Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: NL25.24480 (beroep) en NL25.48953 (voorlopige voorziening)
uitspraak van de meervoudige kamer en de voorzieningenrechter in de zaken tussen
[eiser] , eiser
V-nummer: [nummer]
(gemachtigde: mr. A.M.J.M. Louwerse),
en
de minister van Asiel en Migratie, verweerder
(gemachtigde: mr. S.S.H. Orsel).
Samenvatting
1.1.
Verweerder vindt dat eiser zijn identiteit, nationaliteit en herkomst niet aannemelijk heeft gemaakt. Daarom wordt geen inhoudelijke beoordeling gemaakt van de vraag of eiser in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Daarnaast heeft verweerder een eerder opgelegd terugkeerbesluit gehandhaafd en Eritrea als land van terugkeer aangemerkt. Daarbij heeft verweerder geen beoordeling gemaakt van het refoulementrisico, omdat niet aannemelijk is geworden dat eiser daadwerkelijk uit Eritrea afkomstig is.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiser inderdaad niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de Eritrese nationaliteit heeft en dat verweerder daarom geen inhoudelijke beoordeling hoefde te maken van de asielaanvraag. De rechtbank is verder van oordeel dat voor de beslechting van het geschil, voor zover dit ziet op het terugkeerbesluit, een uitleg van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) nodig is. Het is niet duidelijk of verweerder in een geval als dit, waar het gestelde land van herkomst niet aannemelijk is, een refoulementbeoordeling achterwege kon laten. Daarom stelt de rechtbank het Hof prejudiciële vragen. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft op 9 mei 2023 een herhaalde aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Hij stelt de Eritrese nationaliteit te hebben en te zijn geboren op [datum] 1999. Eiser heeft op 2 juni 2025 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag. Verweerder heeft met het bestreden besluit van 7 oktober 2025 alsnog een beslissing genomen en de aanvraag afgewezen als kennelijk ongegrond. Het door eiser ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen is op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht tegen het alsnog genomen besluit.
2.1.
Eiser heeft op 8 oktober 2025 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 13 januari 2026 samen met het verzoek om een voorlopige voorziening hangende dit beroep, op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder deelgenomen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Omdat de rechtbank het Hof verzoekt om bij wege van prejudiciële beslissing antwoord te geven op de gestelde vragen, heropent zij het onderzoek.
Beoordeling door de rechtbank
Achtergrond
3. Eiser heeft voor het eerst op 17 mei 2016 een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (hierna: asielaanvraag) ingediend. Deze aanvraag is door verweerder afgewezen, omdat eiser zijn identiteit niet aannemelijk heeft gemaakt en niet vast is komen te staan welke nationaliteit eiser heeft, of uit welk land hij afkomstig is. Verweerder heeft in een terugkeerbesluit bepaald dat eiser Nederland binnen een termijn van vier weken diende te verlaten. Deze rechtbank, zittingsplaats Groningen, heeft bij uitspraak van 9 mei 2017 [2] eisers beroep ongegrond verklaard. Eiser is hiertegen niet in hoger beroep gegaan.
3.1
Op 20 september 2017 heeft eiser opnieuw een asielaanvraag ingediend. Deze aanvraag is door verweerder niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft verder geconstateerd dat de eerder verleende termijn voor vrijwillig vertrek inmiddels was verlopen en dat eiser Nederland onmiddellijk moest verlaten. Verder heeft verweerder een inreisverbod opgelegd voor de duur van twee jaar. Het hiertegen door eiser ingestelde beroep is bij uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Groningen, van 1 november 2017 [3] ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen geen hoger beroep ingesteld.
3.2
Eiser heeft op 30 oktober 2019 een derde asielaanvraag ingediend. Deze aanvraag is bij besluit van 5 december 2019 niet-ontvankelijk verklaard. Daarnaast is het terugkeerbesluit en inreisverbod gehandhaafd. Bij uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem van 4 februari 2020 [4] is eisers beroep ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen geen hoger beroep ingesteld.
