Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/1605
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.L.M. Klinkhamer),
en
Dienst Toeslagen, verweerder
(gemachtigden: mr. B.E.R. Darantinao en mr. J.S.M. Rietveld).
Inleiding
Bij uitspraak van 26 juli 2024 [1] heeft deze rechtbank het beroep van eiseres tegen het niet tijdig beslissen op haar verzoek om aanvullende compensatie [2] gegrond verklaard. De rechtbank heeft verweerder opgedragen een besluit te nemen op het verzoek van eiseres binnen zes weken na verzending van de uitspraak.
Eiseres heeft op 1 maart 2025 beroep bij de rechtbank ingesteld, stellende dat verweerder niet aan de opdracht van de rechtbank heeft voldaan.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder voorafgaand aan de zitting schriftelijk nadere informatie verstrekt. In een pleitnota heeft eiseres daarop gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 13 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
1. Het is niet in geschil dat verweerder in gebreke is met het tijdig nemen van een besluit binnen de door de rechtbank gestelde termijn. Omdat de rechtbank verweerder eerder heeft opgedragen een besluit te nemen, hoefde eiseres verweerder niet opnieuw in gebreke te stellen. Niet is gebleken dat verweerder inmiddels een besluit op het verzoek bekend heeft gemaakt. Het beroep is dus ontvankelijk en gegrond.
Uitgangspunt nadere beslistermijn
2. Omdat verweerder nog geen besluit op de aanvraag heeft genomen, bepaalt de rechtbank dat verweerder dat alsnog moet doen. In beginsel moet een bestuursorgaan dit doen binnen 2 weken na het verzenden van de uitspraak. [3] Als daarna nog geen beslissing is genomen, verbeurt verweerder een dwangsom. [4]
2.1.
In bijzondere gevallen kan de rechtbank een andere termijn bepalen. [5] Volgens vaste rechtspraak gaat het bij het niet tijdig nemen van een besluit in het kader van de hersteloperatie toeslagen om een bijzonder geval. [6] Dit komt door de zeer grote omvang van de hersteloperatie en het feit dat door de grote hoeveelheid aanmeldingen de termijnen structureel niet meer worden gehaald. Daarom heeft de Afdeling afwijkende nadere beslistermijnen bepaald. Dit houdt in dat verweerder binnen twaalf weken na de datum van het verweerschrift een besluit moet nemen. Als de twaalf weken ten tijde van de uitspraak al zijn verstreken of als verweerder geen verweerschrift heeft ingediend, geldt een termijn van zes weken na de dag van verzending van de uitspraak.
2.2.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 26 maart 2025 een nieuwe nadere beslistermijn vastgesteld voor besluiten op bezwaar in het kader van de hersteloperatie toeslagen, na een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. [7] Voor die gevallen heeft de Afdeling een nadere beslistermijn gegeven van 60 weken na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn. De uitspraak van 26 maart 2025 gaat niet over de nadere beslistermijn voor (primaire) besluiten op een aanvraag om aanvullende compensatie.
2.3.
De rechtbank stelt echter vast dat het verweerder ook vaak niet lukt om een (primaire) beslissing te nemen binnen de nadere termijn na een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag om aanvullende compensatie. Ook in die zaken zijn er structurele vertragingen. De rechtbank acht het daarom aangewezen om te beoordelen of er aanleiding is de nadere beslistermijn ook voor die gevallen verder te verruimen.
Aanpassing nadere beslistermijn voor besluiten op aanvraag om aanvullende compensatie?
3. De actuele stand van zaken geeft blijk van een ernstige stremming in de behandeling van verzoeken om aanvullende compensatie, een probleem dat steeds dringender wordt. Beroepen wegens niet tijdig beslissen verergeren deze problematiek. De rechtbank ziet daarom aanleiding voor een aanpassing van de nadere beslistermijnen op deze verzoeken. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel komt.
3.1.
