317/01 en C-369/01, EU:C:2003:572), verduidelijkt dat de draagwijdte van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 niet beperkt is tot Turkse onderdanen die reeds tot de arbeidsmarkt van een lidstaat behoren. Derhalve moeten laatstgenoemden worden geacht binnen de werkingssfeer van deze bepaling te vallen.
[…]
60 Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat het kan worden ingeroepen door Turkse staatsburgers die de in artikel 6 of Pro artikel 7 van Pro dit besluit neergelegde rechten genieten."
3.1. Vervolgens is het Hof ingegaan op de vraag of artikel 14 van Pro Besluit nr. 1/80 in de weg staat aan een beroep op artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80, als de desbetreffende Turkse vreemdeling een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving:
"63 Volgens dit artikel 14 kan Pro de toepassing van de bepalingen van het deel van besluit nr. 1/80 met betrekking tot de werkgelegenheid en het vrije verkeer van werknemers immers worden onderworpen aan beperkingen die gerechtvaardigd zijn om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.
64 Hieruit volgt dat een maatregel die in strijd is met het in artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 neergelegde verbod op het nemen van nieuwe nationale maatregelen die tot doel of tot gevolg hebben dat aan de gebruikmaking door een Turks onderdaan van het vrije verkeer van werknemers op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van dat besluit voor de betrokken lidstaat, kan worden gerechtvaardigd om de in artikel 14, lid 1, van dat besluit bedoelde redenen van openbare orde (zie in die zin arrest van 2 september 2021, Udlændingenævnet, C-379/20, EU:C:2021:660, punten 22 en 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
65 Voorts moet worden opgemerkt dat een Turks staatsburger die op grond van besluit nr. 1/80 een verblijfsrecht heeft in de lidstaat van ontvangst en aan wie om redenen van openbare orde een dergelijke beperking wordt opgelegd, deze beperking voor de nationale rechter kan betwisten door zich te beroepen op het in artikel 13 van Pro dat besluit vervatte verbod om ‘nieuwe beperkingen’ vast te stellen, en op de onjuiste toepassing van artikel 14 van Pro dat besluit. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan op artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 bij de rechterlijke instanties van de lidstaten namelijk een beroep worden gedaan door Turkse staatsburgers op wie dit artikel van toepassing is, om ermee strijdige bepalingen van nationaal recht buiten toepassing te laten (arrest van 17 september 2009, Sahin, C-242/06, EU:C:2009:554, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Voorts heeft het Hof erkend dat een Turks staatsburger die krachtens besluit nr. 1/80 in de lidstaat van ontvangst een verblijfsrecht geniet, zich voor de nationale rechterlijke instanties van die lidstaat met succes op artikel 14, lid 1, van dat besluit kan beroepen om een met die bepaling strijdige nationale maatregel buiten toepassing te laten stellen (zie in die zin arrest van 8 december 2011, Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, punt 51).
[…]
77 Bijgevolg moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat Turkse staatsburgers die volgens de bevoegde nationale autoriteiten van de betrokken lidstaat een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een belang van de samenleving vormen, zich op artikel 13 van Pro dat besluit kunnen beroepen om te voorkomen dat op hen een ‘nieuwe beperking’ in de zin van deze bepaling wordt toegepast op basis waarvan die autoriteiten hun verblijfsrecht om redenen van openbare orde kunnen beëindigen. […]"
3.2. Uit deze antwoorden van het Hof volgt dat de vreemdeling een beroep kan doen op artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80, ook al ontleent hij zijn verblijfsrecht rechtstreeks aan artikel 7 van Pro Besluit nr. 1/80 en vormt hij een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving. De rechtbank heeft ten onrechte anders overwogen.
Kan de nieuwe beperking worden gerechtvaardigd en zo ja, onder welke voorwaarden?
4. Dit neemt niet weg dat artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 ingevolge artikel 14 wordt Pro toegepast onder voorbehoud van beperkingen die zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde. Vraag is of de aanscherping van de glijdende schaal, waardoor een verblijfsrecht ook na twintig jaar rechtmatig verblijf kan worden beëindigd, op deze manier kan worden gerechtvaardigd. In dat geval houdt het oordeel van de rechtbank dat het beroep op artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 niet slaagt, uiteindelijk toch stand.
