ECLI:NL:RBDHA:2026:15764

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 25/4402

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 april 2026 in de zaak tussen

[eiseres], uit [woonplaats], eiseres

(gemachtigde: [gemachtigde]),

Staatssecretaris van Defensie, verweerder

(gemachtigde: kap. mr. I. Hagen).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om haar salaris gelijkwaardig in te schalen met het salaris van haar militaire collega’s.

1.1.

Verweerder heeft dit verzoek met het besluit van 3 september 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 19 mei 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 9 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. De gemachtigde van verweerder is daarbij ondersteund door mevrouw [naam 1].

Totstandkoming van het bestreden besluit

2. Met ingang van 1 september 2020 is eiseres tijdelijk aangesteld als burgerlijk ambtenaar van Defensie bij de luchtverkeersleiding. In verband met de overgang van de CLSK Luchtverkeersleiding (LVL) naar Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), is eiseres op verzoek van verweerder aangesteld als burgerlijk ambtenaar en niet als militair. Met ingang van 1 augustus 2022 is eiseres in vaste dienst.

2.1.

Op 24 oktober 2022 heeft eiseres voor het eerst aangegeven dat er sprake is van een discrepantie in het burgersalaris ten opzichte van het militaire salaris. Eiseres heeft dit zonder formeel rekest bij het bevoegd gezag aangekaart. Als gevolg is met het besluit van 20 december 2023, door toepassing van artikel 11, tweede lid, van het Inkomensbesluit burgerlijk ambtenaren defensie, het salaris van eiseres met ingang van 1 januari 2023 met vier extra periodieken verhoogd. Als reden van de toekenning van de salarisverhoging staat in het besluit vermeld dat sinds 2020 luchtverkeersleiders worden aangesteld als burger en niet als militair en dat bij deze overgang destijds is gekeken na het verschil in salaris tussen burgers en militairen. Eiseres heeft hiertegen, buiten een mondeling bezwaar op enig moment, geen rechtsmiddelen aangewend en het besluit staat inmiddels in rechte vast.

2.2.

Op 25 juli 2024 heeft eiseres een rekest ingediend waarin zij alsnog formeel verzoekt om haar salaris gelijkwaardig in te schalen met het salaris van haar militaire collega’s. Hierbij geeft eiseres aan dat met het besluit van 20 december 2023 slechts een gedeelte van het ontstane verschil in salaris is gecompenseerd. Verweerder heeft dit opgevat en behandeld als een verzoek tot herziening van een eerder genomen besluit (te weten het aanstellingsbesluit dan wel het besluit van 20 december 2023) en heeft het rekest zodoende getoetst aan artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.

2.3.

Bij besluit van 3 september 2024 (het primaire besluit) heeft verweerder het rekest van eiseres afgewezen. Hierbij heeft verweerder benoemd dat eiseres, gezien de toetsing aan artikel 4:6 van Pro de Awb, geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft aangedragen. Daarbij bevat de berekening van eiseres over het gestelde verschil in salaris met een militaire collega enkele omissies die een verkeerd beeld van de situatie geven, zijn er situaties dat een militaire collega minder verdient dan een burger collega en heeft ook eiseres in haar eerste twee jaar beduidend meer verdiend dan haar militaire collega’s. Weliswaar blijkt daarnaast uit de mailwisselingen dat het uitgangspunt is geweest om het zoveel mogelijk financieel gelijk te maken, maar is dat niet tot achter de komma mogelijk en er is reeds aan eiseres tegemoet gekomen met het besluit van 20 januari 2023. Met het bestreden besluit op het bezwaar van eiseres is verweerder bij zijn afwijzing gebleven. Hierbij is aanvullend benoemd dat het Dienstencentrum Human Resources (DCHR) op 10 februari 2025 een berekening heeft gemaakt waaruit blijkt dat eiseres slechts € 26,02 per maand minder verdient dan wanneer zij een militaire aanstelling zou hebben gehad, hetgeen past binnen het uitgangspunt dat een financieel verschil “zoveel mogelijk” zou worden voorkomen.

Beoordeling door de rechtbank

Wat vindt eiseres in beroep?