Beoordeling van de asielaanvraag
4. Eiser heeft verklaard in Eritrea te zijn geboren en daarna op jonge leeftijd met het hele gezin naar Soedan te zijn verhuisd. Vanaf zijn twaalfde hielp hij zijn moeder geld te verdienen voor het gezin. Volgens eiser zijn de Soedanese autoriteiten harder gaan optreden tegen mensen van Eritrese afkomst in de twee jaar voor zijn vertrek en liepen zij het risico te worden uitgezet of om in kampen terecht te komen, waar ze kunnen worden ontvoerd en verkocht. Soedan was daarom niet meer veilig voor eiser. Eiser heeft daarom Soedan verlaten. Verder stelt eiser dat hij zijn nationaliteit aannemelijk heeft gemaakt.
4.1
Eiser heeft ter onderbouwing van zijn nationaliteit het volgende aangevoerd en overgelegd:
- Eritrese geboorteakte van eiser;
- kopie registratiekaart van UNHCR van de (gestelde) moeder van eiser;
- verklaring van UNHCR over de nationaliteitsregistratie van de (gestelde) moeder van eiser;
- DNA-test;
- verklaring van een (gestelde) oom van eiser met een kopie van diens paspoort;
- kopieën van identiteitskaarten van de (gestelde) grootouders van eiser en
- eiser spreekt Tigre, dat gesproken wordt in Eritrea en Soedan.
Ten aanzien van de geboorteakte en het rapport van Bureau Documenten
5. Eiser heeft, samengevat weergegeven, aangevoerd dat verweerder niet (langer) kan uitgaan van het rapport van Bureau Documenten van 14 november 2019.
5.1
De rechtbank stelt vast dat verweerder voorafgaand aan het bestreden besluit van 5 december 2019 Bureau Documenten heeft verzocht de Eritrese geboorteakte van eiser te onderzoeken. Bureau Documenten heeft in een rapport van 14 november 2019 geconcludeerd dat de geboorteakte niet bevoegd is opgemaakt en de legalisatie van de akte door het Eritrese ministerie van Buitenlandse Zaken is vervalst. Dit omdat is gebleken dat de opmaak en de afgifte van de akte afwijkt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal en het is voorzien van een legalisatie van het Eritrese Ministerie van Buitenlandse zaken die afwijkt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal.
5.2
De rechtbank stelt vast dat deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem, in haar uitspraak van 4 februari 2020 het rapport van Bureau Documenten heeft betrokken in haar beoordeling. De rechtbank heeft daarbij vastgesteld dat eiser niet heeft gesteld dat het onderzoek van Bureau Documenten onzorgvuldig zou zijn geweest of dat de conclusies in het rapport niet inzichtelijk of concludent zouden zijn. Onder deze omstandigheden, zo oordeelde de rechtbank, stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de inhoud van de geboorteakte [5] (bij gebrek aan een contra-expertise) bij voorbaat buiten beschouwing mag worden gelaten. Eiser heeft tegen deze uitspraak geen rechtsmiddel aangewend. Het rapport van Bureau Documenten en het besluit van verweerder dat daarop is gebaseerd, hebben daarom met deze uitspraak formele rechtskracht gekregen. Dit betekent dat de rechtbank in deze procedure in beginsel van de juistheid van het rapport van Bureau Documenten uitgaat.
5.3
De rechtbank zal beoordelen of in dit geval reden bestaat om niet langer van de formele rechtskracht van het besluit van 5 december 2019 en het daaraan ten grondslag liggende rapport van Bureau Documenten van 14 november 2019 uit te gaan. In dat verband is van belang dat van formele rechtskracht van een besluit alleen in uitzonderlijke gevallen kan worden afgeweken, bijvoorbeeld als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Verder wijst de rechtbank op vaste jurisprudentie van de Afdeling [6] , waarin de Afdeling oordeelde dat formele rechtskracht kan worden doorbroken als door toedoen van het bestuursorgaan niet aan betrokkene kan worden toegerekend dat hij de procedure bij de administratieve rechter ongebruikt heeft gelaten of niet heeft voltooid of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit uitdrukkelijk en tijdig heeft erkend. Daarnaast heeft de Centrale Raad van Beroep in de uitspraak van 19 juli 2023 [7] geoordeeld dat onmiskenbare onjuistheid van het oorspronkelijke besluit, en daarmee de evidente onredelijkheid van het vasthouden aan het oorspronkelijke besluit, reden kan zijn om niet langer van de formele rechtskracht uit te gaan van dat besluit. Daarbij is het dan aan de verzoeker om dit aannemelijk te maken en dat een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek voldoende moet zijn om die onmiskenbare onjuistheid vast te kunnen stellen. Ten slotte heeft het Hof in het arrest van 13 januari 2004 [8] (hierna: het arrest Kühne en Heitz) geoordeeld dat rechtszekerheid tot de in het Unierecht erkende algemene beginselen behoort, maar onder voorwaarden een nationaal bestuursorgaan een onherroepelijk besluit opnieuw moet onderzoeken.
