Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: 23/6531 en SGR 24/1215
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2025 in de zaken tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M. Senol),
en
Dienst Toeslagen, verweerder
(gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de vaststelling en terugvordering van kinderopvangtoeslag en het beroep tegen de vaststelling van een betalingsregeling tot aflossing.
1.1.
Bij besluit van 6 mei 2023 heeft verweerder de door eiseres aangevraagde kinderopvangtoeslag voor 2020 vastgesteld op nihil en beslist om het voorgeschoten bedrag terug te vorderen. Bij besluit van 17 augustus 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder daarbij gebleven (bestreden besluit 1).
1.2.
Bij besluit van 24 augustus 2023 heeft verweerder een regeling vastgesteld voor aflossing van teruggevorderde toeslagen over 2020 en 2022. Met het besluit van 9 januari 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder daarbij gebleven (bestreden besluit 2).
1.3.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 17 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres, [naam 3] en de gemachtigde van eiseres, en de gemachtigden van verweerder deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaan deze zaken over?
2. Eiseres is op 24 januari 2018 gehuwd met de heer [naam 3] , die woonde in Marokko. Op 9 september 2018 is zij moeder geworden van twee kinderen. Voor beide kinderen is gebruikgemaakt van kinderopvang, waarvoor zij kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd. Op 23 april 2020 heeft verweerder voor het jaar 2020 de kinderopvangtoeslag voorlopig vastgesteld op een bedrag van € 37.836,-. Dit bedrag is als voorschot aan eiseres uitgekeerd.
2.1.
Ten behoeve van de definitieve vaststelling van de toeslag heeft verweerder tussen 27 februari 2023 en 16 maart 2023 met eiseres gesproken over de situatie van haar echtgenoot in 2020. Daaruit is naar voren gekomen dat haar echtgenoot in 2020 in Marokko woonde en zijn onderneming daar in dat jaar failliet is gegaan. Daaruit heeft verweerder geconcludeerd dat de partner van eiseres in 2020 niet voldeed aan het woonplaatsvereiste en bovendien niet werkte, waardoor eiseres geen recht had op kinderopvangtoeslag. Daarom heeft verweerder de toeslag op nihil vastgesteld.
2.2.
Het voorgeschoten bedrag van € 37.836,- vermeerderd met rente, is van eiseres teruggevorderd. Op verzoek van eiseres is een persoonlijke betalingsregeling vastgesteld voor teruggevorderde voorschotten over 2020 en 2022 en de daarover verschenen rente. Verweerder heeft bepaald dat eiseres gedurende 24 maanden maandelijks een bedrag van € 1.026,- moet betalen.
Wat stelt eiseres in beroep?
3. Verweerder heeft in het bestreden besluit 1 de toeslag vastgesteld op basis van een woonplaatsvereiste dat in strijd is met het Unierechtelijke gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod en artikel 1 van Pro de Grondwet. Dit vereiste maakt namelijk een ontoelaatbaar indirect onderscheid naar nationaliteit, waardoor buitenlandse personen onevenredig worden geraakt. Daarbij druist het onderscheid in tegen Europese regelingen en beleid ter bevordering van de arbeidsmarktdeelname van mannen en vrouwen en sociale inclusie en het welzijn van kinderen en gezinnen. Voor het onderscheid bestaat dan ook geen objectieve rechtvaardiging. Op het punt van indirecte discriminatie verzoekt eiseres de rechtbank om een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie te stellen.
3.1.
Daarnaast handelt verweerder in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door automatisch voorschotten te verstrekken en na uitkering daarvan vast te stellen dat niet aan de voorwaarden is voldaan. Eiseres is daarbij niet volledig op de hoogte gesteld van de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag en zij wist daarom niet van het woonplaatsvereiste. Zij mocht erop vertrouwen dat de voorlopige toekenning juist was.
3.2.
Verder is de terugvordering onevenredig. Eiseres is te goeder trouw geweest en terugvordering leidt tot een zware last, die onredelijk en financieel ontwrichtend is.
3.3.
De betalingsregeling in het bestreden besluit 2 is onzorgvuldig vastgesteld en de aflossingsverplichtingen zijn onevenredig. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de financiële omstandigheden van eiseres, de beslagvrije voet niet in aanmerking genomen en niet meegewogen dat eiseres over de wettelijke voorwaarden voor het recht op kinderopvangtoeslag heeft gedwaald.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Mocht verweerder de toeslag op nihil vaststellen?
4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de kinderopvangtoeslag over 2020 op nihil mocht vaststellen. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.
4.1.