3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij vanaf 25 juli 2024 (datum rekest) aanspraak kan maken op het salaris dat zij zou hebben ontvangen als zij op 10 februari 2020 op basis van een militaire aanstelling in dienst was getreden. Eiseres brengt hierbij naar voren dat de motivering van verweerder alleen ziet op artikel 4:6 van Pro de Awb. Verweerder heeft ten onrechte niet inhoudelijk gemotiveerd waarom eiseres vanaf de datum van haar rekest geen aanspraak kan maken op een gelijk salaris. Met betrekking tot de inhoudelijke beoordeling brengt eiseres naar voren dat haar de toezegging is gedaan dat een burgeraanstelling in plaats van een militaire aanstelling geen financiële consequenties zou hebben. Eiseres stelt dat haar salaris niet gelijk is en ook niet nagenoeg gelijk is aan dat van een militair. Het verschil in salaris wordt onder andere veroorzaakt door het verschil in treden, een uitspraak over de bevordering van de KOO-cadetten en de aanstellingsnota van 2020. Daarnaast moest eiseres door haar burgeraanstelling zelf een zorgverzekering afsluiten. Indien zij als militair zou zijn aangesteld zou zij via het SZVK verzekerd zijn geweest, wat financieel gunstiger is. Het besluit van verweerder is daarom in strijd met het motiveringsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel

Wat vindt verweerder in beroep?

4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen reden is om tegemoet te komen aan het verzoek van eiseres om haar salaris gelijk te stellen met het salaris dat zij zou hebben ontvangen als zij als militair in dienst was getreden. Eiseres heeft in haar rekest van 25 juli 2024 namelijk geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aangevoerd. Verweerder acht de afwijzing ook niet evident onredelijk en verwijst daarbij naar een uitspraak van deze rechtbank van 9 augustus 2019.^[1]Daarnaast heeft eiseres ingestemd met een aanstelling als burger, met de daarbij behorende rechtspositionele bepalingen, en had verweerder er vanuit moeten kunnen gaan dat de kwestie met het besluit van 20 december 2023 was afgedaan.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

5. De rechtbank ziet zich in deze uitspraak eerst voor de vraag gesteld of er aan eiseres in 2020 een toezegging is gedaan dat zich leent voor een beroep op het vertrouwensbeginsel.

5.1.

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene (eiseres) aannemelijk maakt dat van de zijde van het bestuursorgaan (verweerder) toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Dit volgt uit vaste rechtspraak^[2]. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

5.2.

Naar oordeel van de rechtbank heeft eiseres voldoende aannemelijk gemaakt dat haar is toegezegd dat zij van de aanstelling als burger in tegenstelling tot militair (zoals zij voor had gesolliciteerd en voor was aangenomen) geen financieel nadeel zou ondervinden en dat verschillen in de beloning zoveel mogelijk zouden worden beperkt. Eiseres heeft aangegeven dat zij dit toentertijd telefonisch van majoor [naam 2] heeft vernomen, samen met het verzoek om als burger aangesteld te worden, gezien dat na een aanstaande reorganisatie de standaard zou worden. Dit heeft zij geaccepteerd, onder andere met het oog op de verwachting dat iedereen na de reorganisatie op de afdeling gelijkgesteld zou worden. Ter ondersteuning hiervan heeft eiseres gewezen op enkele mailwisselingen. In een mail van 16 juni 2021 van majoor [naam 2] aan majoor Van der Veen wordt uitgelegd dat het uitgangspunt was om
“alles financieel zoveel mogelijk gelijk te maken voor burgers en militairen”wat eveneens aanleiding gaf om aan burgers dezelfde bindingspremie en toelage toe te kennen omdat ze hetzelfde werk doen. Zodra de bindingspremie zou komen te vervallen, zou dat dan ook voor beide groepen gelden. In een andere mail van 10 januari 2024 geeft majoor [naam 2] aan dat een verschil in beloning – zoals door eiseres aan haar meegedeeld –
“inderdaad nooit de bedoeling [is] geweest van de regeling”. Hoewel verweerder daarbij het positieve advies van luitenant-kolonel [naam 3] bij het rekest niet heeft overgenomen, erkent verweerder ter zitting wel dat uit de mails te lezen valt dat eiseres bij aanstelling in salaris gelijkgesteld zou worden. Verweerder heeft daarbij niet betwist dat de toezegging afkomstig is van een daartoe bevoegd persoon of aangegeven dat er andere belangen zijn die zwaarder wegen en aan uitvoering van de toezegging in de weg staan. Voor zover verweerder ter zitting het (primaire) standpunt heeft ingenomen dat er van een toezegging geen sprake is geweest, wordt hij daarin dan ook niet gevolgd.

