Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/4788
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juni 2018
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K. Wevers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wageningente Wageningen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van [naam] (betrokkene) om een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) afgewezen.
Bij besluit van 4 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
Betrokkene heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Betrokkene is gedurende de beroepsprocedure overleden. Eiseres heeft als erfgename het beroep voortgezet.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2018. Namens eiseres is verschenen mr. R.C.A. van Niftrik, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.W. van de Langeheem.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Betrokkene was gehuwd met eiseres. Zij ontvingen beiden een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. Betrokkene was deels verlamd, hij had nierproblemen en een te laag hemoglobinegehalte in zijn bloed. Als gevolg hiervan kon hij niet lopen, had hij bewegingsproblemen voor het bovenste deel van zijn lichaam en was hij snel vermoeid. Ook eiseres heeft lichamelijke problemen. Betrokkene en eiseres hadden met ingang van november 2016 zelf een huishoudelijke hulp geregeld voor 180 minuten per week voor € 12,50 per uur. In november 2016 heeft betrokkene een aanvraag ingediend voor een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden. Op 22 december 2016 heeft verweerder deze aanvraag in behandeling genomen. Op 5 januari 2017 heeft een ‘keukentafelgesprek’ plaatsgevonden. Op 6 januari 2017 heeft verweerder een ondersteuningsplan opgesteld. Op 24 april 2017 heeft een aanvullend huisbezoek plaatsgevonden, waarna het ondersteuningsplan is aangevuld.
2. De rechtbank ziet zich vanwege het overlijden van betrokkene hangende beroep ambtshalve gesteld voor de vraag of eiseres procesbelang heeft bij de procedure.
3. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is eerst sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. [1] Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een verstreken periode, tenzij aannemelijk is dat schade is geleden dan wel een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Als gesteld wordt dat schade is geleden kan de rechtbank oordelen dat procesbelang aanwezig is als de stelling dat schade is geleden niet op voorhand onaannemelijk is. [2]
4. Dat eiseres schade heeft geleden door het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank niet op voorhand onaannemelijk. Betrokkene heeft namelijk geen gebruik gemaakt van de diensten van de in het kader van de algemene voorziening toegekende diensten van aanbieder Opella, maar vanaf november 2016 gebruik gemaakt van de diensten van de huishoudelijke hulp die hij zelf had ingeschakeld voor 180 minuten per week voor € 12,50 per uur. Niet op voorhand onaannemelijk is dat betrokkene voor deze kosten, afhankelijk van de uitkomst van het beroep, een maatwerkvoorziening in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) had kunnen krijgen. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van voldoende procesbelang.
5. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat betrokkene gebruik kon maken van de algemene voorziening voor hulp bij het huishouden voor 240 minuten per week, omdat betrokkene geen psychische beperkingen ervoer waardoor de organisatie van het huishouden niet zou kunnen worden gevoerd. Daarom kwam betrokkene niet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening.
6. Eiseres heeft aangevoerd dat de algemene voorziening voor hulp bij het huishouden niet adequaat is, omdat deze niet laagdrempelig en financieel haalbaar is. Bovendien past het stellen van een financiële of medische toets niet bij een algemene voorziening. Verweerder kon daarom niet volstaan met de verwijzing van betrokkene naar een algemene voorziening voor hulp bij het huishouden, maar had in plaats daarvan ter zake een maatwerkvoorziening moeten toekennen.
7. Zoals ter zitting is besproken, ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of de door verweerder geboden voorziening kan worden aangemerkt als een algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015.
8. Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 doet het college onderzoek naar:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
d. de behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
f. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;
g. welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens artikel 2.1.4, verschuldigd zal zijn.
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 verstaat onder het begrip ‘algemene voorziening’ (een) aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning.