Kinderopvangtoeslag is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming. Bij de toekenning daarvan is verweerder dus gebonden aan de bepalingen van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Op grond van artikel 16, eerste lid van de Awir, wordt eerst een voorschot op de tegemoetkoming toegekend, tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld. Doel van het verstrekken van een voorschot is om snel en eenvoudig te voorzien in de behoefte van de aanvrager van deze toeslag. Omdat de kosten voor kinderopvang doorgaans maandelijks moeten worden voldaan, wordt de aanvrager met de toekenning van een voorschot in staat gesteld om deze kosten te voldoen. [1] Een voorschot heeft een voorlopig karakter en schept voor een aanvrager geen vaste aanspraak op een toeslag. Die aanspraak ontstaat pas als verweerder de toeslag op grond van artikel 19 van Pro de Awir definitief vaststelt. [2]
4.2.
Een ouder met een partner heeft slechts aanspraak op kinderopvangtoeslag, als is voldaan aan de vereisten die zijn neergelegd in artikel 1.6, derde lid van de Wet Kinderopvang [3] . Zo is vereist dat de partner in Nederland of op het continentaal plat, in een andere lidstaat van de Europese Unie of in Zwitserland werkt en daaruit inkomen behaalt. [4] Het staat vast dat de echtgenoot van eiseres in 2020 niet in dit gebied heeft gewerkt. Hieruit volgt dat in 2020 geen aanspraak op kinderopvangtoeslag bestond. Eiseres heeft de kinderopvangtoeslag over 2020 dus zonder recht ontvangen.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar ter zitting ingenomen standpunt, dat haar echtgenoot niet als toeslagpartner valt aan te merken. Het staat namelijk vast dat eiseres en de heer [naam 3] in 2018 met elkaar zijn gehuwd. Bij inkomensafhankelijke regelingen wordt een echtgenoot aangemerkt als toeslagpartner, [5] ook als een van hen in het buitenland woont. [6]
4.3.
Anders dan eiseres, ziet de rechtbank geen ruimte om met toepassing van het rechtszekerheidsbeginsel van artikel 1.6, derde lid van de Wko af te wijken. Afwijking van een wet in formele zin is alleen mogelijk onder bijzondere omstandigheden, die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die meebrengen dat de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen of ander ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven. [7] De wetgever heeft bewust en uitdrukkelijk gekozen voor een systeem waarbij eerst een voorschot wordt toegekend en de aanspraak later definitief wordt vastgesteld; de kans dat dit leidt tot terugvordering is daarbij door de wetgever onder ogen gezien.
4.4.
Op de zitting heeft eiseres een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel en de hardheidsclausule. De rechtbank maakt hieruit op dat eiseres vindt, dat verweerder artikel 9 van Pro de Uitvoeringsregeling Awir had moeten toepassen. Daarvoor bestaat in dit geval geen ruimte. Uit artikel 47 van Pro de Awir volgt namelijk, dat de wetgever een gesloten stelsel van categorieën heeft beoogd, waarin van de Awir kan worden afgeweken. De situatie van eiseres valt hierbuiten. Aan verweerder is geen mogelijkheid gegeven om te beslissen of deze bepaling ook buiten toepassing kan worden gelaten in andere gevallen dan genoemd in artikel 9 van Pro de Uitvoeringsregeling Awir. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat verweerder met toepassing van het evenredigheidsbeginsel van de wettelijke regeling had moeten afwijken, stuit dit af op het gegeven dat er in dit geval geen omstandigheden zijn die de wetgever niet onder ogen heeft gezien (zie punt 3). De ter zitting aangevoerde omstandigheid dat de echtgenoot van eiser niet heeft kunnen werken als gevolg van de Covid 19-pandemie, is niet onderbouwd en onderscheidt de situatie van eiseres bovendien niet in het bijzonder. Dit vormt dus ook geen reden om een uitzondering te maken op dat wat dwingend uit de wet voortvloeit.
4.5.
Voor zover eiseres betoogt dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, kan de rechtbank daar niet in meegaan. Het is niet gebleken dat verweerder een mededeling heeft gedaan, waarmee het vertrouwen is gewekt dat het voorschot een definitieve toekenning was. Een voorschot is daarbij per definitie tijdelijk. Eiseres mocht er niet op vertrouwen dat zij recht had op kinderopvangtoeslag. Het was haar verantwoordelijkheid om zich ervan te vergewissen dat aan alle wettelijke vereisten was voldaan.
