Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Belastingrecht
zaaknummers: AWB 06/4019 en AWB 06/5317
uitspraak van de enkelvoudige belastingkamer van 4 februari 2016
in de zaken tussen
de erven [X] , te [Z] , eisers
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Nijmegen, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft aan [X] (hierna: erflaatster) voor het jaar 2006 aanslagen rioolrecht met aanslagnummers [000] en [001] opgelegd.
Verweerder heeft bij uitspraken op bezwaar van 12 juni 2006 de aanslagen gehandhaafd.
Erflaatster heeft daartegen bij brief van 9 juli 2006, ontvangen door de rechtbank op 13 juli 2006, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en twee verweerschriften ingediend.
Partijen hebben nadien elk nadere stukken, waaronder pleitnota’s, ingediend. Deze stukken zijn telkens in afschrift verstrekt aan de wederpartij.
De rechtbank heeft de behandeling van de beroepen aangehouden in afwachting van het ingestelde hoger beroep tegen de proefprocedure waarin zij op 16 april 2007 uitspraak had gedaan. Vervolgens heeft zij de behandeling aangehouden in afwachting van de uitkomst van de cassatieprocedure in een andere proefprocedure. Partijen zijn hiervan telkens door de rechtbank schriftelijk op de hoogte gesteld.
Op 16 januari 2015 heeft de Hoge Raad arrest gewezen op het beroep in cassatie (zie ECLI:NL:HR:2015:67).
Bij brief van 1 juni 2015 heeft de rechtbank partijen daarvan schriftelijk op de hoogte gesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2016.
Namens eisers is de gemachtigde verschenen, bijgestaan door mr. [A] . Namens verweerder zijn verschenen [gemachtigde] en [B] .
Eisers hebben ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan de wederpartij. Verweerder heeft verklaard geen bezwaar te hebben tegen overlegging van de bij deze pleitnota behorende bijlagen.
Overwegingen
Feiten
1. Eisers zijn eigenaar van diverse onroerende zaken gelegen aan de [A-straat 1] , de [A-straat 2] , de [A-straat 3] en de [A-straat 4] , alle te [Z] (hierna: de panden). De panden zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering.
2. De gemeente Nijmegen heft met ingang van 1 januari 2006 een rioolrecht van eigenaren van onroerende zaken die zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering. Van gebruikers-niet eigenaren wordt sindsdien geen rioolrecht geheven.
3. In de Stadsbegroting van de gemeente Nijmegen over de jaren 2006-2009 (hierna: de Stadsbegroting) is ter zake van de rioleringskosten, jaarsnede 2006, als post binnen het programma Groen & Water onder meer een dotatie van € 3.669.246 opgenomen onder het kopje “Schommelfonds”. Onder hetzelfde kopje is in de kolom Investeringen een bedrag van € 4.125.000 (negatief) opgenomen. In de kolom “Basis berekening rioolrecht” is het bedrag van € 3.669.246 vermeld.
4. In bijlage 5 bij de Stadsbegroting, getiteld “Staat van reserves en voorzieningen”, is onder nummer 49 “Voorziening GRP nieuw” onder 2006 in de kolom “Vermeerderingen” een bedrag van € 3.669.000 vermeld. In de kolom “Verminderingen” is niets vermeld. In de kolom “Saldo ultimo” staat een bedrag van € 3.669.000. Onder 2007 staat in de kolom “Vermeerderingen” een bedrag van € 6.125.000 vermeld. In de kolom “Verminderingen” is niets vermeld. In de kolom “Saldo ultimo” staat een bedrag van € 9.794.000. Onder 2008 staat in de kolom “Vermeerderingen” een bedrag van € 7.877.000 vermeld. In de kolom “Verminderingen” is niets vermeld. In de kolom “Saldo ultimo” staat een bedrag van € 17.671.000.
5. In het Financieel overzicht GRP 2005-2009, jaarsnede 2006, is onder “Gemeentebegroting” in de kolom “Groen & Water” een bedrag van € 3.615.021 vermeld onder het kopje “Schommelfonds”. In de kolom “Investeringen” is een bedrag van € 4.125.000 vermeld.
