Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/5510
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 mei 2025 in de zaak tussen
[eiseres] U.A., uit [vestigingsplaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. M. Woudwijk),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland
(gemachtigde: mr. I. Blom).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[bedrijfsnaam], uit [vestigingsplaats 2] , vergunninghouder
[bedrijfsnaam], uit [vestigingsplaats 2] , vergunninghouder
(gemachtigde: mr. M.E. van Laar).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om een natuurvergunning [1] te verlenen voor het uitbreiden van een melkrundveehouderij. Het college heeft de uitbreiding toegestaan, omdat er door dit project niet meer stikstof neerslaat op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Eiseres is het niet eens met de verlening van de natuurvergunning, omdat een significant effect op Natura 2000-gebieden volgens haar niet op voorhand valt uit te sluiten. Eiseres heeft verschillende beroepsgronden aangevoerd. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de natuurvergunning in stand kan blijven.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de natuurvergunning niet in stand kan blijven. Het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Vergunninghouder heeft op 11 juni 2021 een aanvraag ingediend voor een natuurvergunning voor het uitbreiden van een melkrundveehouderij gelegen aan de [adres 1] in [vestigingsplaats 2] . Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 4 juli 2023 (het bestreden besluit) toegewezen en de natuurvergunning verleend.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 20 maart 2025 op zitting behandeld. De gemachtigde van eiseres is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] . Namens vergunninghouder zijn verschenen de gemachtigde samen met [naam 3] en [naam 4] .
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
3.1.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 11 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (Wnb) en de Regeling natuurbescherming, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Vergunninghouder drijft een melkrundveehouderij. Dit bedrijf is gevestigd op twee locaties; de locatie aan de [adres 1] in [plaats 1] en de locatie aan de [adres 2] in [plaats 2] . Vergunninghouder wil de dierenaantallen op de locatie aan [adres 1] uitbreiden. Dit zorgt voor een toename van stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Vergunninghouder treft externe maatregelen om deze toename te mitigeren, door extern te salderen met de stikstofruimte van de locatie aan de [adres 2] in [plaats 2] . Vergunninghouder heeft hiervoor een natuurvergunning aangevraagd.
4.1.
Het college heeft in het bestreden besluit de aangevraagde natuurvergunning verleend. In het bestreden besluit staat dat in de beoogde situatie met de uitbreiding van de dierenaantallen sprake zal zijn van stikstofemissie door het houden van vee, het gebruik van mobiele werktuigen, verkeersbewegingen en gasverbruik. Uit de AERIUS-berekening van 14 april 2023 volgt dat dit resulteert in een maximale stikstofdepositie van 0,38 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied ‘Meijendel & Berkheide’. Het bedrijf beschikt over een natuurvergunning op grond van de Wnb van 15 juni 2018. Dit wordt als referentiesituatie gehanteerd. De referentiesituatie betreft een bestaande melkrundveehouderij met bijbehorende vervoersbewegingen, mobiele werktuigen en mestopslagen. Uit de AERIUS-berekening van 6 april 2023 blijkt dat de activiteiten in de referentiesituatie resulteren in een maximale stikstofdepositie van 0,27 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied ‘Meijendel & Berkheide’. De uitbereiding van de dierenaantallen veroorzaakt een maximale toename van 0,10 mol/ha/jaar op dit Natura 2000-gebied en een kleinere toename van stikstofdepositie op 5 andere Natura 2000-gebieden. Uit de AERIUS-verschilberekening van 6 april 2023 volgt dat de beoogde situatie op de locatie aan de [adres 1] na extern salderen met de saldogevende locatie aan de [adres 2] geen toename van stikstofdepositie veroorzaakt op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden. In het bestreden besluit wordt daarom geconcludeerd dat de beoogde situatie niet zal leiden tot significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden.
Kunnen significantie gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden uitgesloten?
5. Eiseres betoogt dat niet met zekerheid kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteit significante gevolgen zal hebben voor Natura 2000-gebieden. Eiseres voert aan dat ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt en dat er geen goede beoordeling is gemaakt van de toename van stikstofdepositie. Volgens eiseres volgt uit de AERIUS-berekeningen dat in de beoogde situatie, na toepassing van intern en extern salderen, nog steeds sprake is van een toename van maximaal 0,10 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied ‘Meijendel & Berkheide’. Dit komt omdat in de AERIUS Calculator versie 2022 alle bronnen tot 25 km worden doorgerekend. Omdat de 25 km-cirkels van de locatie aan de [adres 1] en die van de locatie aan de [adres 2] niet overlappen, zijn er gebieden waar de beoogde situatie zorgt voor een toename van stikstofdepositie die niet wordt gemitigeerd door het extern salderen met de locatie aan de [adres 2] . Het college heeft dit ten onrechte afgedaan als een schijntoename en dat is volgens eiseres een vooringenomen keuze. Eiseres betoogt verder dat het college ten onrechte niet heeft getoetst of het intern salderen en het extern salderen met de locatie aan de [adres 2] als instandhoudings- of passende maatregel nodig is.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit de natuurvergunning heeft verleend omdat de beoogde situatie na toepassing van intern en extern salderen geen toename van stikstofdepositie veroorzaakt op Natura 2000-gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 18 december 2024 [2] volgt dat intern en extern salderen mitigerende maatregelen zijn die alleen mogen worden betrokken in een passende beoordeling. Verder volgt uit die uitspraak dat het college deze mitigerende maatregelen moet toetsen aan het additionaliteitsvereiste. Dit houdt in dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudings- of passende maatregel zou kunnen worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als de maatregel niet nodig is krachtens artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
5.2.
