Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/3470 (boete Wml)
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 maart 2026 in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres;
[eiser], uit [woonplaats], eiser;
gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. A. Cremer),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. A.M. Pelgrim, mr. Y.D.R. Mandel en [naam]).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eisers tegen de bestuurlijke boete die door verweerder aan hen is opgelegd vanwege overtreding van de Wet minimumloon (Wml).
1.1
Eisers zijn het hiermee niet eens en voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden oordeelt de rechtbank over dit beroep.
1.2
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder op juridisch juiste gronden de boete aan eisers heeft opgelegd. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 12 september 2024 heeft verweerder een kennisgeving bestuurlijke boete verstuurd naar eisers, naar aanleiding van een boeterapport van 30 november 2023.
2.1
Eisers hebben geen zienswijze ingediend naar aanleiding van deze kennisgeving.
2.2
Bij het besluit van 1 oktober 2024 heeft verweerder een bestuurlijke boete van
€ 9.500,- aan eisers opgelegd voor overtredingen van de Wml.
2.3
Met het bestreden besluit van 4 april 2025 heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard en de boete vastgesteld op een bedrag van € 9.025,-.
2.4
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.5
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.6
De rechtbank heeft het beroep van eisers op 18 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
3. Eisers zijn de voormalige vennoten in de op 30 april 2023 ontbonden vennootschap onder firma (v.o.f.) [bedrijfsnaam], handelend onder de naam, [handelsnaam]. De v.o.f. is per 1 mei 2023 uitgeschreven uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Onder deze v.o.f. hebben eisers een fastfoodrestaurant uitgebaat onder het franchisemerk [restaurant] (afgekort: [restaurant]).
3.1
Op 18 februari 2023 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: de inspectie), een werkplekcontrole uitgevoerd in het restaurant van eisers, naar aanleiding van een melding van onder andere contante betalingen aan werknemers en inhoudingen op het loon voor genuttigde maaltijden. Daarbij is een van de vennoten en een werknemer (werknemer 1) gehoord. Opvolgend aan dit bezoek heeft op 7 maart 2023 een bezoek aan het administratiekantoor van de onderneming van eisers plaatsgevonden, waarna desgevraagd loonstroken en arbeidsovereenkomsten aan de inspecteurs zijn verzonden. Op 30 maart 2023 is een andere werknemer gehoord en op 31 maart 2023 is werknemer 1 nogmaals door de inspecteurs gehoord. Op 18 april 2023 heeft de inspectie vervolgens administratieve bescheiden gevorderd waaruit onder meer blijkt hoeveel loon en vakantiebijslag is betaald aan de werknemers van eisers. Dit gaat over betalingen voor in totaal 10 personen in de periode 1 augustus 2022 tot en met 31 januari 2023. Ook zijn bescheiden gevorderd waaruit het aantal gewerkte uren van deze werknemers en inhoudingen op en verrekeningen met het minimumloon van deze werknemers blijkt. Op 11 augustus 2023 is de andere vennoot door de arbeidsinspecteurs gehoord over voornoemde bevindingen. Al deze bevindingen zijn beschreven in het boeterapport dat is gedagtekend op 30 november 2023.
Wat heeft verweerder besloten?
4. Op 12 september 2024 heeft verweerder een kennisgeving aan eisers uitgebracht, waarin het voornemen van verweerder wordt gedeeld om eisers een bestuurlijke boete op te leggen vanwege twee overtredingen van de Wml. In deze kennisgeving wordt medegedeeld dat de eerste overtreding onderbetaling van een werknemer jonger dan 21 jaar in de maanden augustus en september 2022 en januari 2023 betreft. Voor de verrichte arbeid in deze maanden heeft de werknemer in totaal € 305,90 minder dan het wettelijk minimumloon voor zijn leeftijd ontvangen. De tweede overtreding betreft het niet of niet tijdig kunnen overleggen van bescheiden waaruit de betaling van het minimumloon, minimumvakantietoeslag en de gewerkte uren van een andere werknemer jonger dan 21 jaar blijkt. Ook is in deze kennisgeving aangezegd dat bepaalde inspectiegegevens openbaar worden gemaakt.
4.1
In het primaire besluit van 1 oktober 2024 is conform de kennisgeving een boete van totaal € 9.500,- aan eisers opgelegd. Dit boetebedrag bestaat uit € 4.500,- vanwege overtreding van artikel 7, derde lid, van de Wml (onderbetaling) en € 5.000,- voor overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml (niet of niet tijdig overleggen van bescheiden). De hoogte van de boete is berekend conform de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en vakantiebijslag 2018 (hierna: Beleidsregel Wml 2018). Omdat de v.o.f. is opgeheven zijn eisers gezamenlijk hoofdelijk aansprakelijk voor het betalen van deze boete.
4.2
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit is het boetebedrag bijgesteld naar € 9.025.-. Redengevend daarvoor is dat verweerder sinds 2024 het beleid voert dat het totaal boetebedrag met 5% wordt gematigd, indien er een tijdsverloop is van meer dan zes maanden tussen het boeterapport en de kennisgeving van de boete. Voor het overige heeft verweerder zijn conclusies ten aanzien van het primaire besluit gehandhaafd.