Geschil
6. In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslagen rioolrecht terecht zijn opgelegd. Met name is thans nog in geschil of het arrest van de Hoge Raad van 16 januari 2015 dient te worden gevolgd en of de ramingen in overeenstemming zijn met de bepalingen van de Gemeentewet. Voorts hebben eisers een aantal gronden aangevoerd tegen - kort gezegd - de heffingssystematiek.
Beoordeling van het geschil
7. In de Verordening Rioolrecht 2006 (hierna: de Verordening), door de raad van de gemeente Nijmegen vastgesteld op 22 december 2005, is voor zover hier van belang het volgende vastgesteld:
“Artikel 1 Begripsomschrijvingen Pro
1. Voor de toepassing van deze verordening wordt:
a. onder gemeentelijke riolering mede het voor de openbare dienst bestemde gemeentewater begrepen;
b. onder eigendom verstaan: een roerende of een onroerende zaak;
2. Als onroerende zaak wordt aangemerkt de onroerende zaak als bedoeld in hoofdstuk III van de Wet waardering onroerende zaken.
Artikel 2 Belastbaar Pro feit en belastingplicht
1. Onder de naam “rioolrecht” wordt een recht geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een eigendom dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering, dan wel van een zich duurzaam in de gemeente bevindend object dat beschikt over ten minste een eniger mate van vaste voorziening voor de lozing op de gemeentelijke riolering.
(…)
Artikel 4 Maatstaf Pro van heffing
1. Het recht als bedoeld in artikel 2, eerste lid, wordt geheven naar de waarde in het economische verkeer van het eigendom.
2. Ingeval het eigendom een onroerende zaak is, is de waarde in het economisch verkeer de op de voet van hoofdstuk IV van de Wet waardering onroerende zaken voor de onroerende zaak vastgestelde waarde voor het tijdvak waarbinnen het belastingjaar valt.
(…)
Artikel 5 Tarief Pro
1. Het tarief als bedoeld in artikel 2, eerste lid bedraagt voor elke volle € 2.500,- van de heffingsmaatstaf € 2,15;
2. Het recht per eigendom bedraagt per belastingjaar niet meer dan 2.580,-
(…)”
8. Eisers hebben mede verwezen naar de gronden die zijn aangevoerd in de procedure met zaaknummer 15/3917 en sluiten zich daarbij aan. Zij betogen aldus dat het arrest van de Hoge Raad van 16 januari 2015 in de onderhavige zaak niet behoort te worden gevolgd, omdat de Hoge Raad niet van de juiste feiten is uitgegaan. Kort gezegd zijn eisers van mening dat een bedrag van € 3.669.246 ten onrechte als last ter zake is meegenomen. Daarvoor voeren zij verschillende argumenten aan. In de eerste plaats stellen zij dat geen sprake is van een voorziening in de zin van artikel 229b, tweede lid, aanhef en sub a, van de Gemeentewet (tekst 2006). Eisers betwisten dat er een onttrekking uit het Schommelfonds heeft plaatsgevonden in 2006, waardoor sowieso geen last ter zake kan worden genomen, nu verweerder onvoldoende inzicht heeft gegeven in de feitelijke gang van zaken rond de begroting. Voor zover in hetzelfde jaar waarin het bedrag in het Schommelfonds wordt gestort, dit gelijk onttrokken is, is niet gespaard en dus geen sprake van een voorziening in de zin van voormeld artikel. Verweerder heeft ook erkend dat activering en afschrijving heeft plaatsgevonden, aldus eisers. Dit betekent dat de bekostiging van vervanging en verbetering niet via het Schommelfonds, maar via de winst- en verliesrekening is gelopen. Gelet op de beweegredenen van verweerder is bovendien sprake van een oogmerk tot tariefegalisatie. Een egalisatievoorziening valt niet onder de reikwijdte van artikel 229b, tweede lid, aanhef en sub a, van de Gemeentewet. Weliswaar kan - voor zover lasten begroot zijn - sprake zijn van een “last ter zake”, maar wanneer artikel 229b, tweede lid, aanhef en sub a, van de Gemeentewet niet van toepassing is, staat het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: BBV) eraan in de weg dat die last volledig in 2006 wordt meegenomen. Er dient activering van de investering plaats te vinden en afschrijving gedurende de levensduur van de investering, die door de gemeente op 40 jaar is gesteld.