Uit de door verweerder verstrekte informatie komt naar voren dat op peildatum 25 april 2025 in totaal 6.699 aanvragen om vergoeding van aanvullende schade zijn ontvangen. Van deze aanvragen zijn er 886 afgehandeld met een beschikking en zijn 429 aanvragen ingetrokken. De gemiddelde doorlooptijd is 609 dagen. Dat is een zeer ruime overschrijding van de maximale wettelijke beslistermijn van zes maanden (met de mogelijkheid de termijn eenmalig met zes maanden te verlengen tot in totaal twaalf maanden). [8] De instroom van deze aanvragen duurt nog voort. Ouders krijgen namelijk tot 1 juli 2025 de tijd om een aanvraag in te dienen. Bovendien kunnen ouders, van wie de integrale beoordeling na 1 januari 2025 onherroepelijk wordt, nog tot zes maanden daarna een aanvraag indienen.
3.2.
Daarnaast blijkt dat een aanzienlijk deel van de bestaande werkvoorraad (1.133 aanvragen) in het vierde kwartaal van 2023 is ontvangen. Voor deze aanvragen is de beslistermijn dus ruim overschreden. Dat is een grote achterstand. In het jaar 2024 zijn vervolgens 2.658 aanvragen ontvangen, waarvan in bijna de helft van de gevallen de beslistermijn ook al is overschreden.
3.3.
Deze achterstanden houden verband met het opnemen van onrealistische beslistermijnen in de Wht. [9] De omvang van de stroom aan verzoeken om aanvullende compensatie is bovendien groter gebleken dan voorspeld, terwijl de Commissie Werkelijke Schade (CWS) nog over onvoldoende capaciteit beschikt om die stroom te verwerken. Adviezen van CWS laten daardoor lang op zich wachten. De afhandeling van binnengekomen en nog binnenkomende aanvragen komt steeds meer in het gedrang. Uit de rapportage van verweerder blijkt dat de achterstanden in de afhandeling steeds verder oplopen.
3.4.
Voor gedupeerde ouders is een beroep wegens het uitblijven van een beslissing een manier om druk op verweerder uit te oefenen. De rechtbank vindt het belangrijk dat zij niet worden beperkt in hun rechtsbescherming. Daar staat tegenover dat de stagnatie in het beslisproces inmiddels zo structureel en langdurig is geworden, dat dergelijke beroepen in veel gevallen feitelijk niet langer dienen om een besluit te bespoedigen. Daar komt bij dat de grote hoeveelheid beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit een ongunstige invloed op het herstelproces heeft. De achterstanden bij verweerder worden daardoor namelijk nog nijpender. Dit is ook gesignaleerd door de Adviescommissie Voortgang Hersteloperatie Toeslagen (Commissie Van Dam), die constateert dat dwangsomprocedures hun doel inmiddels voorbijschieten. [10] Deze procedures leiden in de praktijk tot de situatie dat ouders, die geen beroep instellen tegen het niet tijdig beslissen, langer op een beslissing moeten wachten, wat op gespannen voet staat met het belang van een gelijke rechtsbedeling. De capaciteit van CWS kan steeds minder worden ingezet om achterstanden in te lopen en moet steeds meer worden verlegd naar beroepen tegen niet tijdig beslissen. Het inlopen van achterstanden wordt daarmee verder bemoeilijkt. De dwangsommen stapelen zich opeen, maar een voltooiing van de beslistrajecten raakt verder uit zicht.
3.5.
Verweerder laat blijken dat hij binnen de grenzen van zijn vermogen zoekt naar mogelijkheden om deze problematiek te doorbreken. Hij is bezig met het verder opschalen van de capaciteit. Er heeft verder een intern adviestraject plaatsgevonden waarin het werkproces van CWS is doorgelicht. Op basis daarvan worden verdere verbeteringen doorgevoerd. Het is evenwel niet reëel om te verwachten dat de implementatie van deze maatregelen op korte termijn een ingrijpend effect zal hebben, gezien het omvangrijke en structurele karakter van de problemen. Zo streeft verweerder ernaar dat de maatregelen zullen leiden tot een verhoging van het aantal uitgebrachte CWS-adviezen, van 60 per maand naar een totaal van 120 per maand tegen het eind van 2025. Dat biedt onvoldoende tegenwicht aan de zaakstroom, die op dit moment al meer dan 5.000 niet-afgeronde zaken omvat.
3.6.