De rechtbank ziet zich als eerst voor de vraag gesteld of in deze zaak een passende beoordeling is opgesteld. Volgens artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb mag het college een natuurvergunning alleen verlenen als een passende beoordeling van de gevolgen van het project voor het Natura 2000-gebied is gemaakt, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. Uit rechtspraak volgt dat de inhoud van de aangeleverde documenten leidend is voor de vraag of het document gezien kan worden als een passende beoordeling. [3] Van belang daarbij zijn ook de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen. Uit vaste rechtspraak volgt dat een passende beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het project voor het betrokken beschermde gebied wegnemen. [4]
5.3.
De rechtbank overweegt dat het college alleen de AERIUS-berekeningen ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit tot het verlenen van de natuurvergunning. Volgens het college moeten de AERIUS-berekeningen worden geduid als een zogenaamde “technische” passende beoordeling, waarbij een volledige ecologische toets achterwege kan blijven. [5] De rechtbank is echter van oordeel dat in deze zaak het alleen verrichten van AERIUS-berekeningen waarbij de stikstofdepositie van de beoogde situatie wordt weggestreept tegen de referentiesituatie en de externe maatregel niet volstaat als een passende beoordeling. Uit de AERIUS-berekeningen volgt alleen de hoeveelheid stikstofdepositie die de beoogde situatie veroorzaakt op de verschillende Natura 2000-gebieden, maar hierin ontbreekt een relatie met de instandhoudingsdoelen die gelden voor die gebieden. Evenmin volgt uit de AERIUS-berekeningen welke voor stikstofgevoelige habitattypen zich in de Natura 2000-gebieden bevinden en welke gevolgen deze ondervinden van stikstofdepositie. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat de AERIUS-berekeningen niet elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden wegneemt. Uit de AERIUS-berekeningen volgt immers dat na intern en extern salderen nog steeds een toename van stikstofdepositie resteert op Natura 2000-gebieden.
5.3.1.
Het college heeft over dit laatste punt toegelicht dat deze toename slechts een rekenkundige schijntoename betreft die het gevolg is van het feit dat de stikstofdepositie van de saldogevende bron aan de [adres 2] in de AERIUS calculator op een ander punt wordt afgekapt dan de stikstofdepositie van de bronnen van de locatie aan de [adres 1] . Het college heeft in dit verband ter zitting gewezen op een uitspraak van de Afdeling, waarin het gaat over randeffecten die worden veroorzaakt door de 25 kilometer-afkapgrens. [6] De rechtbank stelt echter vast dat het standpunt van het college dat het hier gaat om alleen rekenkundige effecten niet wordt ondersteund door de AERIUS-berekeningen. Hieruit volgt immers niet dat dit niet zou gaan om daadwerkelijke stikstofdepositie. Het college heeft, anders dan in de genoemde uitspraak van de Afdeling, ook geen ander rapport van een deskundige op dit gebied overgelegd waaruit volgt dat hier sprake zou zijn van alleen rekenkundige effecten. De toelichting van vergunninghouder geeft slechts uitleg over het fenomeen randeffecten, maar bevat geen wetenschappelijke onderbouwing dat hiervan in dit geval sprake is. Het staat daarom naar het oordeel van de rechtbank niet buiten elke redelijke wetenschappelijke twijfel vast dat deze berekende toename geen gevolgen heeft voor de betrokken Natura 2000-gebieden.
5.4.
De rechtbank overweegt verder dat het college bovendien niet heeft gemotiveerd dat het intern salderen met de referentiesituatie en het extern salderen met de locatie aan de [adres 2] voldoen aan het additionaliteitsvereiste. Het beperken of beëindigen van een bestaande vergunde situatie is een maatregel die ingezet kan worden als instandhoudings- of passende maatregel. Het inzetten van dergelijke maatregelen als mitigerende maatregelen kan alleen als in de betrokken Natura 2000-gebieden, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Eiseres betoogt terecht dat het college niet heeft gemotiveerd dat de mitigerende maatregelen niet nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregelen op grond van artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat het beperken of beëindigen van de vergunde locaties aan de [adres 1] en aan de [adres 2] volgens het college slechts leidt tot een zeer geringe afname van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden maakt niet dat dit naar hun aard niet kan worden gezien als een instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Ook het wegnemen van geringe deposities leidt tot een afname van stikstofdepositie en is daarmee naar haar aard een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet. [7]
5.5.
De rechtbank volgt eiseres ten slotte niet in haar betoog dat niet extern mocht worden gesaldeerd met de milieutoestemming van de locatie aan de [adres 2] omdat deze locatie structureel niet meer in gebruik is. Uit de eerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 volgt dat bij intern salderen met een milieutoestemming de gevolgen die zijn toe te rekenen aan bestaande onderdelen van de vergunde activiteit in de referentiesituatie mogen worden betrokken, voor zover die onderdelen feitelijk zijn gerealiseerd en, voor zover deze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen. Eiseres heeft haar stelling dat de locatie aan de [adres 2] niet meer in gebruik zou zijn en ook niet meer zonder natuurtoestemming in gebruik zou kunnen genomen niet onderbouwd.
5.6.
De rechtbank komt gelet op hetgeen hiervoor is overwogen tot de conclusie dat de gevolgen van de vergunde activiteit niet op de juiste wijze passend zijn beoordeeld en dat niet is gemotiveerd dat is voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Het bestreden besluit is daardoor niet zorgvuldig tot stand gekomen. Dat dit te wijten zou zijn aan vooringenomenheid bij het college volgt de rechtbank niet.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Dit betekent dat de natuurvergunning niet in stand blijft.
6.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
6.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Namens eiseres is een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De rechtbank gaat uit van wegingsfactor 1. De vergoeding voor proceskosten bedraagt in totaal (2 x € 907) € 1.814,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 4 juli 2023;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Wesselo, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.