9. Verweerder heeft nader toegelicht dat beoogd is de begrote investering voor 2006 te activeren en volledig af te schrijven. Deze investering wordt bekostigd uit het Schommelfonds, waarin de opbrengst van het rioolrecht wordt gestort. In 2006 is met dit nieuwe systeem begonnen. Vanaf dat moment wordt toegewerkt naar een zogeheten ideaalcomplex, waarbij uiteindelijk jaarlijks min of meer evenwicht bestaat in de uitgaven ter zake van vervangingsinvesteringen en de opbrengsten ter zake van de riolering. Omdat de investeringen die tot en met 2005 zijn gedaan echter over langere tijd afgeschreven worden, wordt de situatie van een ideaalcomplex niet volledig bereikt tot 2030. De begrote uitgaven voor 2006 overstijgen de begrote dotatie aan het Schommelfonds. Het bedrag van € 4.125.000 betrof de totaal begrote last ter zake van vervanging (€ 2.050.000) en verbetering (€ 2.075.000). Deze last is niet als zodanig meegenomen in de begroting voor de vaststelling van de hoogte van het rioolrecht. Uit de Stadsbegroting blijkt wel degelijk dat er ten laste van het Schommelfonds een bedrag van € 4.125.000 is gebracht (begroot). Dat dit in bijlage 5 niet is vermeld doet daaraan niet af, aldus verweerder.
10. Evenals eisers in hun stukken hebben gedaan, zal de rechtbank voor de argumenten ter zake van het Schommelfonds volstaan met verwijzing naar de zaken met zaaknummers AWB 15/3917 en 15/7681, waarin vandaag eveneens uitspraak wordt gedaan en welke uitspraak zal worden gepubliceerd op www.rechtspraak.nl. Kort gezegd is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder beschreven werkwijze toelaat dat het bedrag van € 3.669.246 als last ter zake kan worden meegenomen. Dit blijkt uit het arrest van de Hoge Raad van 16 januari 2015. De rechtbank ziet geen aanleiding - uitgaande van de beschreven werkwijze - tot een ander oordeel te komen.
11. Eisers betwisten echter dat de beschreven werkwijze ook daadwerkelijk de beoogde en toegepaste werkwijze is geweest. Zij wijzen erop dat in bijlage 5 bij de Stadsbegroting geen onttrekking is opgenomen. Verweerder heeft daartegenover gewezen op de Stadsbegroting zelf, waarin het bedrag wel is opgenomen. Hoewel eisers kan worden nagegeven dat er op het oog sprake is van innerlijke tegenstrijdigheid van de beide stukken, is de rechtbank van oordeel dat de Stadsbegroting voldoende duidelijkheid biedt. Eisers betwisten niet dat er in de begroting rekening is gehouden met kosten voor vervanging en verbetering. Zij wijzen erop dat er bedragen van € 2.050.000 en € 2.075.000 in de begroting zijn opgenomen voor die posten in de kolom Investeringen. De rechtbank stelt vast dat die bedragen echter niet in de grondslag voor de berekening van het rioolrecht zijn meegenomen. In de Stadsbegroting is in de kolom Investeringen namelijk tevens een bedrag van € 4.125.000 negatief opgenomen achter de post Schommelfonds. Dit beoogt, naar de rechtbank begrijpt, tot uitdrukking te brengen dat de investeringen tot dat bedrag uit het Schommelfonds worden bekostigd. In de meest rechter kolom (Basis berekening rioolrecht) zijn ook niet de bedragen van € 2.050.000 en € 2.075.000 opgenomen, maar enkel het bedrag van € 3.669.246 dat overeenkomt met de dotatie aan het Schommelfonds. Indien dit bedrag buiten beschouwing zou worden gelaten, zou in het geheel geen bedrag aan kosten ter zake van vervangingen en verbeteringen in aanmerking worden genomen bij de berekeningsgrondslag voor het rioolrecht. De rechtbank acht het dan ook aannemelijk dat de gemeente bedoeld heeft de investeringen uit het Schommelfonds te bekostigen, te meer nu de gemeente meer dan duidelijk was dat de noodzaak daartoe volop aanwezig was. Deze bedoeling blijkt tevens (achteraf) uit het door eisers niet bestreden feit dat de werkelijke uitgaven ook daadwerkelijk als onttrekkingen uit het Schommelfonds zijn geboekt. Dat het daarbij om een aanzienlijk lager bedrag gaat dan was begroot, doet daaraan niet af.