Tegen deze achtergrond ziet de rechtbank aanleiding om de nadere beslistermijn in zaken, waarin nog op de aanvraag om aanvullende compensatie moet worden beslist, verder te verruimen. Daarbij heeft de rechtbank oog voor de indruk die dit bij veel gedupeerde ouders zal achterlaten. Deze ouders wachten al lang op duidelijkheid en rechtsherstel. Het is zonder meer wrang te noemen dat de rechtbank verweerder meer tijd moet geven. Bij het stellen van onhaalbare beslistermijnen en het wekken van onrealistische verwachtingen, zijn de gerechtvaardigde belangen van deze ouders echter ook niet gebaat.
3.7.
Hieronder zal de rechtbank de duur van de nadere beslistermijn bepalen.
Duur nadere beslistermijn voor besluiten op aanvraag om aanvullende compensatie
4. Volgens vaste rechtspraak mag de nadere beslistermijn niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort zijn. [11]
4.1.
Verweerder heeft de rechtbank verzocht om een nadere beslistermijn van 60 weken, die loopt na het moment waarop de wettelijke beslistermijn op de aanvraag is verstreken. Dit sluit aan op de recente lijn van de Afdeling in bezwaarzaken.
4.2.
De rechtbank acht een termijn van 60 weken, zoals door verweerder gevraagd, onnodig lang. De gemiddelde doorlooptijd van aanvullende compensatieverzoeken is 87 weken (609 dagen). De wettelijke termijn waarbinnen moet worden beslist, is zes maanden, met de mogelijkheid de termijn eenmalig met zes maanden te verlengen (in totaal 52 weken). [12] De gemiddelde overschrijding van de maximale beslistermijn is dus 35 weken. Vanuit dat oogpunt is een nadere beslistermijn van 35 weken niet onnodig lang en niet onrealistisch kort. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn betoog dat de feitelijke doorlooptijd als uitgangspunt moet gelden en dat die langer is, namelijk ruim 800 dagen. Uit de door verweerder aangeleverde informatie wordt namelijk onvoldoende duidelijk hoe de feitelijke doorlooptijd is berekend en in hoeverre dit een redelijke maatstaf betreft. Daarnaast dient de vast te stellen termijn niet de prikkel weg te nemen om processen waar mogelijk efficiënter in te richten en waar nodig en mogelijk de capaciteit verder op te schalen.
4.3.
De rechtbank bepaalt daarom dat in gegronde beroepen tegen het niet tijdig beslissen op een aanvraag om aanvullende compensatie, behoudens bijzondere omstandigheden die tot een andere termijn nopen, een nadere beslistermijn wordt gegeven van 35 weken. Die termijn wordt ook gegeven bij een herhaald beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De termijn begint te lopen vanaf de eerste dag waarop de wettelijke beslistermijn op grond van artikel 2.1, derde lid in combinatie met 6.2, eerste lid van de Wht is verstreken. Ingeval de termijn al is verstreken, wordt in beginsel een nadere beslistermijn van twee weken gegeven vanaf de verzending van de uitspraak op het beroep.
4.4.
Verweerder heeft aandacht gevraagd voor de invloed die het bestaan van meerdere alternatieve trajecten kan hebben op de snelheid waarmee het beslistraject kan worden afgerond. Zo staat de schikkingsroute open via de Stichting (Gelijk)Waardig Herstel, is er een begin gemaakt met een alternatieve digitale route en kunnen ouders hun schade voorleggen via een regieroute. Als een ouder na de aanvraag van aanvullende compensatie via CWS ervoor kiest een ander traject te volgen, dan stopt de behandeling door CWS in afwachting van de uitkomst van dat andere traject. Daarnaast kan het geval zich voordoen dat een ouder, die een aanvraag heeft ingediend via het recentelijk ingerichte aanmeldportaal, gebruik wil maken van bedenktijd om een keuze te maken voor één van de trajecten. Voor die gevallen is het wenselijk dat met de behandeling van de aanvraag wordt gewacht. Daarom acht de rechtbank het van belang om dit bij het formuleren van de nadere beslistermijn te verduidelijken. De rechtbank stelt daarom vast dat de nadere beslistermijn niet loopt gedurende de periode waarin de ouder voor dezelfde schade een alternatief hersteltraject in het kader van de hersteloperatie doorloopt. Ook loopt de termijn niet gedurende de periode waarin de ouder, die na de indiening van de aanvraag op het aanmeldportaal heeft aangegeven zich op een ander schadetraject te beraden en daarvoor bedenktijd van verweerder heeft gekregen, nog van deze bedenktijd gebruikmaakt.
