Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 15/4569
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. B. Klomp-de Wijk),
en
[verweerdere], verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 11 mei 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerder eiseres de jaarafrekeningen persoonsgebonden budget (pgb) over 2013 en 2014 toegezonden en het over deze jaren te veel betaalde teruggevorderd.
Bij besluit van 25 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres kennelijk niet-ontvankelijk verklaard
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door G. van Zon.
Overwegingen
1. Met ingang van 1 januari 2015 zijn de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Regeling subsidies AWBZ (de Regeling) ingetrokken. Op dezelfde datum is de Wet langdurige zorg (Wlz) in werking getreden. Artikel 11.2.2, eerste lid, van de Wlz bepaalt dat ten aanzien van aanspraken, rechten en verplichtingen die bij of krachtens de AWBZ zijn ontstaan voor het tijdstip van intrekking van die wet, dan wel na dat tijdstip zijn ontstaan ter zake van de afwikkeling van die wet, het recht van toepassing blijft zoals dat gold voorafgaand aan dat tijdstip, behoudens voor zover ter zake bij of krachtens deze wet afwijkende regels zijn gesteld. Dit brengt voor deze zaak mee dat beoordeling plaatsvindt aan de hand van de AWBZ en de Regeling.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Aan eiseres is op grond van de AWBZ een pgb toegekend voor het jaar 2013 en 2014. Haar dochter, A. Haouaj, is haar zorgverlener. In het kader van de verantwoording van het pgb heeft eiseres over de eerste helft van 2013 een bedrag opgevoerd van € 7891,89, over de tweede helft van 2013 € 8.004,46, over de eerste helft van 2014 € 1.292,32 en over de tweede helft van 2014 nihil. Bij besluiten van 16 mei 2014, 22 oktober 2014, 31 december 2014 en 20 januari 2015 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat hij deze verantwoordingen van eiseres over 2013 en 2014 niet heeft geaccepteerd.
3. Bij de primaire besluiten heeft verweerder de jaarafrekening over 2013 en 2014 verstrekt. Daarin is vermeld welke bedragen er in 2013 en 2014 aan voorschotten zijn betaald en welke bedragen eiseres (correct) heeft verantwoord. Aangezien eiseres volgens verweerder er niet in is geslaagd om het pgb te verantwoorden zijn de betaalde budgetten over 2013 en 2014 teruggevorderd, te weten tot een bedrag van € 15.762,63 over 2013 en
€ 1.292,32 over 2014.
4. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres geen procesbelang heeft bij het maken van bezwaar tegen de jaarafrekeningen, nu beoogd is alsnog het pgb over 2013 en 2014 te verantwoorden en de besluiten inzake de verantwoording over die jaren rechtens onaantastbaar zijn.
5. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op de door haar verstrekte verantwoording en dat zij in bezwaar alsnog de betaalbewijzen heeft overgelegd. Voorts heeft eiseres betoogd dat de terugvordering niet juist is en dat zij ook daarom een procesbelang had en heeft.
6. Ingevolge artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling wordt bij de verlening van het netto persoonsgebonden budget aan de verzekerde de verplichting opgelegd dat de verzekerde door middel van invulling en ondertekening van een daartoe door het zorgkantoor toegezonden formulier verantwoording aflegt over de besteding van het verleende persoonsgebonden budget.
Ingevolge artikel 2.6.9, achtste lid, aanhef en onder b, van de Regeling wordt de verantwoording, bedoeld in het eerste lid, onderdeel e, aan het zorgkantoor afgelegd binnen zes weken na het einde van de eerste helft van een kalenderjaar, en voorts na afloop van de subsidieperiode, indien het tot een jaarbedrag herleide netto persoonsgebonden budget € 5000 of meer bedraagt.
In artikel 2.6.13, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat bij de verantwoording over de eerste helft van het kalenderjaar als bedoeld in artikel 2.6.9, achtste lid, onderdeel b, het zorgkantoor binnen zes weken na ontvangst van de desbetreffende verantwoording besluit of het voorschot is gebruikt voor betalingen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, van laatstgenoemd artikel. Het zorgkantoor kan in dat besluit het voorbehoud maken dat het opvragen van de in artikel 2.6.9, eerste lid, onderdeel d, bedoelde documenten tot een ander oordeel kan leiden.
In het tweede lid van artikel 2.6.13 van de Regeling is bepaald dat na afloop van iedere subsidieperiode de subsidie voor de desbetreffende subsidieperiode wordt vastgesteld.
Ingevolge artikel 4:46, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
In het tweede lid is bepaald dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
7. De rechtbank overweegt dat de wetgever met ingang van 1 januari 2011 de verplichting voor verweerder om zich uit te laten over de juistheid van de verantwoording van de voorschotten ingevolge artikel 2.6.9, achtste lid, welke voordien (ten onrechte) in artikel 2.6.10, derde lid, van de Regeling was opgenomen, in artikel 2.6.13, eerste lid, van de Regeling heeft neergelegd (Stcrt 2010, 21164). Uit de toelichting bij (onderdeel R van) dat artikel blijkt dat een dergelijke verantwoordingsbeschikking een besluit in de zin van de Awb is. De wetgever heeft in de toelichting gewezen op een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4988.
Uit de uitspraak van de CRvB van 30 januari 2008 (ECLI:NL:CRVB:2008:BC4321) volgt dat verweerder bij de vaststellingsbeschikking ingevolge artikel 2.6.13, tweede lid, van de Regeling het bepaalde in artikel 4:46 van Pro de Awb in acht dient te nemen.