5.4
De rechtbank stelt vast dat eiser geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van 4 februari 2020, terwijl dit wel mogelijk was. Eiser heeft niet gesteld dat dit niet aan hem kan worden toegerekend door toedoen van het bestuursorgaan. Dit is ook niet gebleken, net als dat verweerder het besluit van 5 december 2019 niet als onjuist heeft aangemerkt.
5.5
Verder is de rechtbank van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit van 5 december 2019 onmiskenbaar onjuist is en het daarom evident onredelijk is om aan dat besluit vast te houden. De stelling dat het rapport van Bureau Documenten niet inzichtelijk is en eiser niet kan nagaan of de conclusies inhoudelijk concludent zijn en of correcte landeninformatie is gebruikt, is daarvoor onvoldoende. Eiser heeft tot op heden het rapport van Bureau Documenten niet bestreden met een contra-expertise. Het is de rechtbank niet gebleken dat dit voor eiser niet mogelijk, of uiterst moeilijk zou zijn zonder dat hij inzage heeft in het door Bureau Documenten gebruikte vergelijkingsmateriaal. De stelling dat eiser voor een contra-expertise zou moeten weten wat exact is bedoeld met de beoordeling dat opmaak en afgifte afwijken van het beschikbare vergelijkingsmateriaal, volgt de rechtbank niet. Eiser heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld met een verklaring van een deskundige, dat dit nodig is om tot een beoordeling te kunnen komen van de echtheid van de door hem overgelegde geboorteakte. Ditzelfde geldt voor de beoordeling in het rapport van Bureau Documenten dat de legalisatie van het Eritrese ministerie van Buitenlandse Zaken afwijkt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal en daarom vals is.
5.5.1
De rechtbank wijst eisers stelling dat de ambtsberichten vanaf 2020 over Eritrea aanknopingspunten bieden om te twijfelen aan de juistheid van de conclusies van Bureau Documenten af. Dit geldt ook voor eisers beroep op de uitspraak van de Afdeling over Eritrese documenten in het kader van nareis [9] , waarbij was aangesloten bij nieuwe informatie in het Algemeen ambtsbericht Eritrea van november 2020. Deze uitspraak van de Afdeling betrof de beschikbaarheid van officiële documenten uit Eritrea en niet over de opmaak daarvan. Met de verwijzing naar de ambtsberichten ten aanzien van Eritrea uit november 2020, mei 2022, mei 2023 en december 2025 heeft eiser onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het besluit van 5 december 2019 onmiskenbaar onjuist is, of dat sprake is van nieuwe relevante feiten of veranderde omstandigheden. Dit blijkt namelijk niet uit die ambtsberichten.
5.5.2
Verweerders gemachtigde heeft ter zitting aangegeven van Bureau Documenten te hebben vernomen dat de geboorteakte van eiser is vergeleken met materiaal uit dezelfde plaats en periode. Ook zou Bureau Documenten hebben gezegd dat de stempel en de handtekening op de akte afweken van vergelijkingsmateriaal. Hoewel verweerder deze informatie eerder in deze procedure had kunnen en moeten inbrengen, ziet de rechtbank geen reden te twijfelen aan de juistheid van deze mededeling. Uit de informatie in het ambtsbericht van 2022 en de noten in dat ambtsbericht, waar eiser naar verwijst, blijkt dat de opmaak per ‘Zoba’ [10] kan verschillen, dat zowel een oud als nieuw formulier kan worden gebruikt en dat de formulieren enigszins overeenkomen maar per regio iets afwijkend zijn. Hieruit volgt niet dat aktes die binnen één Zoba en in één periode zijn afgegeven ook een afwijkende opmaak kunnen hebben. Daarom vormt de informatie uit dit ambtsbericht en de daarin aangehaalde informatie geen reden om te concluderen dat verweerder niet langer kan uitgaan van het rapport van Bureau Documenten.