Nadere beslistermijn in deze zaak
5. Omdat de aanvraag van eiseres van 29 maart 2023 dateert en verweerder op 29 maart 2024 daarop had moeten beslissen, is de nieuwe nadere beslistermijn van 35 weken in deze zaak al verstreken. Daarom moet de rechtbank in deze zaak een afzonderlijke beslistermijn bepalen. In beginsel wordt daarbij uitgegaan van een termijn van 2 weken vanaf de verzending van de uitspraak. De rechtbank is echter van oordeel dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen die een afwijkende termijn rechtvaardigen. Dat berust op het volgende.
5.1.
Op de zitting heeft verweerder uiteengezet dat hij navraag heeft gedaan bij CWS over de stand van zaken in de behandeling van de aanvraag van eiseres. Verweerder heeft verklaard dat de behandeling in de afrondende fase zit. Naar verwachting zal CWS haar advies om en nabij 11 juni 2025 hebben uitgebracht. Daarna zal waarschijnlijk binnen twee maanden de beslissing op de aanvraag volgen. Verweerder heeft hiermee een concreet tijdpad benoemd, dat uitzicht geeft op een beslissing op de aanvraag. Eiseres verkeert daarmee niet langer in het ongewisse over de waarschijnlijke afronding van deze beslisfase. Gelet op de hiervoor omschreven problematiek is het niet reëel om te verwachten dat een korte nadere beslistermijn een snellere afronding zal bevorderen. Daarom zal de rechtbank bepalen dat verweerder een beslissing moet nemen op de aanvraag binnen een termijn die loopt tot en met 6 augustus 2025.
Hoogte van de dwangsom
6. Aan de nadere beslistermijn verbindt de rechtbank een dwangsom voor iedere dag dat verweerder de hiervoor genoemde termijn overschrijdt. [13] De rechtbank is ambtshalve bekend met uiteenlopende uitspraken die gaan over de hoogte van de rechterlijke dwangsom. De uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025 geeft de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de tot dusver door deze rechtbank bepaalde hoogte. Omdat sprake is van een herhaald beroep tegen niet tijdig beslissen, bepaalt de rechtbank dat verweerder een dwangsom moet betalen van € 250,- voor elke dag waarmee de tot en met 6 augustus 2025 lopende beslistermijn wordt overschreden. Deze dwangsom kan oplopen tot een maximum van € 37.500,-.
Proceskostenvergoeding en griffierecht
7. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder een proceskostenvergoeding betalen voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Bij het vaststellen van de hoogte van de vergoeding wordt een wegingsfactor toegepast die bepaald wordt door het gewicht van de zaak. Daarbij wordt in beginsel uitgegaan van een gemiddeld gewicht, tenzij er duidelijke redenen zijn om hiervan af te wijken. In de regel is dat bij beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit het geval, vanwege de betrekkelijke eenvoud van dergelijke zaken. In deze zaak ligt dat anders, omdat de inhoud van het geschil aanzienlijk verder reikt dan de vraag of de beslistermijn is overschreden en welke dwangsom moet worden opgelegd. Daarom kent de rechtbank een gemiddeld gewicht aan de zaak toe. De proceskostenvergoeding wordt daarom vastgesteld op € 1.814,-. [14]
8. Daarnaast moet verweerder het griffierecht van € 53,- aan eiseres vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit;
- draagt verweerder op om uiterlijk op 6 augustus 2025 een besluit te nemen op de aanvraag van eiseres;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres een dwangsom van € 250,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 37.500,-;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 53,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzitter en mr. E.K.S. Mollen en mr. M. Garabitian, leden, in aanwezigheid van mr. D.C. van Genderen, griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.