12. Ter zake van de overige gronden van het beroep overweegt de rechtbank als volgt. Eisers zijn om verschillende redenen van mening dat de Verordening onverbindend is. Met betrekking tot een aantal posten in de begroting bestrijden zij dat sprake is van een last ter zake van de riolering. Tevens hebben zij - kort samengevat - aangevoerd dat sprake is van strijd met artikel 219 van Pro de Gemeentewet (heffing naar draagkracht) en dat sprake is van onredelijke en willekeurige belastingheffing. Zij wijzen er in dat verband op dat de wijziging van de heffingsgrondslag leidt tot een exorbitante stijging van het rioolrecht voor eigenaren. Naar hun mening probeert verweerder op oneigenlijke wijze compensatie te vinden voor de afschaffing van het gebruikersdeel van de onroerende-zaakbelasting voor woningen. In dit individuele geval leidt dit tot onevenredige benadeling. Er is sprake van verhuurde panden, maar eisers zijn - vanwege de staat van onderhoud van de panden - niet in de gelegenheid de huren te verhogen, terwijl ook niet de verwachting is dat de huidige huurders op korte termijn zullen verhuizen. Hierdoor hebben zij op geen enkele wijze voordeel van de riolering maar dragen zij wel de volledige lasten. Aldus staat de verhoging van het rioolrecht niet in verhouding tot het genot (gebruik) van de gemeentelijke riolering. Daarbij komt dat de eigenaar van een onroerende zaak met een hoge WOZ-waarde (grotendeels) buiten de heffing blijft omdat de hoogte van het rioolrecht is gemaximeerd. Onroerende zaken met een hoge WOZ-waarde zijn veelal bedrijfspanden die vaak grootverbruikers zijn. Eisers betalen in totaal voor hun panden meer dan het gemaximeerde tarief.
13. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 15 mei 2009, ECLI: NL:HR:2009:BD5477, kort gezegd overwogen dat het een gemeente vrijstaat om alleen de zakelijk gerechtigden als belastingplichtigen in de heffing van rioolrecht te betrekken. De heffing behoeft niet aan te sluiten bij de gebruiksmogelijkheden of de hoeveelheid afvalwater die vanuit een eigendom wordt geloosd. De WOZ-waarde vormt een geoorloofde heffingsmaatstaf. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel was in de desbetreffende zaak geen sprake.
14. In hetgeen door eisers is aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding anders te oordelen dan de Hoge Raad in zijn arrest van 15 mei 2009 heeft gedaan. De gekozen heffingsmaatstaf is toegestaan. Dat de gekozen maatstaf tot een aanmerkelijke verhoging voor eiser heeft geleid maakt de heffing naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met de wet of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook het feit dat het tarief is gemaximeerd tot € 2.580 per object maakt niet dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Door deze maximering wordt voorkomen dat voor bedrijfspanden met een zeer hoge waarde een exorbitant hoog rioolrecht wordt geheven. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het niet de bedoeling is geweest de heffing te maximeren tot € 2.580 per belastingplichtige. In dat geval zouden bijvoorbeeld wooncorporaties disproportioneel worden bevoordeeld. Naar het oordeel van de rechtbank is de keuze het rioolrecht te maximeren op € 2.580 per object redelijk en voldoende onderbouwd. Daarbij behoeft de regeling niet op individueel niveau te worden afgestemd. Het feit dat het voor eisers op grond van eigen individuele omstandigheden niet mogelijk is de hogere kosten door te berekenen doet daar in beginsel niet aan af. De stelling dat sprake zou zijn van een in hun geval onredelijke en willekeurige belastingheffing is voorts niet cijfermatig onderbouwd. De rechtbank gaat daar dan ook aan voorbij.