8. De rechtbank stelt vast dat de thans in geding zijnde jaarafrekeningen dienen te worden aangemerkt als vaststellingsbeschikkingen als bedoeld in 2.6.13, tweede lid, van de Regeling, in samenhang bezien met artikel 4:46 van Pro de Awb en tevens dienen te worden aangemerkt als terugvorderingbesluiten. Ter zitting heeft verweerder zich eveneens op dit standpunt gesteld.
9. De rechtbank is van oordeel dat het rechtsgevolg van een besluit tot vaststelling van de subsidie, als bedoeld in artikel 2.6.13, tweede lid, van de Regeling in samenhang gelezen met artikel 4:46 van Pro de Awb, niet gelijk is aan het rechtsgevolg van een besluit inzake de verantwoording van het voorschot, in de zin van artikel 2.6.13, eerste lid van de Regeling. Met de vaststellingsbeschikking, die na afloop van elk kalenderjaar of subsidieperiode wordt gegeven, stelt het zorgkantoor definitief het recht op en de hoogte van het budget over het kalenderjaar respectievelijk over de periode tussen 1 januari en het einde van de subsidieperiode vast. In de tussentijdse verantwoording bedoeld in artikel 2.6.13, eerste lid, van de Regeling wordt slechts vastgesteld of het pgb over de voorafgaande zes maanden verantwoord is. Daarbij geldt nog dat deze vaststelling een voorlopig karakter heeft, mede doordat verweerder bevoegd is het voorbehoud te maken dat het opvragen van de in artikel 2.6.9, eerste lid, onderdeel d, bedoelde documenten tot een ander oordeel kan leiden.
Het vorenstaande brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat, indien een budgethouder zich niet kan vinden in de vaststellingsbeschikking, hij daarbij ook kan opkomen tegen de aan deze vaststelling ten grondslag liggende afwijzing van de verantwoording van het pgb en dat een eerder genomen verantwoordingsbeschikking daar niet aan afdoet. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de CRvB van 24 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4842. Hierin is overwogen dat de vaststelling van de feiten en omstandigheden in een in rechte onaantastbaar besluit partijen niet binden voor zover die feiten de grondslag vormen voor een ander besluit gebaseerd op andere gronden. Die feiten en omstandigheden hebben alleen binding in dezelfde rechtsbetrekking. Evenmin kan bindende kracht in bovengenoemde zin worden aangenomen indien het nadere besluit, zoals hier het geval is, is gericht op een ander rechtsgevolg. In het verlengde daarvan heeft de CRvB overwogen dat de onaantastbaarheid van de beoordeling niet de daaraan ten grondslag liggende feiten en omstandigheden als zodanig kan regarderen. De rechtbank wijst in dit verband tevens op de uitspraak van de CRvB van 13 mei 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1590) inzake in rechte vaststaande pensioenoverzichten ingevolge de Algemene Ouderdomswet en de nadien vereiste beoordeling of er (gedeeltelijk) recht bestaat op AOW-pensioen. In deze zaak heeft de CRvB overwogen dat niet gezegd kan worden dat, ook voor de toekomst, het voorheen via een pensioenoverzicht vastgestelde aantal verzekerde jaren definitief vaststaat en dat, nu het feitelijk rechtsgevolg pas intreedt bij het, na aanvraag, (mogelijk) toekennen van een AOW-pensioen, de Sociale verzekeringsbank op dat moment opnieuw dient te onderzoeken in welke jaren iemand verzekerd was. Voor zover dit onderzoek ziet op jaren waarover via een pensioenoverzicht reeds een standpunt was bepaald, dient een (potentieel) verzekerde wel deugdelijk en toereikend te motiveren waarom de eerdere vaststelling naar zijn mening onjuist was. De rechtbank ziet ook in deze uitspraak aanknopingspunten voor het oordeel dat de eerdere afwijzing van de verantwoording er niet aan in de weg staat dat bij de vaststelling van de subsidie de verantwoording nogmaals inhoudelijk wordt beoordeeld.
10. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiseres het pgb over de jaren 2013 en 2014 niet meer in deze procedure kan verantwoorden nu ter zake reeds eerder verantwoordingsbeschikkingen zijn genomen en eiseres daartegen geen rechtsmiddelen heeft aangewend. Verweerder heeft de bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Temeer nu de primaire besluiten van 11 mei 2015 tevens betrekking hebben op de terugvordering en verweerder ter zake daarvan niet eerder een besluit heeft genomen.
11. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen mogelijkheden om tot definitieve geschillenbeslechting te komen. Pas in beroep heeft verweerder de stukken in het geding gebracht die betrekking hebben op de verantwoording van het pgb door eiseres over de jaren 2013 en 2014. Eiseres heeft daar op gereageerd en zelf nog aanvullende stukken in het geding gebracht.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, mede aan de hand van de thans voorhanden stukken inzake de verantwoording, een nieuw besluit op bezwaar moet nemen, waarbij er een volledige heroverweging in bezwaar dient plaats te vinden. Naast de vraag of de beoordeling van de verantwoording correct is dient verweerder - bij een ontkennend antwoord - tevens een belangenafweging te verrichten.
12. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 992 (één punt voor het beroepschrift en één punt voor de zitting, € 496 per punt en wegingsfactor 1) aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
Tevens dient verweerder het betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 992;
bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 45 aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en mr. J.J.W.P. van Gastel, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
Voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.