Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: NL25.343
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] V-nummer: [nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. F. Zeven),
en
de minister van Asiel en Migratie,
(gemachtigde: mr. K. Nuninga).
Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2024 is aan eiser op grond van artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 6 van Pro Verordening (EU) nr. 2016/399 (Schengengrenscode) de toegang geweigerd en bij besluit van diezelfde datum is aan eiser op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Eiser heeft tegen de vrijheidsontnemende maatregel beroep ingesteld. Dit beroep moet tevens worden aangemerkt als een verzoek om toekenning van schadevergoeding. Op grond van artikel 94, tweede lid, van de Vw wordt, indien aan de vreemdeling een besluit tot weigering van toegang tot Nederland is uitgereikt, het beroep geacht mede een beroep tegen dit besluit te omvatten.
De rechtbank heeft het beroep op 14 januari 2025 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Als tolk is verschenen M.N. Haidari. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser stelt van Pakistaanse nationaliteit te zijn en te zijn geboren op [geboortedatum] 1987
2. Op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw kan de vreemdeling aan wie toegang tot Nederland is geweigerd worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met de grensbewaking aangewezen ruimte of plaats die is beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.
3. Eiser betoogt onder meer dat de vrijheidsontnemende maatregel vanaf aanvang onrechtmatig is, omdat hij voorafgaand aan het opleggen van de huidige maatregel gedurende een substantiële periode in onrechtmatige detentieomstandigheden verkeerde in detentiecentrum Schiphol. Eiser wijst in dat verband op de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 12 december 2024. [1]
4. In de uitspraak van 12 december 2024 heeft de rechtbank het volgende overwogen (rechtsoverweging 5 tot en met 17):
Schiphol als asielzoeker aanmelden in grensdetentie worden geplaatst. Artikel 10, eerste lid,
bewaringsaccommodaties dient plaats te vinden. Indien een lidstaat niet beschikt over
gespecialiseerde bewaringsaccommodaties en verplicht is een beroep te doen op een
gevangenis, worden de verzoekers in bewaring afgescheiden van de gewone gedetineerden
en zijn de voorwaarden met betrekking tot bewaring van deze richtlijn van toepassing.
6. Volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
(EHRM, onder meer in het arrest van 29 januari 2008, Arrest Saadi v. het Verenigd
Koninkrijk van Groot-Brittannië, ECLI:CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, JV
2008/104) is detentie voorafgaande aan het verkrijgen van toestemming van een staat tot
binnenkomst toegestaan, indien en voor zover dit in overeenstemming is met het algemene
enkele omstandigheid dat de detentie in overeenstemming is met nationale wet- en
regelgeving onvoldoende om te oordelen dat deze in overeenstemming is met artikel 5,
eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM. Detentie mag daarnaast niet willekeurig
geschieden. In rechtsoverweging 74 van het arrest noemt het EHRM vier criteria om te
beoordelen of detentie van asielzoekers aan wie de toegang tot het grondgebied is geweigerd
willekeurig is:
a. de detentie dient ‘te goeder trouw’ (‘in good faith’) te worden toegepast;
b. de detentie moet in nauw verband staan met het doel om ongeoorloofde binnenkomst te
voorkomen;
c. de plaats en de verblijfsomstandigheden moeten passend zijn, in acht genomen dat de
maatregel niet wordt toegepast op personen die strafbare feiten hebben begaan, maar op
vreemdelingen die, vaak in vrees voor hun leven, vanuit hun land van herkomst zijn
gevlucht; en
d. de duur van de detentie moet in redelijke verhouding staan tot het beoogde doel.
7. Uit vaste jurisprudentie van HvJEU (onder meer het arrest van 17 juli 2014, Bero
en Bouzalmate, ECLI:EU:C:2014:2095), volgt voorts dat de hoofdregel is dat voor
vreemdelingenbewaring gebruik moet worden gemaakt van een speciale inrichting. In het
arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn, ECLI:EU:C:2022:178, wordt daarover het
volgende overwogen:
45 Uit de punten 34 tot en met 44 van het onderhavige arrest volgt dat een „speciale
inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115
wordt gekenmerkt door een inrichting en uitrusting van de accommodaties en door
een organisatorische en operationele regeling die de aldaar in bewaring gestelde
illegaal verblijvende derdelander kan dwingen om permanent op een beperkt en
afgesloten terrein te blijven, waarbij deze verplichting evenwel beperkt blijft tot
hetgeen strikt noodzakelijk is voor de doeltreffende voorbereiding van zijn
verwijdering. Bijgevolg moeten de in een dergelijke inrichting geldende
bewaringsomstandigheden van dien aard zijn dat zoveel mogelijk wordt voorkomen
dat de bewaring van de derdelander gelijkstaat aan detentie in een
gevangenisomgeving, zoals kenmerkend is voor penitentiaire detentie.
46 Verder moeten de omstandigheden van bewaring zodanig zijn dat zowel de door het
Handvest gewaarborgde grondrechten als de rechten die zijn verankerd in
artikel 16, leden 2 tot en met 5, en artikel 17 van Pro richtlijn 2008/115 worden
geëerbiedigd.