4.1. Zoals de Afdeling in haar verwijzingsuitspraak, onder 14, heeft overwogen, is de aanscherping van artikel 3.86 van het Vb 2000 ingegeven door gewijzigde maatschappelijke opvattingen over de bescherming van de openbare orde. Aan het Hof heeft zij gevraagd of deze achtergrond een rechtvaardiging kan bieden in de zin van artikel 14 van Pro Besluit nr. 1/80, en of daarbij voldoende is dat de aanscherping het doel van de openbare orde dient, of dat ook vereist is dat de aanscherping geschikt is om dat doel te bereiken en niet verder gaat dan daarvoor nodig is.
4.2. Het Hof heeft als volgt geantwoord:
"66 De in artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 bedoelde uitzondering, die een afwijking vormt van het vrije verkeer van werknemers (een fundamentele vrijheid), moet strikt worden opgevat en de draagwijdte ervan kan niet eenzijdig door de lidstaten worden bepaald (zie in die zin arrest van 8 december 2011, Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, punt 81).
[…]
68 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de lidstaten vrij blijven om de eisen van de openbare orde - met name als rechtvaardiging om van het fundamentele beginsel van vrij verkeer van personen af te wijken - af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat en per tijdsgewricht kunnen verschillen (zie in die zin arrest van 22 mei 2012, I, C-348/09, EU:C:2012:300, punt 23). De uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid is evenwel in meerdere opzichten afgebakend.
69 Uit punt 66 van het onderhavige arrest volgt dat de eisen van openbare orde strikt moeten worden opgevat.
70 Voorts volgt uit de rechtspraak dat de door de lidstaten vastgestelde maatregelen die onder deze eisen vallen en waarop artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 betrekking heeft, geschikt moeten zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel van bescherming van de openbare orde te waarborgen en niet verder mogen gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie in die zin arrest van 2 september 2021, Udlændingenævnet, C-379/20, EU:C:2021:660, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71 Wat de situatie van een Turks staatsburger betreft die sinds meer dan tien jaar in de lidstaat van ontvangst verblijft, zoals de betrokkenen, heeft het Hof voorts geoordeeld dat artikel 12 van Pro richtlijn 2003/109 als referentiekader dient voor de toepassing van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80. Uit dit referentiekader volgt in de eerste plaats dat de betrokken langdurig ingezetene enkel kan worden verwijderd wanneer hij een actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde of de openbare veiligheid vormt, in de tweede plaats dat het besluit tot verwijdering niet op economische redenen mag berusten en in de derde plaats dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst, alvorens een dergelijk besluit te nemen, rekening dienen te houden met de duur van het verblijf van de betrokkene op het grondgebied van die lidstaat, zijn leeftijd, de gevolgen van een verwijdering voor de betrokkene en de leden van zijn gezin alsook met het bestaan van banden van de betrokkene met het land van verblijf of het ontbreken van banden met het land van herkomst (zie in die zin arrest van 8 december 2011, Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, punten 79 en 80).
72 Het Hof heeft geoordeeld dat maatregelen die zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid, uitsluitend kunnen worden genomen wanneer - na een beoordeling per geval door de bevoegde nationale autoriteiten waarbij zowel het evenredigheidsbeginsel als de grondrechten van de betrokkene in acht worden genomen, in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven - blijkt dat het persoonlijke gedrag van de betrokkene een actuele, reële en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt (arrest van 8 december 2011, Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, punt 82).
73 Het Hof heeft verduidelijkt dat bij de vaststelling van het actuele karakter van deze bedreiging rekening moet worden gehouden met feiten die zich na het laatste besluit van de bevoegde autoriteiten hebben voorgedaan en die ertoe kunnen leiden dat de bedreiging die het gedrag van de betrokkene voor het betrokken fundamenteel belang zou vormen, verdwijnt of sterk vermindert (zie in die zin arrest van 8 december 2011, Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, punt 84).
