Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/3750
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2026 in de zaak tussen
de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Partij voor de Dieren, gevestigd in Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. R. Beets),
en
de burgemeester van Den Haag, verweerder
(gemachtigden: mr. J.V. de Kort en mr. R.E. van Deijck).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres, verder te noemen Partij voor de Dieren, tegen de beperking van het aantal deelnemers aan een demonstratie.
1.1.
Verweerder, verder te noemen de burgemeester, heeft met het besluit van 20 september 2024 het aantal deelnemers aan de demonstratie beperkt tot tien personen. Met het bestreden besluit van 2 mei 2025 op het bezwaar van Partij voor de Dieren is de burgemeester, in afwijking van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, bij dit besluit gebleven.
1.2.
De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 10 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1], [naam 2] en de gemachtigde van Partij voor de Dieren en [naam 3] en de gemachtigden van de burgemeester.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Partij voor de Dieren wilde op maandag 23 september 2024 tussen 15.00 uur en 17.00 uur met twintig personen demonstreren voor de ingang van twee sportwinkels, de Decathlon en Intersport, aan de Grote Marktstraat in Den Haag. Met de demonstratie wilde zij aandacht vragen voor de misstanden bij de jacht op kangoeroes voor commercieel gewin, mensen informeren over het gebruik van kangoeroeleer door winkels zoals de Decathlon en Intersport en handtekeningen verzamelen voor een petitie tegen het gebruik en de import van kangoeroeleer.
2.1
De burgemeester heeft op basis van de Wet openbare manifestaties (Wom) een beperking gesteld. In het belang van het voorkomen van wanordelijkheden en in het belang van het waarborgen van veilige verkeersstromen heeft hij bepaald dat tien personen (en een cameraman) aan de demonstratie mochten deelnemen. De burgemeester heeft vastgesteld dat de demonstratie niet (volledig) in overeenstemming was met de uitgangspunten van het demonstratiebeleid. In dit beleid staat onder meer dat als uitgangspunt geldt dat demonstraties van meer dan tien personen in het kernwinkelgebied niet worden toegestaan. Op de locatie van de demonstratie is het volgens de burgemeester, zeker ook op maandagen tussen 15.00 uur en 17.00 uur, erg druk met onder meer bezoekers, passanten, toeristen, winkelend publiek en in- en uitgangen van het openbaar vervoer en de parkeergarage onder de Grote Marktstraat. Er zou daardoor een ongewenste vermenging kunnen plaatsvinden met andere verkeersstromen en de Grote Marktstraat is een belangrijke calamiteitenroute voor (nood)hulpdiensten.
2.2
De demonstratie heeft met tien personen plaatsgevonden. Partij voor de Dieren overweegt om in de toekomst nogmaals voor de sportwinkels in de Grote Marktstraat te demonstreren en wil daarom een oordeel van de rechtbank over de toelaatbaarheid van de beperking.
Wat vinden partijen in beroep?
3. Volgens Partij voor de Dieren schuurt het demonstratiebeleid van de gemeente Den Haag als zodanig met de demonstratievrijheid. Het uitgangspunt van de vrijheid van vergadering is immers dat het aan demonstranten zélf is om te bepalen waar, wanneer, op welke wijze en met hoeveel mensen zij willen demonstreren. Nu worden zij op voorhand al in deze keuzes beperkt door het demonstratiebeleid. Beperkingen op beleidsmatige basis staan op gespannen voet met het vereiste dat elke beperking proportioneel moet zijn en in verhouding tot het legitieme doel. Het demonstratiebeleid heeft ook een “chilling effect”, wat volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in acht moet worden genomen bij de beoordeling van de proportionaliteit van een beperking. Het demonstratiebeleid kan afschrikwekkend werken voor mensen die wel met een grotere groep zouden willen demonstreren, maar daar vanwege de genoemde aantallen in het demonstratiebeleid van afzien. Ten onrechte is met betrekking tot het protest geen individuele beoordeling gemaakt op de manier zoals de Wom dat vereist. De centrale vraag is niet langer hoe een demonstratie gefaciliteerd kan worden, maar of zij past