5.5.3
Eisers beroep op de Afdelingsuitspraak van 5 november 2025 [11] leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot een andere conclusie. Hierbij is allereerst van belang dat eiser in de eerdere procedure had kunnen en moeten verzoeken om, al dan niet met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb, kennis te mogen nemen van de onderliggende stukken die ten grondslag liggen aan het rapport van Bureau Documenten. Niet blijkt dat eiser dat heeft gedaan. In de zaak die tot de uitspraak van de Afdeling heeft geleid, was geen sprake van een in rechte vaststaand besluit, gebaseerd op een onderzoek van Bureau Documenten maar van een in die procedure ingebracht rapport van Bureau Documenten. Verder had de in die zaak betrokken vreemdeling een contra-expertise ingebracht, die tot een andere conclusie leidde dan in het rapport van Bureau Documenten was getrokken, en een verklaring van een medewerker van de lokale overheid in (in dit geval) Burundi waar de identiteitskaart was afgegeven. Daarvan is in eisers geval geen sprake.
5.6
De rechtbank is ten slotte van oordeel dat ook het Unierecht niet tot een nieuwe beoordeling van het besluit van 5 december 2019 hoefde te leiden. Daarbij is van belang dat uit het arrest Kühne en Heitz volgt dat voldaan moet zijn aan de volgende vier voorwaarden:
• het nationale recht biedt het bestuursorgaan de mogelijkheid om terug te komen op het definitief geworden besluit;
• het besluit is definitief geworden ten gevolge van een uitspraak van een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor beroep;
• de uitspraak was gebaseerd op een uitleg van het Unierecht die, gelet op een later arrest van het Hof, onjuist was en was gegeven zonder dat was verzocht om een prejudiciële uitleg;
• de betrokkene heeft zich opnieuw tot het bestuursorgaan gewend, onmiddellijk na kennis te hebben genomen van het arrest van het Hof.
5.6.1
In dit geval wordt niet voldaan aan de vier voorwaarden, die cumulatief zijn. Allereerst is van belang dat eiser tegen de uitspraak van 4 februari 2020 hoger beroep had kunnen instellen, maar dat niet heeft gedaan. Daarnaast was die uitspraak niet gebaseerd op een uitlegging van het Unierecht die, gelet op een arrest van het Hof, achteraf bezien onjuist was. De door eiser ingebrachte geboorteakte is in de betreffende procedure immers niet buiten de beoordeling gelaten omdat de authenticiteit ervan niet kon worden vastgesteld als bedoeld in het arrest van het Hof van 10 juni 2021 [12] (arrest LH), maar omdat de opmaak en afgifte van de geboorteakte afweekt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal en de legalisatie van het Eritrese ministerie van Buitenlandse Zaken vals was.
5.6.2
De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat verweerder op grond van het arrest van het Hof van 14 mei 2020 (hierna: het arrest FMS) [13] had moeten terugkomen op het eerdere besluit van 5 december 2019 en dat dit arrest voorrang zou hebben op het arrest Kühne en Heitz. In het arrest Kühne en Heitz heeft het Hof immers algemeen toepasbare criteria geformuleerd op grond waarvan de formele rechtskracht zou moeten worden doorbroken als aan de voorwaarden is voldaan. Dat het geschil dat aanleiding gaf om prejudiciële vragen te stellen niet over asielzoekers ging, is daarbij niet van belang. Het arrest FMS ziet niet op de situatie van eiser. Er is immers geen sprake van een vanwege een arrest van het Hof onjuiste gerechtelijke beslissing over eisers eerdere asielaanvraag.
5.7
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen reden om verweerder op te dragen de onderliggende stukken die ten grondslag zijn gelegd aan het rapport van Bureau Documenten te (doen) verstrekken. Daarom ziet de rechtbank ook geen aanleiding om het arrest van het Hof af te wachten, dat op 29 januari 2026 zal worden gewezen over de procedure die in artikel 8:29 van Pro de Awb is omschreven.
Heeft eiser zijn nationaliteit aannemelijk gemaakt in deze procedure?
6. Eiser heeft aangevoerd dat de door hem overgelegde bewijsstukken en omstandigheden tezamen zijn Eritrese nationaliteit aannemelijk maken. Verweerder heeft de aangevoerde feiten en omstandigheden en bewijsstukken ten onrechte niet, dan wel onvoldoende, in samenhang bezien.