74 Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat de aanscherping van de glijdende schaal waarin de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale maatregel om redenen van openbare orde voorziet, in casu binnen de in artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 vermelde beoordelingsmarge van de bevoegde Nederlandse autoriteiten valt. Het beroep op de gewijzigde maatschappelijke opvattingen die tot die nieuwe beperking hebben geleid en het feit dat deze nieuwe beperking het doel van de openbare orde dient, kunnen voorts bijdragen tot de rechtvaardiging van die nieuwe beperking.
75 Het beroep op de gewijzigde maatschappelijke opvattingen en de op de openbare orde gebaseerde rechtvaardiging volstaan evenwel op zich niet om de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale maatregel die krachtens artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 is genomen, te rechtvaardigen. Dergelijke maatregelen moeten immers eveneens geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel van bescherming van de openbare orde te waarborgen en ze mogen niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om te beoordelen. Bij deze beoordeling moet deze rechter rekening houden met de bij besluit nr. 1/80 verleende rechten, met name de rechten in de artikelen 6, 7 en 13 daarvan. Voorts staat het aan hem om te beoordelen of die maatregelen voorzien in een voorafgaande en individuele beoordeling van de huidige situatie van de betrokken Turkse werknemer, waarbij zowel het evenredigheidsbeginsel als zijn grondrechten in acht worden genomen, zoals uiteengezet in de punten 71 tot en met 73 van het onderhavige arrest.
76 Om te bepalen of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde wettelijke regeling aan deze eisen voldoet, kunnen in casu, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, de volgende factoren relevant zijn: ten eerste, dat het opleggen van een straf niet automatisch betekent dat het op grond van besluit nr. 1/80 aan de betrokkene verleende verblijfsrecht wordt ingetrokken en deze persoon van het Nederlandse grondgebied wordt verwijderd; ten tweede, het feit dat de bevoegde autoriteiten die voornemens zijn een dergelijk intrekkingsbesluit vast te stellen, rekening moeten houden met de duur van het verblijf van de betrokkene in Nederland, zijn leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, sociale en culturele integratie in die lidstaat en de mate waarin hij bindingen heeft met het land van herkomst en uiteindelijk een afweging moeten maken tussen enerzijds de zwaarte van de straf die aan de betrokkene wordt opgelegd ter bestraffing van het strafbare feit dat deze persoon heeft begaan en anderzijds de duur van het verblijf van deze persoon; ten derde, het feit dat deze autoriteiten bij de vaststelling van een dergelijk besluit niet alleen rekening moeten houden met de omstandigheid of deze persoon herhaaldelijk, gedurende verschillende jaren, strafbare feiten heeft begaan, maar ook met andere factoren, zoals het feit dat deze persoon na zijn veroordeling zijn gedrag op een positieve manier heeft veranderd - met name door spijt te betuigen, te stoppen met het gebruik van verdovende middelen, een studie te beginnen - of dat die persoon daarentegen de feiten waarvoor hij is veroordeeld, ontkent of bagatelliseert.
77 […] Een dergelijke [nieuwe] beperking [op basis waarvan de autoriteiten een verblijfsrecht om redenen van openbare orde kunnen beëindigen] kan op grond van artikel 14 van Pro dat besluit gerechtvaardigd zijn voor zover zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel van bescherming van de openbare orde te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken."
4.3. Hieruit volgt dat gewijzigde maatschappelijke opvattingen een rechtvaardiging kunnen opleveren voor het aanscherpen van nationale openbare-ordebepalingen, mits de aanscherping geschikt is om het doel van de openbare orde te waarborgen en niet verder gaat dan daarvoor nodig is. De Afdeling toetst hierna in algemene zin of de aanscherping van de glijdende schaal voldoet aan deze eisen.
Is de nieuwe beperking geschikt en noodzakelijk?