binnen het maximum van de beleidsregels. Het beleidsmatig maximum komt in de praktijk neer op een standaardbeperking. Daarnaast maken de feitelijke omstandigheden de beperking in dit geval niet noodzakelijk. De demonstratie bood juist bij uitstek een situatie waarin de burgemeester, in afwijking van het demonstratiebeleid, wél meer dan tien personen had moeten toestaan om te demonstreren in het kernwinkelgebied. Er was voldoende ruimte om op het breedste stuk van de Grote Marktstraat, waarvan het grootste gedeelte is bestemd voor voetgangers, met een apart fietspad waar ook de hulpdiensten gebruik van maken, met de beoogde twintig mensen te demonstreren. Ook betrof het een statisch, kleinschalig protest, wat rustig en informatief van aard was en vond het plaats op een rustige maandagmiddag vóór de forenzenspits. Op de video die van het protest gemaakt is valt te zien dat het protest plaatsvond in een ruime, rustige en overzichtelijke winkelstraat. Verder geldt dat de onderhavige zaak wezenlijk verschilt van de zaak waarin deze rechtbank op 15 januari 2025 uitspraak heeft gedaan. [1] In die zaak oordeelde de rechtbank dat een demonstratie van actiegroep Grootouders voor het Klimaat voor de (publieks)ingang van de Tweede Kamer aan het Prinses Irenepad mocht worden beperkt tot vijf personen. De locatie van de Decathlon en de Intersport en de veiligheidsbelangen die daarbij aan de orde (kunnen) zijn laten zich echter naar hun aard niet vergelijken met die van de Tweede Kamer. Ten slotte wijst Partij voor de Dieren erop dat er in de Grote Markstraat wél commerciële activiteiten en evenementen mogelijk zijn waar (zeer) grote aantallen mensen op afkomen. In dat licht is het feitelijk onjuist dat de Grote Markstraat geen ruimte kan bieden voor een kleinschalig protest voor dierenrechten. Het demonstratierecht geldt óók op plekken waar gewinkeld wordt.
4 De burgemeester stelt zich op het standpunt dat demonstranten door het beleid niet op voorhand worden beperkt in hun keuzes. In het beleid is aan de hand van uitgangspunten neergelegd op welke wijze met het recht op betoging in Den Haag wordt omgegaan. Dit is noodzakelijk in een stad waar jaarlijks meer dan 1.700 demonstraties plaatsvinden. Hoewel de uitgangspunten uit het beleid een leidende rol kunnen spelen, is de basis van een beperking altijd een individuele afweging. Elementen zoals de exacte plaats en duur van de demonstratie komen aan de orde in de individuele afweging die de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving verricht. Van een “chilling effect” is geen sprake. In de eerste plaats is geen sprake van een voorafgaande beperking, maar van in beleid neergelegde uitgangspunten. In de tweede plaats ziet de rechtspraak over het "chilling effect” op situaties waarin bijvoorbeeld (deelname aan) een demonstratie voorafgaand wordt verboden, arrestaties worden verricht of sancties worden opgelegd in verband met deelname aan een demonstratie. Het enkel formuleren van uitgangspunten en deze neerleggen in beleid is daarmee niet te vergelijken. De opgelegde beperking van maximaal tien demonstranten is de uitkomst van een zorgvuldige individuele afweging, waarbij rekening is gehouden met de specifieke omstandigheden van dit geval. Er is in het kader van de individuele beoordeling ook getoetst aan het proportionaliteitsbeginsel. Hierbij is betrokken dat de essentie van het demonstratierecht behouden blijft bij een beperking tot tien personen, een beperking van twintig naar tien personen een relatief overzichtelijke beperking betreft en dat het belang van een rustige, veilige openbare ruimte zwaarder weegt dan de wens om een groter aantal demonstranten toe te laten.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Procesbelang
5. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of Partij voor de Dieren procesbelang heeft bij het beroep, omdat de demonstratie al heeft plaatsgevonden. De rechtbank overweegt dat het voor Partij voor de Dieren van belang is om duidelijkheid te krijgen over de vraag of de opgelegde beperking toelaatbaar was en daarmee ook inzicht te krijgen in de toelaatbaarheid van een dergelijke beperking bij toekomstige demonstraties. [2] De rechtbank is dan ook van oordeel dat Partij voor de Dieren procesbelang heeft.