4.3
Bij besluit van 27 maart 2024 had verweerder eisers naar aanleiding van dezelfde werkplekcontrole op 18 februari 2023 ook een bestuurlijke boete van € 30.000,-opgelegd voor overtredingen van de Arbeidstijdenwet. Op het beroep hiertegen, met het kenmerk: SGR 24/8925, wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Wat zijn de standpunten van eisers en verweerder in dit beroep?
5. Eisers voeren in beroep aan dat geen sprake is geweest van onderbetaling en dat overtreding van artikel 7, derde lid, van de Wml niet aannemelijk is gemaakt door verweerder. Eisers stellen dat indien de Whatsapp-berichten waren opgevraagd en deze waren vergeleken met de urenregistratie op de computer, de verschillen in geregistreerde uren te verklaren waren en dus geen onderbetaling kan worden vastgesteld. Ook is één van de betreffende werknemers in januari 2023 een bedrag van €190,- contant als voorschot betaald, hetgeen blijkt uit de urenregistratie, en ook door eisers nader is geduid. Er is daarmee dus geen sprake van onderbetaling van deze werknemer.
5.1
Ten aanzien van de overtreding van artikel 18, tweede lid, van de Wml voeren eisers aan dat de betreffende werknemer in december 2022 geen werkzaamheden heeft verricht en over deze maand dus geen loonstroken en urenregistraties kunnen worden overgelegd. Ook voeren eisers aan dat het dienstverband met de werknemer destijds al beëindigd was.
5.2
Bovendien heeft verweerder ten onrechte geen toepassing gegeven aan artikel 9, tweede lid, van de Beleidsregel Wml 2018 en is ten onrechte het boetenormbedrag voor rechtspersonen gehanteerd. De boete is namelijk opgelegd na opheffing van de v.o.f. en op dat moment was voor verweerder ook al duidelijk dat eisers hierdoor met hun privévermogen hoofdelijk aansprakelijk zouden worden gesteld. Verweerder had het boetebedrag dan ook moeten baseren op het gegeven dat deze aan twee natuurlijke personen zou worden opgelegd.
5.3
Daarbij is de hoogte van de boete niet evenredig en is onvoldoende rekening gehouden met de draagkracht en de persoonlijke omstandigheden van eisers. Eisers zitten beiden in lastige financiële omstandigheden en verkeren, ondanks de geboden betalingsregelingen, in een staat van betalingsonmacht, omdat eiser schulden heeft vanwege zijn gokproblematiek en eiseres geen baan meer heeft en als alleenstaande moeder zorg draagt voor een minderjarig kind.
5.4
Tot slot voeren eisers aan dat de boete met meer dan 5% gematigd dient te worden vanwege de redelijke termijn. Pas anderhalf jaar na de start van het onderzoek door de inspectie met de werkplekcontrole is het primaire besluit met de boete aan eisers namelijk opgelegd. Eisers verwijzen in dit kader naar een arrest [1] van de Hoge Raad, waaruit volgt dat wanneer de redelijke termijn met meer dan één jaar is overschreden, een matiging van de boete met 25% passend en geboden is.
6. Verweerder heeft in het verweerschrift en op de zitting gemotiveerd gereageerd op de beroepsgronden van eisers en geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
7. De rechtbank geeft eisers geen gelijk en overweegt daartoe als volgt.
Overtreding artikel 7, derde lid, Wml (onderbetaling)
7.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de bestreden besluitvorming aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een overtreding van artikel 7, derde lid, Wml. Zo heeft verweerder op grond van de overlegde urenregistraties en loonstroken mogen concluderen dat de werknemer minder uren is uitbetaald dan er geregistreerd is en dat eisers daarvoor geen sluitende en met bewijs onderbouwde verklaring hebben. De stelling van eisers in beroep dat de verschillen in geregistreerde en uitbetaalde uren te verklaren zijn met de ingebrachte WhatsApp-berichten volgt de rechtbank, evenals verweerder, niet. Uit deze berichten blijken geen andersluidende urenregistraties en de enkele verklaring van de werknemer dat hij “iets later is”, is onvoldoende concreet om de conclusie van verweerder op dit punt anders te maken. Ook het volgens de aantekening in de urenregistratie contant betaalde voorschot van € 190,- in de maand januari 2023 aan de werknemer is niet met een kwitantie of andere stukken onderbouwd. Op basis van het boeterapport is verweerder op goede gronden tot de conclusie gekomen dat er sprake is van een overtreding en heeft de omvang daarvan op juiste gronden vastgesteld. De beroepsgronden slagen niet.
