Uitspraak
201003982/1/H3.
Datum uitspraak: 5 januari 2011.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda van 10 maart 2010 in zaken nrs. 10/653 en 10/722 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Breda.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 maart 2002 heeft de burgemeester [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 67 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening Breda 1997, bestaande uit de illegale exploitatie van een prostitutiebedrijf op het adres Academiesingel 42 te Breda, op te heffen en opgeheven te houden.
Bij brief van 14 oktober 2009 heeft [appellante] daartegen opnieuw bezwaar gemaakt. Tevens heeft zij bezwaar gemaakt tegen de invordering van de door haar verbeurde dwangsommen en heeft zij opnieuw verzocht het besluit van 18 maart 2002 in te trekken dan wel de last op te heffen op grond van artikel 5:34 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Bij besluit van 23 december 2009 heeft de burgemeester het verzoek van [appellante] om het besluit van 18 maart 2002 in te trekken dan wel de last op te heffen, afgewezen. Bij dat besluit is tevens het verzoek van [appellante] om vergoeding van schade, die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het besluit van 18 maart 2002, afgewezen.
Bij besluit van 10 februari 2010 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 18 maart 2002 en tegen de invordering van de door haar verbeurde dwangsommen niet-ontvankelijk verklaard. Tevens heeft de burgemeester bij dat besluit het bezwaar tegen het besluit van 23 december 2009 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 maart 2010, verzonden op 11 maart 2010, heeft de voorzieningenrechter het beroep van [appellante] tegen het besluit van 10 februari 2010 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2010, hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2010, waar [appellante], in persoon, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. Z.M. Nasir, advocaat te Breda, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 18 juli 2002 heeft de burgemeester een eerder door [appellante] gemaakt bezwaar tegen het besluit van 18 maart 2002 ongegrond verklaard. De voorzieningenrechter van de rechtbank Breda heeft bij uitspraak van 17 september 2002 in zaken nrs. 02/1627 en 02/1628 het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen die uitspraak heeft [appellante] geen hoger beroep ingesteld.
Bij het besluit van 10 februari 2010 heeft de burgemeester het door [appellante] opnieuw gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 maart 2002 niet-ontvankelijk verklaard, omdat dat besluit als gevolg van het niet instellen van hoger beroep tegen voormelde uitspraak van 17 september 2002 onherroepelijk is geworden en omdat het bezwaarschrift te laat is ingediend.
De burgemeester heeft bij dat besluit het bezwaar tegen de invordering van de inmiddels verbeurde dwangsommen, dan wel tegen de dwangbevelen van 13 juli 2004 en 21 juli 2005, niet-ontvankelijk verklaard, omdat daartegen geen bezwaar kan worden gemaakt.
De burgemeester heeft bij het besluit van 10 februari 2010 voorts het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om het besluit van 18 maart 2002 in te trekken dan wel de last op te heffen, ongegrond verklaard, omdat een door [appellante] eerder daartoe gedaan verzoek bij besluit van 13 maart 2003 is afgewezen, en niet is gebleken van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb.
De burgemeester heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen, omdat niet is gebleken van enig onrechtmatig handelen zijdens de gemeente.
2.2. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat hij niet bevoegd is een oordeel te geven over de beroepsgronden die betrekking hebben op de invordering van de verbeurde dwangsommen. Volgens haar is de bestuursrechter daartoe wel bevoegd, omdat het een bestuursrechtelijke kwestie betreft, de burgerlijke rechter in dezen niet competent is gebleken en zij recht heeft op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Voorts herhaalt zij haar in beroep ingenomen standpunt dat de burgemeester niet bevoegd is om tot invordering over te gaan, onder meer omdat die bevoegdheid is verjaard.
2.2.1. Het betoog faalt. De invordering van verbeurde dwangsommen betreft in dit geval een handeling naar burgerlijk recht, ten aanzien waarvan uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd is. De Awb geeft eerst sinds 1 juli 2009, in artikel 5:37, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 5:39, eerste lid, de mogelijkheid om bij de bestuursrechter op te komen tegen een beschikking omtrent de invordering van een dwangsom. De voorzieningenrechter heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2010 in zaak nr. 200904490/2/H1 (aangehecht), terecht overwogen dat deze artikelen in dit geval niet van toepassing zijn. De last onder dwangsom is bij het besluit van 18 maart 2002 opgelegd wegens overtredingen die hebben plaatsgevonden vóór 1 juli 2009. Op grond van het in artikel IV van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Awb (Stb. 2009, 264) neergelegde overgangsrecht is daarop het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 juli 2009. Daarom blijft ook ten aanzien van de brieven waarbij de burgemeester heeft besloten tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan, het oude recht van toepassing. Dit brengt mee dat alleen de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van geschillen omtrent de invorderingen van dwangsommen die worden verbeurd ten gevolge van het besluit van 18 maart 2002.