4.4. De vreemdeling betoogt in zijn zienswijze over het arrest dat de aanscherping van de glijdende schaal niet aan de eisen van geschiktheid en noodzakelijkheid voldoet en dat er in de nota van toelichting bij het Besluit van 26 maart 2012, Stb. 2012, 158, waarmee de nieuwe beperking is ingevoerd, niet op deze eisen wordt ingegaan. Concreet betoogt de vreemdeling ten eerste dat de aanscherping niet geschikt is om de openbare orde te waarborgen, omdat die aanscherping bijna onhaalbare eisen stelt aan de toepassing ervan op vreemdelingen die meer dan twintig jaar rechtmatig in Nederland verblijven. De vreemdeling verwijst naar onderzoek in opdracht van het WODC, waarin wordt geconcludeerd dat artikel 3.86 van het Vb 2000 vooral effectief is bij vreemdelingen die hooguit vijf jaar rechtmatig in Nederland verblijven. Ten tweede gaat de aanscherping volgens de vreemdeling verder dan nodig is. Voor 1 juli 2012 - toen artikel 3.86 van het Vb 2000 nog niet was aangescherpt - waren er namelijk geen problemen bij het handhaven van de openbare orde. Ten derde betoogt de vreemdeling dat uit artikel II van het Besluit van 26 maart 2012 niet duidelijk volgt dat het nieuwe recht ook van toepassing is op vreemdelingen die hun verblijfsrecht onder het oude recht niet meer konden verliezen. Toepassing van de aangescherpte glijdende schaal is dan ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus de vreemdeling.
4.5. Het betoog dat de nieuwe beperking niet geschikt is om het doel van de openbare orde te dienen, slaagt niet. Dat er hoge eisen worden gesteld aan de beëindiging van een verblijfsrecht, zeker als een vreemdeling langer dan twintig jaar rechtmatig in Nederland verblijft, neemt namelijk niet weg dat de staatssecretaris sinds 1 juli 2012 meer mogelijkheden heeft om de openbare orde te beschermen dan daarvoor. Op voorhand valt niet uit te sluiten dat de staatssecretaris daarvan gebruik moet maken, ook als de betrokken vreemdeling twintig jaar of langer in Nederland verblijft. Te denken valt aan de situatie dat minder vergaande maatregelen, zoals de oplegging van een ISD-maatregel, niet blijken te werken. Dat de vereisten voor beëindiging van het verblijfsrecht streng zijn en de glijdende schaal volgens voormeld WODC-onderzoek vooral effectief is bij vreemdelingen die hooguit vijf jaar rechtmatig in Nederland verblijven, maakt de nieuwe beperking dan ook niet ongeschikt. Veeleer draagt dit bij aan de hieronder gegeven conclusie dat de nieuwe beperking niet verder gaat dan nodig is ter bescherming van de openbare orde.
4.6. Bij de beoordeling van de vraag of de nieuwe beperking verder gaat dan nodig is, moet worden bezien of de aanscherping voorziet in een voorafgaande en individuele beoordeling waarbij rekening wordt gehouden met de grondrechten van de betrokken vreemdeling, de rechten die hij ontleent aan Besluit nr. 1/80, en het evenredigheidsbeginsel (arrest, punt 75).
4.7. De staatssecretaris betoogt terecht - mede in het licht van de in het arrest, punt 76, genoemde relevante factoren - dat de aanscherping van artikel 3.86 van het Vb 2000 in een dergelijke beoordeling voorziet. Artikel 3.86 van het Vb 2000, zoals aangescherpt per 1 juli 2012, vereist voor beëindiging van een verblijfsrecht namelijk niet alleen dat wordt voldaan aan de eisen van de glijdende schaal, maar ook dat de beëindiging geen strijd oplevert met artikel 8 van Pro het EVRM. Als Besluit nr. 1/80 van toepassing is, vereist artikel 3.86 van het Vb 2000 bovendien - net als artikel 14 van Pro Besluit nr. 1/80 - dat het persoonlijke gedrag van de vreemdeling een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. Ten slotte geldt dat de beëindiging van het verblijfsrecht van een Turkse vreemdeling valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht, en om die reden altijd moet voldoen aan het evenredigheidsbeginsel (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 12 december 2019, ECLI:EU:C:2019:1072, punt 64) en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De beoordeling of aan deze eisen, die zijn toegespitst op de persoon van de betrokken vreemdeling, is voldaan, moet de staatssecretaris verrichten voordat hij besluit om het verblijfsrecht te beëindigen. De conclusie is daarom dat de nieuwe beperking niet verder gaat dan nodig is.