5.3.

Wel wordt verweerder erin gevolgd dat hieruit niet zonder meer blijkt dat dit te betekenen heeft dat eiseres gedurende haar gehele carrière gelijkgesteld moet worden met haar militaire collega’s. Voorop staat dat burgers en militairen beiden een andere rechtspositie hebben binnen de geldende wet- en regelgeving, wat ook een andere set aanspraken tot gevolg heeft. Verschil tussen beide is in beginsel dan ook niet uitgesloten. Uit de stukken en ook de eigen bevindingen van eiseres blijkt daarnaast dat zij bij de aanstelling vrijwel gelijk wordt beloond als haar militaire collega. Eiseres krijgt in het begin zelfs iets meer. Pas naarmate de tijd vordert draait het verschil om en wordt deze groter. Dat uit de mailwisselingen daarbij blijkt dat de toen geldende bindingspremie en toelage – waarbij uit de mail niet blijkt om welke toelage dit gaat – hierin zijn meegerekend, hoeft niet automatisch te betekenen dat dit ook voor toekomstige premies en toelages zal gelden, dan wel voor salariswijzigingen uit de cao. Waarbij verweerder heeft toegelicht dat dit beide kanten op werkt; indien burgers door een wijziging meer dan militairen zouden krijgen wordt dit ook voor militairen niet gecompenseerd. Zo ook wordt een langere aanspraak niet zonder meer gelezen in de mail van 10 januari 2024, nu daaruit niet blijkt dat majoor [naam 2] de bevindingen van eiseres zelf heeft bevestigd dan wel direct of indirect kenbaar maakt hoever de aanspraak dient te strekken.

5.4.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat is gebleken van een toezegging op basis waarvan eiseres erop mocht vertrouwen dat zij bij haar aanstelling in beloning gelijkgesteld zou worden met haar militaire collega’s. Het is echter onvoldoende gebleken dat dit verder strekt dan dat. Niet is gebleken dat eiseres de toezegging is gedaan dat haar beloning gedurende haar gehele loopbaan gelijk zou lopen met die van haar militaire collega’s.

Het verzoek tot herziening

6. Dit geding gaat verder over de inschaling en de aanspraak op salaris, een zogeheten duuraanspraak. Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep volgt dat bij de toetsing van een besluit over een herhaalde aanvraag om een duuraanspraak een onderscheid moet worden gemaakt tussen de periode voorafgaand aan het verzoek om terug te komen van een eerder genomen besluit (het verleden) en de periode na het verzoek (de toekomst).^[3]Verweerder heeft dit onderscheid in het bestreden besluit ten onrechte niet gemaakt.

Beoordeling voor het verleden

6.1.

Wanneer er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, mag het bestuursorgaan ervoor kiezen om met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb de herhaalde aanvraag af te wijzen en daarbij te verwijzen naar het eerdere besluit. Dat heeft verweerder in dit geval gedaan. De rechtbank moet daarom beoordelen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden.

6.2.

Onder nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze bewijsstukken niet eerder konden worden overgelegd.

6.3.

Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiseres noch in haar verzoek van 25 juli 2024 noch in bezwaar nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Eiseres had de argumenten ter onderbouwing van haar beroep op gelijke beloning ook al naar voren kunnen brengen tegen het besluit van 20 december 2023. Zo had eiseres eerder contact kunnen zoeken met majoor [naam 2] en de gestelde verschillen ten overstaan van haar militaire collega eerder in kaart kunnen brengen. Vooral nu eiseres op 4 januari 2024, slechts enkele weken na het besluit van 20 december 2023, contact met majoor [naam 2] heeft gezocht en haar bevindingen dat het salaris volgens haar (nog steeds) niet klopt aan haar kenbaar heeft gemaakt. Ter zitting heeft eiseres nog wel gewezen op de VEB^[4]-toelage dat voor haar nieuw was en waarover zij heeft gemaild, maar zij heeft dit niet nader onderbouwd en het is de rechtbank niet gebleken dat eiseres dit redelijkerwijs niet eerder onder de aandacht had kunnen brengen. Het besluit is voor dit punt op basis van wat eiseres in rekest en in bezwaar naar voren heeft gebracht ook niet evident onredelijk.

6.4.