6.1
Zoals hiervoor is geoordeeld, is er geen reden voor het oordeel dat niet langer van het rapport van Bureau Documenten ten aanzien van de overgelegde geboorteakte kan worden uitgegaan. Aan de overgelegde geboorteakte komt daarom niet de bewijswaarde toe die eiser daaraan gehecht wil zien. De overige door eiser overgelegde documenten maken evenmin aannemelijk dat eiser de Eritrese nationaliteit heeft, ook niet als de documenten in onderlinge samenhang worden bezien. De uitkomst van een DNA-onderzoek tussen eiser en zijn gestelde moeder kan alleen het bestaan van het verwantschap vaststellen tussen eiser en zijn gestelde moeder.
De door UNHCR verstrekte registratiekaart van de gestelde moeder van eiser van 9 januari 2020 vermeldt weliswaar dat zij de Eritrese nationaliteit heeft, maar uit de verklaringen van UNHCR blijkt dat deze nationaliteit is vastgesteld naar aanleiding van vragen aan haar over haar nationaliteit. Dat UNHCR deskundig is op het gebied van het vaststellen van vluchtelingschap betekent niet dat daarom aan de verklaringen over een nationaliteit meer waarde zou moeten toekomen. Bovendien heeft de nationaliteit van de gestelde moeder van eiser geen betekenis voor de vaststelling van de nationaliteit van eiser zelf, omdat het mogelijk is dat eiser en zijn gestelde moeder ieder een andere nationaliteit hebben. Ditzelfde geldt naar het oordeel van de rechtbank voor de kopieën van de Eritrese identiteitskaarten van de gestelde grootouders van eiser.
6.2
Verder komt aan de verklaring van eisers gestelde oom van 7 augustus 2023, wiens identiteit is onderbouwd met een Noors paspoort, niet de bewijswaarde toe die eiser eraan gehecht wil zien. Niet alleen is deze verklaring niet afkomstig van een objectieve bron, maar in de verklaring wordt ook niet vermeld op grond waarvan de gestelde oom weet dat eiser de Eritrese nationaliteit zou hebben.
6.3
Aan de omstandigheid dat eiser Tigre spreekt hoefde verweerder geen waarde te hechten. Zoals eiser zelf ook stelt, wordt dit in Eritrea en Soedan gesproken. Daarnaast volgt hieruit niet dat eiser de Eritrese nationaliteit heeft nu niet valt uit te sluiten dat ook mensen met een andere nationaliteit deze taal beheersen.
6.4
Ook bij een beoordeling van deze documenten en omstandigheden in onderlinge samenhang, kan, gelet op het voorgaande niet worden geoordeeld dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat hij de Eritrese nationaliteit heeft. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
7. De rechtbank is ten slotte van oordeel dat verweerder eiser niet het voordeel van de twijfel als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, van de Kwalificatierichtlijn [14] had moeten gunnen. Dit hoeft immers alleen als aan de voorwaarden als opgesomd onder a tot en met e van die bepaling is voldaan. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Niet is vast komen te staan dat eiser in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd en eiser evenmin een oprechte inspanning heeft geleverd om zijn verzoek te staven. Hij heeft immers een geboorteakte overgelegd die als “niet bevoegd opgemaakt en afgegeven” is beoordeeld en die bovendien is voorzien van een legalisatie van het Eritrees ministerie van Buitenlandse Zaken die als vals is beoordeeld.
8. Gelet op alles wat hiervoor is overwogen, heeft verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat eiser zijn gestelde nationaliteit niet aannemelijk heeft gemaakt.
Om die reden hoefde verweerder geen inhoudelijke beoordeling te maken van de vraag of eiser, bezien tegen de achtergrond van Eritrea, in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.
De prejudiciële vragen
9. De rechtbank stelt vast dat aan eiser een terugkeerbesluit is opgelegd. Eiser heeft gesteld de Eritrese nationaliteit te hebben en van origine uit dat land afkomstig te zijn. Verweerder gelooft dit niet. De rechtbank heeft hiervóór geoordeeld dat zij verweerder volgt. Dat betekent dat eisers gestelde nationaliteit en herkomstland niet aannemelijk zijn geworden. In het terugkeerbesluit heeft verweerder vervolgens Eritrea als land van bestemming genoemd. Verweerder heeft het risico op refoulement niet beoordeeld. Eiser heeft gesteld dat dit in strijd is met het beginsel van non-refoulement.