Overtreding artikel 18b, tweede lid, Wml (niet of niet tijdig overleggen van bescheiden)
7.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ook aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Zo heeft verweerder mogen tegenwerpen dat uit de urenregistraties is gebleken van gewerkte uren in december 2022 en heeft de werknemer ook verklaard dat hij betaald is voor zijn werk in december 2022. Op grond hiervan mocht verweerder concluderen dat sprake is van een redelijk vermoeden van arbeid in deze maand en dat voor die maand dus ook bescheiden mochten worden verlangd. De stelling van eisers dat de werknemer die maand niet gewerkt heeft en dat voor die maand geen sprake (meer) was van een arbeidsovereenkomst tussen de v.o.f. van eisers en de werknemer wordt dan ook niet gevolgd, temeer nu ook geen afschrift van de schriftelijke opzegging van het dienstverband en/of eindafrekening is overgelegd. Nu de vereiste arbeidsovereenkomst en loonstroken met gewerkte uren en uitbetaald loon niet zijn overgelegd, is sprake van een overtreding. De beroepsgronden slagen niet.
Boetenorm voor rechtspersonen
7.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij de normering van het boetebedrag op goede gronden afgezien van toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Beleidsregel Wml 2018. Verweerder heeft daarbij mogen tegenwerpen dat de geconstateerde overtredingen uit hoofde van de destijds bestaande v.o.f. zijn begaan, en niet uit hoofde van het handelen van eiser of eisers als natuurlijke persoon. Dat deze v.o.f. per 1 mei 2023 en daarmee nog voor het uitbrengen van het boeterapport, de kennisgeving en de bestreden besluitvorming, is opgeheven, doet daar niet aan af. De overtredingen dienen toegerekend te worden aan het rechtssubject dat deze gepleegd heeft of verantwoordelijk is voor het plegen van deze overtredingen, naar het moment dat deze plaatsvonden. Conform artikel 51, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht, in samenhang met artikel 5:1 van Pro de Awb kan een v.o.f. voor deze strafrechtelijke sanctie van een bestuurlijke boete worden gelijkgesteld aan een rechtspersoon. Dat deze v.o.f. thans niet meer bestaat en dat de betaling van de boete nu voor rekening van de natuurlijke personen van de voormalige vennoten daarvan komt, staat daar los van. De beroepsgrond slaagt niet.
Draagkracht en evenredigheid
7.4
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder op goede gronden geconcludeerd heeft dat er geen aanleiding is om het boetebedrag te matigen vanwege de draagkracht van eisers of het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft in dit kader mogen tegenwerpen dat de door eisers ingebrachte stukken en gegevens over hun financiële situatie niet inzichtelijk maken dat zij onvoldoende financiële draagkracht hebben om deze boete te kunnen betalen. Zo is na meerdere keren hiertoe de gelegenheid te hebben gekregen, geen inzicht verkregen in onder andere de bestemming van de privéonttrekkingen uit de onderneming van 2023 door beide vennoten. Ook mocht verweerder tegenwerpen dat uit de stukken niet blijkt hoe eiser de aankoop van zijn huis heeft gefinancierd, wat de bestemming van de verkoopwinst van de onderneming is na opheffing van de v.o.f. en waar eiser momenteel werkzaam is. Tot slot zijn de onduidelijkheden over het voertuig dat op naam staat van eiser en de verdeling van kosten op het huisadres van eiser niet opgehelderd. Zolang de gestelde gokproblematiek van eiser en de problemen van eiseres als alleenstaande moeder met zorg voor een minderjarig kind ook niet met stukken of enig ander objectief bewijsmiddel zijn onderbouwd, kunnen ook daar aan geen conclusies worden verbonden ten aanzien van de evenredigheid van het boetebedrag. Gelet op het ontbreken van concrete informatie over de financiële draagkracht van eisers of evenredigheid van het boetebedrag in bredere zin, bestaat er geen aanleiding om het boetebedrag ten opzichte van het bestreden besluit te matigen. De beroepsgrond slaagt evenmin.
Redelijke termijn
7.5
Tot slot oordeelt de rechtbank dat het beroep op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM [2] niet slaagt. Uit vaste jurisprudentie [3] volgt dat de redelijke termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval is dat op het moment dat verweerder zijn voornemen tot boeteoplegging aan eiser heeft bekend heeft gemaakt met de kennisgeving van 12 september 2024. De redelijke termijn bij bestuurlijke boetezaken wordt vervolgens overschreden, zo blijkt uit jurisprudentie [4] , indien de uitspraak in eerste aanleg gedaan wordt langer dan twee jaar na de datum van de boetekennisgeving, in dit geval 12 september 2024. Gelet op de uitspraakdatum van heden is daarvan in deze zaak geen sprake.
7.6
Eisers hebben ten aanzien van de redelijke termijn ook gewezen op de lange duur tussen de werkplekcontrole op 18 februari 2023 en het besluit van 1 oktober 2024. Het boeterapport is in deze zaak opgemaakt op 30 november 2023. In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist. Weliswaar is die dertien weken-termijn een termijn van orde, maar overschrijding van de beslistermijn kan wel worden verdisconteerd in de hoogte van de boete. [5] Verweerder heeft in verband met de onwenselijk lange termijn tussen het opmaken van het rapport en het versturen van het boetebesluit, in dit geval 10 maanden, de boete in het bestreden besluit al gematigd met 5%. Voor een hogere matiging ziet de rechtbank geen aanleiding.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boete van € 9.025,- voor de geconstateerde overtredingen van de Wml in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.A. Timmer, rechter, in aanwezigheid van mr. M.J.J. Roks, griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.