Algemeen kader
6. Iedereen heeft het recht om te demonstreren. Dat is bepaald in artikel 9 van Pro de Grondwet. Maar het recht om te demonstreren is niet onbeperkt. Uit artikel 9, tweede lid, van de Grondwet volgt dat een demonstratie beperkt mag worden ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en/of ter voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 5, eerste lid, van de Wom geeft de burgemeester de bevoegdheid om voorschriften en beperkingen te stellen aan een demonstratie of om een verbod op te leggen. Artikel 2 van Pro de Wom noemt de doelen waarvoor die bevoegdheid ingezet mag worden: ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding van wanordelijkheden.
6.1
Gelet op de tekst van artikel 5, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 2 van Pro de Wom, komt aan de burgemeester beoordelingsruimte toe. Het is daarom in eerste instantie aan de burgemeester om aan de hand van de lokale omstandigheden een inschatting te maken of, en zo ja welke, beperkingen en voorschriften aan een demonstratie moeten worden gesteld. De rechter moet vervolgens bepalen of deze inschatting redelijk is. [3]
De motivering van de beperking
7. De rechtbank moet in deze procedure beoordelen of de burgemeester goed heeft uitgelegd hoe hij tot de inschatting is gekomen dat niet meer dan tien personen (en een cameraman) aan de demonstratie kunnen deelnemen en of deze inschatting redelijk is. De burgemeester heeft voor de onderbouwing van de beperking van het aantal demonstranten verwezen naar zijn beleid en hij heeft daarnaast een individuele beoordeling gemaakt.
7.1
In het beleid [4] staat dat het in het kernwinkelgebied erg druk is met bezoekers, toeristen, winkelend publiek, openbaar vervoer en dergelijke voorzieningen. Bovendien is de ruimte in dit gebied doorgaans zeer beperkt, waardoor er een vermenging van publieksstromen kan optreden en de hulpdiensten bij ongeregeldheden of calamiteiten niet goed kunnen optreden. Gelet hierop geldt als uitgangspunt dat demonstratieve optochten, demonstraties van meer dan tien personen en/of risicovolle demonstraties in het kernwinkelgebied niet worden toegestaan.
7.2
De rechtbank vindt het op zichzelf niet in strijd met de demonstratievrijheid om voor verschillende gebieden als uitgangspunt een maximum aantal demonstranten of een bepaalde bandbreedte in beleid op te nemen. Het kan redelijk zijn om vanwege de bijzondere omstandigheden van een specifieke locatie op die plek als richtlijn een bepaald aantal demonstranten toe te staan. Maar de rechtbank stelt vast dat het beleid voor het kernwinkelgebied van toepassing is op een behoorlijk groot gebied dat erg verschilt per (deel van een) straat. Toch maakt het beleid geen onderscheid naar locatie binnen het kernwinkelgebied. Daar komt bij dat het beleid ook geen onderscheid maakt naar aard of tijdstip van de demonstratie, terwijl het voorstelbaar is dat bij een statische demonstratie op een relatief rustig tijdstip de risico’s op wanordelijkheden of een gevaarlijke verkeerssituatie als door meer dan tien personen wordt gedemonstreerd niet zonder meer vanzelfsprekend zijn. Bovendien blijkt uit (de toelichting bij) het beleid en de toelichting van de burgemeester in de besluiten en op de zitting ook niet op grond waarvan in het beleid voor een maximum van tien demonstranten is gekozen. Uit niets blijkt welke analyse er heeft plaatsgevonden. Zo is niet gebleken dat het aantal van tien demonstranten bijvoorbeeld op ervaringen is gebaseerd of op concrete informatie of een analyse van de politie of andere veiligheidsdiensten. Daarom is in het beleid niet voldoende gemotiveerd waarom het noodzakelijk zou zijn in het hele kernwinkelgebied in beginsel maar tien personen toe te staan. De rechtbank vindt het beleid voor zover dat ziet op het maximaal aantal demonstranten in het kernwinkelgebied daarom niet redelijk. Op het moment dat in het beleid gekozen wordt voor een heel specifiek aantal waarbij te weinig wordt gedifferentieerd naar locatie en tijdstip, is naar het oordeel van de rechtbank ook niet uit te sluiten dat het beleid een “chilling effect” heeft in de zin van de jurisprudentie van het EHRM. Dit omdat het risico bestaat dat er vanwege het beleid minder meldingen worden gedaan voor demonstraties van meer dan tien personen in het kernwinkelgebied dan dat er zouden worden gedaan als het maximum van tien personen niet in het beleid stond, terwijl onder bepaalde omstandigheden demonstraties met meer dan tien personen wel degelijk mogelijk zouden kunnen zijn. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat op de zitting is toegelicht dat 90% van de aanvragen op minder dan tien personen ziet.