15. Met betrekking tot de betwiste lasten ter zake overweegt de rechtbank als volgt.
16. Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a van de Gemeentewet en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat naar de bedoeling van de wetgever ook de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen (zie ook Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 8 april 2015, ECLI: NL:GHARL:2015:2573). Daarbij kan de rechtspraak van de Hoge Raad over de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet overeenkomstig worden toegepast.
17. Bij de toetsing aan de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet moet worden beoordeeld of het totaal van de geraamde baten het totaal van de geraamde lasten van alle in de Verordening geregelde diensten niet overschrijdt. Verweerder dient in een geval als het onderhavige inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen, maar daarbij mag niet van verweerder worden verlangd dat van alle in de Verordening genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze is vastgelegd, hoe de kosten ter zake zijn geraamd (vgl. Hoge Raad 4 februari 2005, ECLI: NL:HR:2005:AP1951 en Hoge Raad 18 april 2014, ECLI: NL:HR:2014:938).
18. Indien de belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een “last ter zake” en voor zover hij voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van de desbetreffende post(en) twijfel bestaat, dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde - naar vermogen; dat wil zeggen: in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is - deze twijfel weg te nemen.
19. Bij het voorgaande merkt de rechtbank nog op dat in het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet pas dan plaats is voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen (zie voormeld arrest van de Hoge Raad van 18 april 2014).
20. Eisers hebben betwist dat de volgende posten als lasten mogen worden meebegroot: onder het kopje Organisatiekosten: beleidsadvies en kwaliteitsbeheer; onder het kopje Toegerekende kosten via andere programma’s: straatreiniging en verwerking afval straatreiniging (althans tot een percentage van 50); onder het kopje Onderhoudskosten: software, verzekeringen en telefonie; de post Oude kapitaallasten.
21. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de post beleidsadvies bestaat uit de kosten van de beleidsadviseur, die betrokken is bij bijvoorbeeld de totstandkoming van het GRP. Het is dus een beleidsadviseur die werkt op het gebied van de riolering. Het kwaliteitsbeheer betreft ook specifiek de riolering. Het gaat daarbij onder meer om de kosten die verband houden met het voldoen aan kwaliteitsnormen in geval van overstort. De kosten van straatreiniging worden voor 50% meegenomen, omdat straatreiniging voorkomt dat afval in het riool belandt. Dat afval moet vervolgens ook verwerkt worden. De totale kosten voor straatreiniging zijn ca. € 4.000.000. Een deel wordt helemaal niet aan de riolering toegerekend. De toegerekende kosten zijn ruim € 1.000.000. De kosten van software, verzekering en telefonie zijn louter de kosten die betrekking hebben op de riolering. De oude kapitaallasten betreffen rente en afschrijvingen ter zake van investeringen van voor 1994.
22. Eisers hebben de toelichting van verweerder niet bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank houden de hiervoor genoemde lasten allemaal meer dan zijdelings verband met riolering en heeft verweerder de kosten daarvan dan ook terecht als lasten ter zake in de begroting opgenomen. De lasten zijn ook in redelijkheid geraamd, inclusief de 50% van de kosten van straatreiniging en verwerking afval straatreiniging.
23. Gelet op het voorgaande dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.
24. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Eskes, rechter, in tegenwoordigheid van M.I.M. Geraerts, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 4 februari 2016
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.