2.3. [appellante] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 18 maart 2002 onherroepelijk is geworden en dat het bezwaar tegen dat besluit derhalve terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Volgens [appellante] dient in dit geval een uitzondering te worden gemaakt op de leer van de formele rechtskracht, omdat het besluit van 18 maart 2002 evident onrechtmatig is. Zij voert aan dat aan dat besluit een onrechtmatig verkregen advies van de politie ten grondslag is gelegd. Tevens voldoet dat besluit volgens haar niet aan artikel 5:32 van Pro de Awb, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang. Daarnaast verkeerde zij in de veronderstelling dat het niet mogelijk was om hoger beroep in te stellen tegen een uitspraak van een voorzieningenrechter. Het instellen van hoger beroep achtte zij overigens ook niet zinvol, omdat de voorzieningenrechter op de zitting van 13 september 2002 had medegedeeld dat de dwangsommen niet meer ingevorderd konden worden, aldus [appellante].
2.3.1. De voorzieningenrechter heeft met juistheid overwogen dat het besluit van 18 maart 2002 in rechte onaantastbaar is geworden, nadat [appellante] de termijn om hoger beroep in te stellen tegen voormelde uitspraak van 17 september 2002 ongebruikt heeft laten verstrijken. Dit heeft tot gevolg dat thans zowel wat betreft de wijze van tot stand komen als wat de inhoud betreft, van de rechtmatigheid van dat besluit moet worden uitgegaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr.
200800596/1), kan slechts in uitzonderlijke gevallen reden bestaan van dit uitgangspunt af te wijken, namelijk indien door toedoen van het bestuursorgaan niet aan de betrokkene kan worden toegerekend dat hij de procedure bij de bestuursrechter ongebruikt heeft gelaten of niet heeft voltooid, of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit uitdrukkelijk en tijdig heeft erkend.
200800596/1), kan slechts in uitzonderlijke gevallen reden bestaan van dit uitgangspunt af te wijken, namelijk indien door toedoen van het bestuursorgaan niet aan de betrokkene kan worden toegerekend dat hij de procedure bij de bestuursrechter ongebruikt heeft gelaten of niet heeft voltooid, of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit uitdrukkelijk en tijdig heeft erkend.
Er is niet gebleken dat [appellante] door toedoen van de burgemeester geen hoger beroep heeft ingesteld tegen voormelde uitspraak van 17 september 2002. Dat [appellante], zoals zij stelt, niet tijdig de beschikking had over het inspectieverslag van een inspecteur van de Dienst Ruimtelijke Ontwikkeling, Milieu en Economische Zaken van 5 november 2001, kan niet aan de burgemeester worden toegerekend. Na kennis te hebben genomen van het dossier van de zaak die leidde tot de uitspraak van 17 september 2002, is de Afdeling gebleken dat het inspectierapport op 27 augustus 2002 bij de rechtbank is ingekomen en derhalve tijdig door de burgemeester ter beschikking is gesteld. Bovendien ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de omstandigheid dat [appellante] dat rapport niet tot haar beschikking had, haar heeft belet om hoger beroep in te stellen tegen de uitspraak van 17 september 2002. Dit geldt evenzeer voor hetgeen zij overigens heeft aangevoerd als redenen om geen hoger beroep in te stellen. Voor zover zij destijds over onvoldoende juridische kennis beschikte, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het op haar weg had gelegen om professionele juridische bijstand in te schakelen.
Anders dan [appellante] betoogt, kan uit het door haar overgelegde advies van de Klachtencommissie politie Midden en West Brabant van 23 mei 2003 niet worden afgeleid dat de burgemeester heeft erkend dat het besluit van 18 maart 2002 onrechtmatig is. In dat advies heeft de commissie overwogen dat het binnentreden van de politie op 22 november 2002 onrechtmatig was. Dat binnentreden heeft, gelet op de datum, echter niet ten grondslag gelegen aan het besluit van 18 maart 2002. Ook overigens is niet gebleken dat de burgemeester zou hebben erkend dat het besluit van 18 maart 2002 onrechtmatig is.
Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de voorzieningenrechter terecht geen aanleiding heeft gezien om het uitgangspunt, dat van de rechtmatigheid van het besluit van 18 maart 2002 moet worden uitgegaan, te doorbreken.
Het betoog faalt.
2.4. [appellante] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden die voor de burgemeester aanleiding hadden moeten zijn om het besluit van 18 maart 2002 te herzien.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat het verzoek van [appellante] dient te worden aangemerkt als een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Zij heeft reeds eerder verzocht om het besluit van 18 maart 2002 te herzien. Dat verzoek heeft de burgemeester bij besluit van 13 maart 2003 afgewezen, omdat [appellante] niet heeft aangetoond dat in het pand niet langer seksuele handelingen tegen betaling worden verricht. De voorzieningenrechter heeft dit kennelijk niet onderkend en heeft het verzoek aangemerkt als een eerste verzoek om herziening van het besluit van 18 maart 2002. Aangezien artikel 4:6 van Pro de Awb van overeenkomstige toepassing is op een herzieningsverzoek, maakt het voor de inhoudelijke beoordeling van het verzoek in dit geval evenwel geen verschil of het om een eerste of tweede verzoek gaat. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de uitspraak van de voorzieningenrechter op dit punt te vernietigen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 mei 2005 in zaak nr.