Eiseres heeft op de zitting aangevoerd dat zij een medewerker van het kinderopvangbureau heeft verteld van haar huwelijk, maar dit is niet onderbouwd en er zijn geen aanwijzingen waaruit dat blijkt, nog afgezien van het feit dat een medewerker van een kinderopvangbureau los staat van verweerder. Verder stelt eiseres dat verweerder van het huwelijk had kunnen weten. Verweerder heeft ter zitting echter toegelicht dat zijn informatiesystemen zijn gekoppeld aan de Basisregistratie Personen (BRP), zodat zijn informatiepositie actueel wordt gehouden. Het staat niet ter discussie dat het huwelijk van eiseres ten tijde van de toeslagaanvraag nog niet in de BRP was geregistreerd. Het is verweerder niet aan te rekenen dat hij bij de toekenning van het voorschot niet bedacht was op een huwelijk dat niet in de BRP was ingeschreven.
5. Omdat verweerder de kinderopvangtoeslag over 2020 dus op goede gronden heeft vastgesteld op nihil, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of toepassing van het woonplaatsvereiste leidt tot indirecte discriminatie en is er alleen al daarom geen reden om hierover een prejudiciële vraag te stellen.
Mocht verweerder het voorschot volledig terugvorderen?
6. Als de definitieve vaststelling tot een terug te vorderen bedrag leidt, is de belanghebbende het bedrag in zijn geheel verschuldigd. [8] Voor zover de nadelige gevolgen van een volledige terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, kan verweerder een lager bedrag terugvorderen. [9]
6.1.
De staatssecretaris van Financiën heeft beleid over de terugvordering van toeslagen vastgesteld in het Verzamelbesluit Toeslagen. In het Verzamelbesluit Toeslagen zijn voorbeelden van bijzondere omstandigheden opgenomen. Als sprake is van een bijzondere omstandigheid beoordeelt verweerder door een individuele belangenafweging of de nadelige gevolgen in het specifieke geval onevenredig zijn. In het Verzamelbesluit Toeslagen is vermeld dat de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbenden bij terugbetaling, in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een betalingsregeling. Naast de in het Verzamelbesluit Toeslagen genoemde omstandigheden, kunnen ook andere omstandigheden aanleiding voor matiging zijn. [10]
6.2.
Het uitgangspunt dat financiële problemen in beginsel niet leiden tot onevenredigheid, acht de rechtbank redelijk. Er is namelijk een groot belang mee gemoeid, dat gemeenschapsgelden alleen worden besteed aan tegemoetkomingen waar daadwerkelijk aanspraak op bestaat. Eventueel ingrijpende financiële gevolgen kunnen daarbij worden gematigd door de mogelijkheid om een persoonlijke betalingsregeling te treffen. In het geval van eiseres is het aannemelijk dat de terugvordering haar financiële positie bemoeilijkt, maar het is niet gebleken dat de gevolgen zo ingrijpend zijn, dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Dat eiseres heeft verondersteld dat zij recht had op kinderopvangtoeslag kan de rechtbank begrijpen, maar dit moet voor haar risico blijven. Het lag op haar weg om zich rekenschap te geven van de wettelijke vereisten. Verweerder hoefde dus geen aanleiding te zien om de volledige terugvordering onevenredig te achten.
Mocht verweerder tot de vastgestelde persoonlijke betalingsregeling komen?
7. Op grond van de Uitvoeringsregeling Awir kan, bij problemen in de terugbetaling, een persoonlijke betalingsregeling worden getroffen op basis van de betalingscapaciteit van de schuldenaar. [11] De betalingscapaciteit wordt vastgesteld volgens de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 en de Leidraad Invordering 2008. In de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 is uitputtend opgesomd welke inkomsten en welke uitgaven en bestaanskosten verweerder meeneemt in de berekening van de maandelijkse betalingscapaciteit. [12] Met andere componenten houdt verweerder geen rekening. Volgens vaste rechtspraak is hiermee op redelijke wijze invulling gegeven aan de beoordelingsruimte die verweerder bij het geven van betalingsuitstel heeft. [13]
7.1
Verweerder heeft bij de vaststelling van de persoonlijke betalingsregeling van eiseres rekening gehouden met alle kosten en uitgaven die daarvoor op grond van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 in aanmerking komen. Daarmee is de financiële situatie van eiseres voldoende in ogenschouw genomen. Er is niet gesteld en ook niet aannemelijk geworden, dat eiseres onvoldoende middelen heeft om de vastgestelde maandelijkse aflostermijn te voldoen, terwijl er verder ook geen aanwijzingen zijn dat de hoogte van de aflostermijnen onevenredig is. De gestelde onbekendheid met de wettelijke vereisten voor het recht op kinderopvangtoeslag is, zoals hiervoor overwogen, geen bijzondere omstandigheid. De persoonlijke betalingsregeling is dus voldoende zorgvuldig vastgesteld en verweerder hoefde geen reden te zien om deze regeling aan te passen.
Conclusie en gevolgen
8. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, rechter, in aanwezigheid van mr. D.C. van Genderen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.