8. De rechtbank stelt vast dat de detentiefaciliteiten op Schiphol multi-inzetbaar zijn.
(…)
Door in één complex verschillende justitiële processen gecombineerd uit te voeren, kunnen
DJI, IND, DT&V, OM en de Rechtspraak gebruik maken van elkaars faciliteiten en
deskundigheid. Alle woonafdelingen en cellen hebben dezelfde inrichting, waardoor deze
geschikt zijn voor meerdere bewonersgroepen en detentieregimes. IND en DJI kunnen zo de
wooncapaciteit van het complex onderling uitwisselen als de grootte van hun
bewonersgroepen wijzigt.
(…)
Detentiecentrum Schiphol
Met ruim 450 (merendeels tweepersoons-) cellen biedt het DCS plaats aan asielzoekers in
procedure, bolletjesslikkers en illegale of uitgeprocedeerde vreemdelingen. Ook justitiabelen gedetineerd voor de maximale duur van 8 weken (arrestanten) of in afwachting
van een uitspraak (huis van bewaring) verblijven in het detentiecentrum Schiphol.
Detentiecentrum Schiphol is de grootste gebruiker van het justitieel complex.
9. De ruimte waar de grensdetentie wordt ondergaan verschilt dus niet van de ruimte
waar strafrechtelijke detentie – in de vorm van afstraffing of het ondergaan van voorlopige
hechtenis – wordt ondergaan.
10. De rechtbank stelt voorts vast dat uit de ter zitting op 10 december 2024
waaraan de vreemdelingen worden onderworpen:
Zij kunnen hun cel dan niet verlaten.
De vreemdelingen moeten hun lunch op de cel nuttigen. Ze zijn vrij om na de lunch zich
weer op de afdeling te begeven.
De vreemdelingen kunnen 1x per dag gedurende maximaal 1 uur naar een buitenruimte.
11. Verweerder heeft desgevraagd aangegeven dat de verruiming van de extra
verplichte uren op cel een gevolg is van een tekort aan personeel, en dat dit ten behoeve van
de orde en veiligheid van zowel het personeel als de vreemdelingen daardoor noodzakelijk
is. Verweerder heeft dit evenwel niet nader kunnen onderbouwen en desgevraagd ook niet
kunnen aangeven dat zich in het detentiecentrum incidenten hebben voorgedaan die de
veiligheid betreffen. Daarnaast heeft verweerder niet kunnen aangeven dat de verplichte
uren op cel noodzakelijk zijn voor het met de detentie te bereiken doel, te weten het
(vooralsnog) geen toegang bieden tot het Schengengebied. Het insluiten lijkt ook veeleer
verband te houden met de wijze waarop de minister de grensdetentie gebouwelijk heeft
vorm gegeven.
12. Op basis van de thans bij de rechtbank beschikbare informatie komt de rechtbank
tot het oordeel dat de wijze van detentie van de vreemdeling bij de huidige stand van zaken,
zowel gebouwelijk als in het regime en de daarbij toegepaste dwang, zoveel elementen
bevat die als penitentiair zijn te kenschetsen dat om die reden niet gesproken kan worden
van het ondergaan van detentie in een gespecialiseerde inrichting als bedoeld in artikel 10
van de Opvangrichtlijn.
13. Verweerder heeft ter zitting nog verwezen naar jurisprudentie van de Afdeling
over de uitvoering van het regime. Voor de beoordeling daarvan staat immers een aparte
rechtsgang open, namelijk de klachtprocedure. De rechtbank is bekend met deze
jurisprudentie maar is van oordeel dat het hier niet gaat om de beoordeling van de uitvoering
van het regime maar om de detentieomstandigheden als geheel. Dit dient de rechtbank,
desnoods ambtshalve, te toetsen. [8]
14. Overigens hecht de rechtbank eraan om over de klachtprocedure op te merken dat
deze niet als effectief kan worden beschouwd ten aanzien van het door de vreemdeling
beoogde doel. Uit de overgelegde stukken van een aantal klachtbehandelingen is de
rechtbank gebleken dat de beslissing op de klacht vele maanden op zich laat wachten en dat
de vreemdeling zich ten tijde van de uitspraak dan doorgaans niet langer in grensdetentie
bevindt. In een aantal van de op 10 december 2024 ter zitting behandelde zaken is voorts
informatie overgelegd dat de uitspraak op de door die vreemdelingen ingediende klacht
waarschijnlijk nog maanden op zich zal laten wachten. Het door de vreemdeling met de
ingediende klacht te bewerkstelligen doel – het stoppen van de extra uren op cel – is met de
procedure daardoor niet te bereiken.