9.1
In het arrest FMS e.a. heeft het Hof geoordeeld dat het opleggen van een terugkeerverplichting op grond van de Terugkeerrichtlijn niet voorstelbaar is zonder dat een bestemming wordt vastgesteld die een van artikel 3, punt 3, van de Terugkeerrichtlijn bedoelde landen moet zijn. Bij het opleggen van een terugkeerverplichting moet dus een land van bestemming worden vastgesteld overeenkomstig artikel 3, punt 3, van de Terugkeerrichtlijn. Dit is hetzij het land van herkomst van de vreemdeling, hetzij een land van doorreis, hetzij een ander derde land waarnaar hij vrijwillig besluit terug te keren en waar hij wordt toegelaten.
9.2
In artikel 5 van Pro de Terugkeerrichtlijn [15] is bepaald dat lidstaten bij de tenuitvoerlegging van die richtlijn, onder meer, het beginsel van non-refoulement eerbiedigen. Volgens het Hof [16] moet mede gelet op die bepaling in alle stadia van de terugkeerprocedure, dat wil zeggen vanaf het moment waarop een terugkeerbesluit wordt vastgesteld tot het moment waarop de uitvoering van dat besluit door de rechter wordt getoetst, rekening worden gehouden met het beginsel van non-refoulement.
9.3
Met het benoemen van Eritrea als land van bestemming heeft verweerder uitvoering gegeven aan het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 8 mei 2024 [17] , waarin is aangesloten bij het arrest FMS e.a.. In die rechtspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat een rechtmatig terugkeerbesluit alleen kan worden genomen als daarin een land van terugkeer [18] wordt genoemd. Daarom moet volgens de Afdeling ook in een geval waarin de vreemdeling zijn nationaliteit en herkomst niet aannemelijk heeft gemaakt een dergelijk land worden benoemd. De omstandigheid dat in de asielprocedure de gestelde nationaliteit en herkomst niet aannemelijk is gemaakt, belet volgens de Afdeling niet om het door de vreemdeling gestelde land van nationaliteit en herkomst als land van terugkeer te noemen in het terugkeerbesluit. Volgens de Afdeling behoeft verweerder in een dergelijke situatie niet alsnog de door de vreemdeling gestelde asielmotieven met betrekking tot dat land te onderzoeken. In de eerste fase van de terugkeerprocedure kan verweerder door toedoen van de vreemdeling het in artikel 5 van Pro de Terugkeerrichtlijn beschreven risico op refoulement niet grondiger beoordelen dan hij in de asielprocedure al heeft gedaan. Een verdere effectieve beoordeling van het risico op refoulement is op het moment van het nemen van het terugkeerbesluit niet mogelijk en kan daarom achterwege blijven zolang niet meer bekend is over de nationaliteit en herkomst van de vreemdeling, aldus de Afdeling.
9.4
In een geval als dit, waarbij de gestelde nationaliteit en herkomst van de vreemdeling niet geloofwaardig wordt geacht, ontstaat een schijnbaar tegenstrijdige situatie. Enerzijds is verweerder verplicht minimaal één land van bestemming te noemen. Anderzijds lijkt niet (goed) mogelijk om dan een refoulementbeoordeling te maken. Het risico op refoulement lijkt slechts realistisch te kunnen worden onderzocht tegen de achtergrond van een aannemelijke nationaliteit en herkomst van de vreemdeling.
9.5
In dit verband hecht de rechtbank eraan om op te merken dat verweerder in gevallen als deze waarin niet vaststaat wat het land of de regio van herkomst is, de gestelde persoonlijke vrees voor vervolging of ernstige schade in de asielprocedure niet inhoudelijk beoordeelt. Verweerder doet in het kader van een met waarborgen omklede asielprocedure onderzoek naar de gestelde asielmotieven. Als de nationaliteit en het land van herkomst dan niet aannemelijk zijn geacht, acht hij de gestelde asielmotieven ook niet aannemelijk. De asielmotieven van een vreemdeling hebben namelijk slechts betekenis tegen de achtergrond van de herkomst, identiteit en nationaliteit van een vreemdeling.