7.3
Omdat het uitgangspunt van maximaal tien personen per demonstratie in het kernwinkelgebied in het beleid onvoldoende is onderbouwd, kan de burgemeester voor de motivering van de beperking van de demonstratie van Partij voor de Dieren niet verwijzen naar het beleid. De burgemeester heeft, zoals hiervoor is overwogen, ook een individuele beoordeling van de door Partij voor de Dieren gemelde demonstratie gemaakt. De rechtbank moet beoordelen of de burgemeester met die beoordeling de beperking tot tien personen wel voldoende heeft onderbouwd.
7.4
De burgemeester heeft gesteld dat de Grote Marktstraat een drukke verkeersader is waarvan veel winkelend publiek, passanten en andere bezoekers van het centrum gebruik maken, waardoor de kans zeer reëel is dat een demonstratie op deze locatie een aanzuigende werking heeft en publieksstromen zich met elkaar vermengen. Verder heeft de burgemeester gesteld dat de locatie ter hoogte van [huisnummer] van de Grote Marktstraat een van de drukste plekken is, vanwege het hoge voetgangers- en verkeersvolume. De plek bevindt zich tussen twee drukbezochte winkels en grenst aan de in- en uitgang van een knooppunt van het openbaar vervoer en de parkeergarage onder de Grote Marktstraat.
7.5
Het feit dat het gaat om een drukke locatie betekent naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat een demonstratie op deze locatie met twintig personen een zodanig aanzuigende werking zou hebben dat er een te groot risico op vermenging van publieksstromen zou ontstaan. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat sprake was van een statische demonstratie. Van de burgemeester mag worden verwacht dat hij concreter onderbouwt waarom een demonstratie met twintig personen op het beoogde tijdstip niet kan plaatsvinden op de locatie ter hoogte van [huisnummer] van de Grote Marktstraat. De burgemeester heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat een demonstratie met twintig personen een gevaar voor de verkeersveiligheid zou vormen. In dit verband is van belang dat er beperkingen aan de demonstratie hadden kunnen worden gesteld om te voorkomen dat de verkeersveiligheid in gevaar kwam of de doorstroming van het openbaar vervoer, de toegang tot winkels en de bereikbaarheid van de parkeergarage verstoord werden. Verder is niet onderbouwd dat de politie bij een demonstratie van de beoogde omvang geen vrije doorgang of voldoende werkruimte zou hebben gehad. De enkele stelling dat hoe groter de groep personen bij een demonstratie is, hoe meer risico er ontstaat op gebrek aan werkruimte, is daarvoor onvoldoende. De burgemeester heeft dus onvoldoende gemotiveerd dat de omstandigheden op de beoogde locatie maken dat het noodzakelijk was om het aantal demonstranten te beperken tot tien personen.
7.6
De rechtbank overweegt ten slotte dat Partij voor de Dieren er terecht op heeft gewezen dat de omstandigheden in deze zaak op relevante punten anders zijn dan die in de zaak over de demonstratie van Stichting Grootouders voor het Klimaat, waarin deze rechtbank uitspraak heeft gedaan en heeft geoordeeld dat het aantal demonstranten mocht worden beperkt tot 5. Die zaak zag namelijk op het in omvang beperkte gebied voor de Tweede Kamer aan het Prinses Irenepad, dat een aantal bijzondere kenmerken heeft, zoals het feit dat het grenst aan een veiligheidsrisicozone en een belangrijke vlucht- en verzamellocatie voor de Tweede Kamer is.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de burgemeester hiervoor zes weken.
8.1
Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan Partij voor de Dieren vergoeden en krijgt Partij voor de Dieren ook een vergoeding van haar proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van Partij voor de Dieren een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 2 mei 2025;
- draagt de burgemeester op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 385,- aan Partij voor de Dieren moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan Partij voor de Dieren.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W. Griffioen, voorzitter, en mr. D. Biever en mr. M. de Kock-Molendijk, leden, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.