15. Verweerder heeft, tot slot, ter zitting nog aangegeven dat de situatie op Schiphol
wellicht snel zal veranderen. Er zijn op dit moment vijf (van de zes) afdelingen waar
vreemdelingen vastzitten bezet. Er is goede hoop dat dit binnenkort naar vier afdelingen zal
kunnen worden teruggebracht. Voor vier afdelingen is wel voldoende personeel voorhanden
om het avondregime weer in te voeren, aldus verweerder. De rechtbank wil haar ogen niet
sluiten voor de logistieke problemen waar verweerder zich soms voor gesteld ziet, zoals in
november 2024 sprake was van, op een aantal momenten, een plotse en onvoorziene
toename van het aantal vreemdelingen dat zich op Schiphol als asielzoeker meldde. Het is
de rechtbank duidelijk dat verweerder tijd nodig heeft om zich naar die nieuwe situatie te
richten. Dit kan, gelet op het eminente belang dat met artikel 10 van Pro de Opvangrichtlijn en
artikel 5, eerste lid aanhef en onder f, van het EVRM wordt behartigd, echter enkel voor een
uiterst kort tijdsbestek. Eiser heeft echter veel langer dan dat in onrechtmatige
detentieomstandigheden gezeten.
16. Het is de rechtbank bekend dat met ingang van 11 november 2024 de langere
insluitingstijden in detentiecentrum Schiphol zijn gehanteerd. Eiser zit sinds 20 november
2024 in het Detentiecentrum Rotterdam. Niet is gebleken dat de omstandigheden aldaar de
detentie onrechtmatig maken. Het staat wel vast dat eiser langer dan enkele dagen
in onrechtmatige detentieomstandigheden heeft verkeerd.
17. De vraag die vervolgens voorligt, is of deze onrechtmatigheid de voortduring van
de maatregel onevenredig bezwarend maakt. Naar het oordeel van de rechtbank dient deze
vraag bevestigend te worden beantwoord. De rechtbank betrekt hierbij dat het gaat om
vreemdelingen die, vaak in vrees voor hun leven, vanuit hun land van herkomst zijn
gevlucht. In de Opvangrichtlijn is daarom duidelijk gekozen voor gespecialiseerde
bewaringsaccommodaties. De omstandigheid dat eiser gedurende een substantiële periode in
onrechtmatige detentieomstandigheden heeft verkeerd, maakt de voortduring van de
maatregel voor hem daarom onevenredig bezwarend.
18. In deze procedure geldt het volgende. Eiser is op 21 november 2024 overgeplaatst naar detentiecentrum Rotterdam. Ook in zijn geval is, gelijk voormelde uitspraak van
12 december 2024, niet gebleken dat de omstandigheden aldaar de detentie onrechtmatig maken. En ook in eisers geval kan de rechtbank constateren dat eiser een substantiële periode – van 11 tot 21 november 2024 – in onrechtmatige detentieomstandigheden heeft verkeerd en dat de voortduring van de maatregel in Rotterdam daardoor onevenredig bezwarend is. Dat, zoals de minister heeft gesteld, deze periode nog niet in een eerdere beroepsprocedure aan een rechtmatigheidsoordeel is onderworpen maakt dat niet anders. De onrechtmatige detentieomstandigheden op Schiphol van 11 tot 21 november 2024 gelden immers voor iedere vreemdeling die in die periode op Schiphol verbleef.
19. De vraag die vervolgens in deze procedure voorligt is of de door eiser van 11 tot 21 november 2024 op Schiphol doorgebrachte detentie maakt dat de oplegging van de huidige maatregel onevenredig bezwarend is. Een geconstateerde onrechtmatigheid in een voorafgaande maatregel betekent immers niet dat de daaropvolgende maatregel reeds daarom onevenredig bezwarend is te achten. In het onderhavige geval ziet de rechtbank echter aanleiding wel zo te oordelen. De onrechtmatigheid van de eerdere maatregel betreft immers het gedurende langere periode in detentieomstandigheden verblijven die strijdig zijn met de Opvangrichtlijn. De rechtbank kwalificeert dit als een dusdanig ernstige schending dat ook het opleggen van een aansluitend nieuwe maatregel als een onevenredig bezwarend besluit moet worden bezien.
20. Het beroep is daarom gegrond en de vrijheidsontnemende maatregel is vanaf het moment van het opleggen daarvan onrechtmatig. Eisers overige beroepsgronden hoeven daarom niet te worden besproken. De rechtbank beveelt de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel van met ingang van 16 januari 2025.
21. Op grond van artikel 106 van Pro de Vw kan de rechtbank indien zij de opheffing van de maatregel beveelt aan eiser een schadevergoeding ten laste van de Staat toekennen. De rechtbank acht gronden aanwezig om een schadevergoeding toe te kennen voor 37 dagen onrechtmatige (tenuitvoerlegging van de) van de vrijheidsontnemende maatregel van
37 x € 100,- (verblijf detentiecentrum) = € 3.700,-.
22. De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet de minister de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- beveelt de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel met ingang van 16 januari 2025;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 3.700,-, te betalen door de griffier en beveelt de tenuitvoerlegging van deze schadevergoeding;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.814,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.G. Odink, rechter, in aanwezigheid van
D.P. van Middelkoop, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak voor zover die over de vrijheidsontnemende maatregel gaat, kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van verzending van deze uitspraak of na de dag van plaatsing daarvan in het digitale dossier. Tegen deze uitspraak voor zover die over de toegangsweigering gaat, kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak of na de dag van plaatsing daarvan in het digitale dossier.