Nu er geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden heeft verweerder eiseres haar verzoek om gelijke beloning voor het verleden mogen afwijzen met een verwijzing naar het eerdere besluit van 20 december 2023.

Beoordeling voor de toekomst

6.5.

Met betrekking tot de beoordeling voor de toekomst (dat wil zeggen de periode vanaf 25 juli 2024) geldt dat verweerder niet kan volstaan met de beoordeling dat er geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft nagelaten om voor de toekomst inhoudelijk te beoordelen of eiseres een geslaagd beroep kan doen op gelijke beloning. Dat betekent dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft en dat het bestreden besluit om die reden moet worden vernietigd.

6.6.

De rechtbank ziet desondanks reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Verweerder heeft ter zitting namelijk kunnen toelichten dat zijn uitgangspunt is dat er geen sprake is van een te lage inschaling. Zoals eerder overwogen strekt de gedane toezegging ertoe dat eiseres bij haar aanstelling gelijk beloond zou worden, wat is gebeurd. De daarop volgende onenigheid over de inschaling is, wat verweerder betreft, naar behoren afgedaan met het besluit van 20 december 2023. Dit besluit staat inmiddels ook in rechte vast. Daar komt bij dat beide partijen hun eigen berekeningen hebben gemaakt over het verschil in loon met een (al dan niet hypothetische) militaire loopbaan, maar dat beide partijen ook aangeven dat het voor hen moeilijk is om een goede berekening te maken. Zo de rechtbank begrijpt heeft dit in meer of mindere mate te maken met de organisatiestructuur, het gebrek aan bevoegdheden tot inzage en de bewerkelijkheid van het maken van de nodige berekeningen op basis van de hoeveelheid te verwerken informatie. In hoeverre dan van de berekeningen van partijen uitgegaan kan worden, voor zover deze inzichtelijk zijn gemaakt, is daardoor onduidelijk. Daarnaast heeft verweerder ter zitting ook tegengeworpen dat de vergelijkingen die eiseres met haar militaire collega heeft gemaakt niet zonder meer indicatief zijn, omdat de collega in kwestie een hogere opleidingsachtergrond en meer werkervaring had toen zij tegelijk met eiseres de opleiding startte. Eiseres heeft dit niet betwist. In het licht van de eerdere overweging dat de toezegging die eiseres is gedaan niet zonder meer strekt tot gelijkstelling van alle salarisaanspraken voor de toekomst, is de rechtbank met inachtneming van het voorgaande niet gebleken dat eiseres recht heeft op een ander salaris voor de toekomst. Evenmin is de rechtbank gebleken dat de toekenning van vier periodieken uit het besluit van 20 december 2023 ontoereikend is geweest.

6.7.

Hoewel het gevoel van eiseres over haar beloning het voorgaande niet anders maakt, vindt de rechtbank het wel begrijpelijk. Eiseres heeft haar keuzes gemaakt met bepaalde verwachtingen op het oog die achteraf anders blijken. Zo is de geplande reorganisatie tot op heden nog niet doorgevoerd en ziet zij in haar beleving een verschil in beloning ontstaan tussen haarzelf en (enkele van) haar militaire collega’s. Daarbij heeft eiseres ter zitting aangegeven dat, hoewel zij de enige is die er werk van heeft gemaakt, zij niet de enige is in deze situatie. Nu ook verweerder aangegeven heeft moeite te hebben gehad met het maken van de nodige berekeningen, zou het verweerder sieren om de financiële situatie in kaart te brengen en daarover met eiseres in gesprek te gaan teneinde te bepalen of er toch geen aanleiding is voor een tegemoetkoming.

Conclusie en gevolgen

7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel uit artikel 3:46 van Pro de Awb. Omdat er sprake is van een motiveringsgebrek kan het bestreden besluit niet in stand blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet gelet op wat is overwogen onder rechtsoverweging 6.5 en 6.6 echter voldoende aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb. Voor een andere afdoening ziet de rechtbank geen aanleiding.

7.1.

Omdat het beroep gegrond is krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding vastgesteld op een bedrag van € 1.868,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 934,- per punt en een wegingsfactor 1).^[5]

7.2.

Ook moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 194,- aan haar vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 19 mei 2025;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.868,-;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 194,- aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, rechter, in aanwezigheid van
P.J.J.Schaap, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging besluit afwijzing salarisherziening burgerlijk ambtenaar Defensie