9.6
De rechtbank merkt verder op dat van belang kan zijn of de vreemdeling zelf verwarring heeft gezaaid over zijn nationaliteit en land van herkomst. Zo kan de vreemdeling meerdere nationaliteiten of regio’s van herkomst hebben opgegeven, waardoor hij zelf het onderzoek naar een mogelijk risico op refoulement moeilijk, dan wel onmogelijk heeft gemaakt. De mate waarin dit een vreemdeling moet worden aangerekend, is echter niet eenduidig vast te stellen en verhoudt zich mogelijk niet tot het beginsel van refoulement. In deze zaak is ook niet vastgesteld in welke mate eiser een verwijt treft.
9.7
Denkbaar is dat een minder volledige refoulementbeoordeling wordt gemaakt in dit soort gevallen. Zo zou een beperktere refoulementbeoordeling kunnen worden gemaakt aan de hand van de algemene (veiligheids)situatie van een land van terugkeer, al dan niet voor specifieke groepen mensen. Dit kan blijken uit bijvoorbeeld de landeninformatie of het beleid van verweerder. De door verweerder gekozen werkwijze leidt ertoe dat ook hiermee geen rekening wordt gehouden. Verweerder maakt immers in het geheel geen refoulementbeoordeling. Verweerders werkwijze leidt ertoe dat in de praktijk ook landen van bestemming worden benoemd waarvan zeker is dat zich een situatie voordoet als genoemd in artikel 15, aanhef en onder c, Kwalificatierichtlijn terwijl het niveau van het willekeurig geweld dusdanig is dat de enkele aanwezigheid van de vreemdeling al tot een reëel risico op ernstige schade leidt.
9.8
Voor Eritrea voert verweerder op basis van de landeninformatie het beleid dat personen die het militaire onderdeel van de nationale dienstplicht moeten vervullen en deserteurs behoren tot groepen die systematisch worden blootgesteld aan een reëel risico op ernstige schade. Ook wordt asiel verleend aan de Eritrese vreemdeling die aannemelijk maakt illegaal Eritrea uitgereisd te zijn. Er is dus thans geen sprake van een situatie waarin een vreemdeling na terugkeer per definitie een reëel risico op ernstige schade loopt. Wel bestaat de mogelijkheid dat eiser behoort tot één van voornoemde groepen of dat hij illegaal Eritrea is uitgereisd. Verweerder heeft dit niet onderzocht. De vraag is of verweerder dat wel had moeten doen of dat hij – op dat moment – kon volstaan met het zich onthouden van een refoulementbeoordeling. De vraag is ook of de rechtbank ambtshalve een refoulementbeoordeling moet doen en zo ja, hoever die refoulementbeoordeling moet gaan. Daarbij is van belang dat uit het dossier niet op voorhand kan worden opgemaakt dat eiser behoort tot één van de genoemde groepen of dat hij Eritrea illegaal heeft verlaten. Het tegendeel is ook niet op voorhand af te leiden uit het dossier. Eiser heeft in de asielprocedure naar aanleiding van vragen van verweerder wel verklaard dat hij de dienstplichtige leeftijd heeft en dat hij de dienstplicht niet heeft doorlopen in Eritrea, maar naar de geloofwaardigheid van deze eisers verklaringen heeft verweerder geen onderzoek gedaan omdat eisers nationaliteit en herkomst niet aannemelijk zijn gemaakt. Eiser is verder niet gevraagd of hij Eritrea illegaal heeft verlaten.
9.9
De rechtbank stelt in het kader van de effectieve rechtsbescherming vast dat als een inhoudelijke en volledige beoordeling van het risico op refoulement achterwege blijft bij het nemen van het terugkeerbesluit omdat de vreemdeling zijn herkomst en nationaliteit niet aannemelijk heeft gemaakt, deze beoordeling op een later moment alsnog kan plaatsvinden. In de Nederlandse praktijk is het terugkeerbesluit en de daaruit voortvloeiende terugkeerverplichting de grondslag voor de verwijderingsprocedure. Er wordt dus geen van het terugkeerbesluit afzonderlijk verwijderingsbesluit genomen waarbij een refoulementbeoordeling wordt gemaakt en waartegen een rechtsmiddel kan worden ingesteld. Verweerder moet deze beoordeling in ieder geval maken als komt vast te staan dat het in het terugkeerbesluit genoemde land ook daadwerkelijk het land is waar de vreemdeling naar moet terugkeren. Dit is bijvoorbeeld het geval als de vreemdeling alsnog zijn gestelde nationaliteit heeft onderbouwd, of omdat de nationale autoriteiten van het land van bestemming een toezegging hebben gedaan om een vervangend reisdocument af te geven dat benodigd is voor de verwijdering van de vreemdeling. Tegen de refoulementbeoordeling kan de vreemdeling dan een rechtsmiddel inzetten, namelijk op het moment dat de nationale autoriteiten de voorgenomen uitzettingsdatum meedelen of wanneer zij overgaan tot daadwerkelijke uitzetting van de vreemdeling.
10. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank zich genoodzaakt zich tot het Hof te wenden om bij wijze van prejudiciële beslissing antwoord te geven op de volgende vragen:
- moet in een situatie als deze op het moment van de vaststelling van een terugkeerbesluit een refoulementbeoordeling worden gemaakt waarbij wordt uitgegaan van het land van bestemming dat in het terugkeerbesluit is vermeld, ook al staat niet vast dat de vreemdeling de nationaliteit heeft van of afkomstig is uit dat land en daar ook naar zal terugkeren?
- indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: moet in dat geval een refoulementbeoordeling worden gemaakt alsof de nationaliteit en herkomst wel vaststaan, of kan worden volstaan met een beoordeling die alleen is gebaseerd op de algemene situatie in het land van bestemming, al dan niet in combinatie met hetgeen bekend is over de vreemdeling?
Is daarbij onderscheid te maken in de beoordeling die het bestuursorgaan en de rechter in die situatie moeten maken en, zo ja, op welke wijze?
11. De rechtbank schorst de behandeling totdat het Hof uitspraak heeft gedaan en houdt iedere verdere beslissing aan.
De voorlopige voorziening
12. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eisers belang om de beoordeling van zijn beroep in Nederland te mogen afwachten, in dit geval zwaarder weegt dan het belang van verweerder. Daarbij is doorslaggevend dat het niet ondenkbaar is dat verweerder een refoulementbeoordeling zal moeten maken. Nu deze beoordeling nog niet is gemaakt en de rechtbank in onderhavige zaak op dit punt vragen stelt aan het Hof over de uitlegging van artikel 5 van Pro de Terugkeerrichtlijn, is het voor eiser van groot belang om niet in onzekerheid te verkeren over de rechtmatigheid van zijn verblijf tot de rechtbank uitspraak heeft gedaan op zijn beroep.
12.1
De voorzieningenrechter wijst daarom het verzoek toe en bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit worden geschorst totdat de rechtbank (eind)uitspraak heeft gedaan op het beroep van eiser.
Conclusie en gevolgen
13. De rechtbank oordeelt dat verweerder de aanvraag van eiser terecht heeft afgewezen als kennelijk ongegrond. Omdat de rechtbank twijfelt over de uitleg van artikel 5 van Pro de Terugkeerrichtlijn, verzoekt zij het Hof om antwoord te geven op de gestelde vragen.
14. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe. Eiser krijgt daarom een vergoeding van zijn proceskosten in die procedure. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 934,- (1 punt voor het verzoekschrift). Gelet op de samenhang met de behandeling van het beroep ter zitting, ziet de voorzieningenrechter op dit moment geen aanleiding om een punt toe te kennen voor het verschijnen ter zitting. Hierover zal in het eindoordeel van de rechtbank, na de beantwoording van de gestelde vragen door het Hof, een beslissing worden genomen.
Beslissing
De rechtbank:
- verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing antwoord te geven op de hierboven onder rechtsoverweging 10 geformuleerde vragen;
- schorst de behandeling van het beroep in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vragen door het Hof van Justitie van de Europese Unie en houdt iedere verdere beslissing aan.
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en bepaalt dat uitzetting van eiser achterwege blijft totdat op het beroep is beslist;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 934,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.N. van Rijn, voorzitter, tevens voorzieningenrechter, en mr. E. Broekhof en mr. H. Battjes, leden, in aanwezigheid van mr. drs. S.R.N. Parlevliet, griffier.
Uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze verwijzingsuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze verwijzingsuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep
tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.