4.8. De omstandigheid dat Nederland lange tijd uit de voeten kon met de oude, niet-aangescherpte glijdende schaal, leidt niet tot een ander oordeel. Het is de wet- en regelgever namelijk toegestaan om de eisen van de openbare orde af te stemmen op de nationale behoeften, die in de loop van de tijd kunnen veranderen (arrest, punt 68). De regering heeft dit gedaan door erop te wijzen dat het oude artikel 3.86 van het Vb 2000 soms "geen recht [deed] aan het rechtsgevoel wanneer er, ondanks de lange verblijfsperiode, behoefte bestond om voortzetting van het verblijf te ontzeggen" (Stb. 2012, nr. 158, pp. 5 en 6). Het Hof heeft overwogen dat deze gewijzigde maatschappelijke opvattingen de aanscherping van artikel 3.86 van het Vb 2000 kunnen rechtvaardigen (arrest, punt 74).
Strijd met rechtszekerheid?
4.9. Het betoog dat toepassing van de aangescherpte glijdende schaal strijd oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel slaagt ook niet. Zoals de Afdeling namelijk heeft overwogen in haar uitspraak van 29 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:279, onder 7.1, moet artikel II van het Besluit van 26 maart 2012 zo worden uitgelegd dat de tot 1 juli 2012 geldende regelgeving slechts van toepassing blijft in de situatie waarin een vreemdeling zich na die datum niet meer schuldig heeft gemaakt aan het plegen van een misdrijf en daarvoor onherroepelijk is veroordeeld. Voor de situatie dat een vreemdeling na 1 juli 2012 opnieuw een misdrijf heeft gepleegd en daarvoor onherroepelijk is veroordeeld, geldt deze overgangsregel niet. De door de vreemdeling aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1547, onder 5, bevestigt deze uitleg en leidt dan ook niet tot een ander oordeel.
4.10. Ten slotte betoogt de vreemdeling tevergeefs dat een en ander niet uitdrukkelijk is uitgewerkt in de bij de aanscherping behorende nota van toelichting, Stb. 2012, 158. Dat de aanscherping van artikel 3.86 van het Vb 2000 geschikt is om de openbare orde te waarborgen en niet verder gaat dan daarvoor nodig is, volgt namelijk uit de aard van de regeling: de aanscherping breidt de mogelijkheden om de openbare orde te beschermen uit en bevat uitzonderingen ter bescherming van de belangen van de betrokken vreemdeling.
Slotsom
5. De vreemdeling klaagt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn persoonlijke gedrag en artikel 59 van Pro het Aanvullend Protocol in de weg staan aan een beroep op artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80. Het oordeel van de rechtbank dat dat beroep niet slaagt, houdt uiteindelijk echter toch stand. De met dat beroep aangevochten nieuwe beperking, waardoor het mogelijk is om een verblijfsrecht ook na twintig jaar rechtmatig verblijf te beëindigen, is namelijk gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, geschikt om de openbare orde te waarborgen en gaat niet verder dan daarvoor nodig is. Artikel 14 van Pro Besluit nr. 1/80 staat dan ook in de weg aan een geslaagd beroep op artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80. De rechtbank is terecht, zij het op verkeerde gronden, tot hetzelfde oordeel gekomen. Tegen het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris de nieuwe beperking ook correct heeft toegepast, komt de vreemdeling niet op. De grieven falen.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. Hoewel het hoger beroep van de vreemdeling ongegrond is, moet de staatssecretaris de proceskosten vergoeden. De reden daarvoor is dat de vreemdeling wezenlijk heeft bijgedragen aan de prejudiciële procedure en op principiële punten gelijk heeft gekregen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.859,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Graat
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2023
894