200406320/1l), geeft artikel 4:6 van Pro de Awb voor de bestuurlijke besluitvorming uitdrukking aan het algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk niet meermalen wordt geoordeeld over dezelfde zaak (ne bis in idem). Indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, kan door het instellen van beroep tegen dat laatste besluit niet worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten genomen naar aanleiding van een herhaalde aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit. Slechts voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst. Onder nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of die niet vóór dat besluit konden en derhalve behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden, die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en derhalve behoorden te worden overgelegd. Is hieraan voldaan, dan is niettemin geen sprake van feiten of omstandigheden die een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigen, indien op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd aan het eerdere besluit kan afdoen.
200406320/1l), geeft artikel 4:6 van Pro de Awb voor de bestuurlijke besluitvorming uitdrukking aan het algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk niet meermalen wordt geoordeeld over dezelfde zaak (ne bis in idem). Indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, kan door het instellen van beroep tegen dat laatste besluit niet worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten genomen naar aanleiding van een herhaalde aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit. Slechts voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst. Onder nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of die niet vóór dat besluit konden en derhalve behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden, die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en derhalve behoorden te worden overgelegd. Is hieraan voldaan, dan is niettemin geen sprake van feiten of omstandigheden die een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigen, indien op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd aan het eerdere besluit kan afdoen.
2.4.2. Met de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden of van een relevante wijziging van het recht.
Het door [appellante] overgelegde arrest van het Hof ’s-Hertogenbosch van 28 juni 2006, waarin is overwogen dat het hebben van een website ontoereikend is voor het bewijs dat [appellante] op of omstreeks 13 januari 2004 een seksinrichting exploiteerde, kan niet worden aangemerkt als een nieuw feit dat een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigt. Nog daargelaten dat een rechterlijke uitspraak volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb is, ziet dat arrest op een gestelde overtreding die dateert van na het besluit van 18 maart 2002.
Het door [appellante] overgelegde advies van de Klachtencommissie politie Midden en West Brabant van 23 mei 2003 kan evenmin worden aangemerkt als een nieuw feit dat een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigt, reeds omdat het op voorhand is uitgesloten dat het advies aan het besluit van 18 maart 2002 kan afdoen. Zoals volgt uit het overwogene onder 2.3.1, onderschrijft dat advies niet de stelling van [appellante] dat de bevindingen in de politienota van 8 november 2001, die volgens haar aan het besluit van 18 maart 2002 ten grondslag zijn gelegd, onrechtmatig zijn verkregen.
Het door [appellante] overgelegde inspectieverslag van een inspecteur van de Dienst Ruimtelijke Ontwikkeling, Milieu en Economische Zaken van 5 november 2001 kan evenmin worden aangemerkt als een nieuw feit dat een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigt. Zoals de voorzieningenrechter met juistheid heeft overwogen, is het inspectierapport bij de behandeling van het beroep van [appellante] tegen het besluit van 18 juli 2002 aan de orde geweest. Uit het dossier van de zaak die leidde tot de uitspraak van 17 september 2002, blijkt dat de voorzieningenrechter de beschikking had over dat rapport. Dat [appellante] destijds niet de beschikking heeft gehad over dat rapport, had zij in een procedure tegen de uitspraak van 17 september 2002 naar voren kunnen brengen. Zij kan niet door de burgemeester te vragen het besluit van 18 maart 2002 opnieuw te heroverwegen, bereiken dat alsnog een rechterlijk oordeel over die kwestie wordt gegeven.
Het betoog faalt.
2.5. [appellante] betoogt tot slot dat de voorzieningenrechter de burgemeester ten onrechte niet heeft opdragen een besluit op een verzoek om schadevergoeding te nemen.
2.5.1. Dit betoog faalt eveneens. Indien [appellante] wenst dat de burgemeester een dergelijk besluit neemt, kan zij zelf een daartoe strekkend verzoek doen bij de burgemeester. De Afdeling merkt in dit verband op dat [appellante] in het kader van haar bezwaar tegen het besluit van 18 maart 2002 de burgemeester reeds heeft verzocht om schadevergoeding en dat hij dat verzoek bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 23 december 2009 heeft afgewezen. Gelet op het onder 2.3.1 vermelde uitgangspunt dat thans van de rechtmatigheid van het besluit van 18 maart 2002 dient te worden uitgegaan, heeft de voorzieningenrechter terecht geen aanleiding gezien om [appellante] een schadevergoeding toe te kennen.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2011.
280-611.