9. In de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp 33 841 (Kamerstukken II 2013-2014, 33 841, nr. 3, p. 111 e.v.) is over de algemene voorziening – onder meer – het volgende opgemerkt:
“Kenmerkend voor een algemene voorziening is dat het gaat om in beginsel vrij toegankelijke – dat wil zeggen: zonder dat eerst een diepgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers – diensten, activiteiten of zaken, gericht op zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang. Om misverstand te voorkomen, zij erop gewezen dat het uiteraard ook mogelijk is dat iemand die een aanvraag om een maatwerkvoorziening doet, nadat het college zijn behoefte aan ondersteuning heeft onderzocht, naar een algemene voorziening wordt verwezen. De diensten, activiteiten of zaken kunnen toegankelijk zijn voor specifieke groepen of soms ook voor de gehele bevolking. (…) Omdat algemene voorzieningen toegankelijk zijn zonder voorafgaand onderzoek naar behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van mensen, zal in het algemeen aan de toelating van mensen tot een algemene voorziening geen beschikking van de gemeente voorafgaan, terwijl dat bij een maatwerkvoorziening nadrukkelijk wel het geval is.”
In de Nota naar aanleiding van het nader verslag (Kamerstukken II 2013-2014, 33841, nr. 64, p. 60) staat – voor zover van belang – het volgende:
“Het wetsvoorstel definieert algemene voorziening als een aanbod van diensten en activiteiten dat zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op het versterken van zelfredzaamheid en participatie of op opvang. Aangezien de toegang tot een algemene voorziening niet wordt voorafgegaan door een onderzoek, wordt ook geen appellabele beslissing afgegeven. Het uitsluiten van mensen van [een] algemene voorziening is derhalve niet mogelijk. Dat wil niet zeggen dat een algemene voorziening niet slechts toegankelijk kan zijn voor mensen die aan een bepaalde toegangseis voldoen (bijvoorbeeld ouderen) of die kampen met een bepaalde problematiek (opvangbehoefte). In alle gevallen moet het echter gaan om voorzieningen waarvoor geen onderzoek naar die behoefte hoeft te worden ingesteld.”
10. De gemeenteraad van Wageningen heeft ter uitvoering van de Wmo 2015 de Verordening jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning Wageningen 2016 (Verordening) vastgesteld.
Op grond van artikel 1.1 van de Verordening wordt in de Verordening onder voorliggende voorziening verstaan: een algemene voorziening of een voorziening, op basis van een andere wet dan de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, waarmee aan de ondersteuningsvraag wordt tegemoetgekomen.
Op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening komt een cliënt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening of individuele voorziening als een algemeen gebruikelijke voorziening, algemene voorzieningen, overige voorzieningen of andere, voorliggende voorzieningen, onvoldoende oplossing bieden.
In de bijlage I bij de Verordening is voor de definitie van ‘algemene voorziening’ de wettelijke definitie uit de Wmo 2015 opgenomen.
11. De rechtbank overweegt dat een gemeente er in beginsel voor kan kiezen om hulp bij het huishouden aan te bieden in de vorm van een algemene voorziening en dat deze voorziening in dat geval als basisvoorziening ‘voorliggend’ kan zijn op een eventueel in aanvulling daarop te verstrekken maatwerkvoorziening indien deze noodzakelijk is voor de zelfredzaamheid van de betrokken cliënt. [3] Blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting stelt verweerder aan de verstrekking van de algemene voorziening voor het huishouden eisen en werd betrokkene slechts toegelaten nadat een onderzoek naar de omvang van de behoefte was gedaan, waarna werd vastgesteld of betrokkene in staat was de regie over zijn huishouden te voeren en wat de omvang van de ondersteuning moest zijn. Verweerder heeft voor de omvang van de ondersteuning aangesloten bij de normen uit het CIZ-protocol. Dit onderzoek staat haaks op hetgeen de wetgever heeft beoogd waar het een algemene voorziening betreft, te weten vrij toegankelijke diensten, activiteiten of zaken, gericht op zelfredzaamheid, participatie, waarvoor geen voorafgaand, diepgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruiker wordt verricht. Ook verweerder hanteert deze definitie als het gaat om een algemene voorziening. De rechtbank is van oordeel dat de hulp bij het huishouden waarvoor verweerder betrokkene in aanmerking had gebracht, gelet op het voorgaande, niet kan worden gekwalificeerd als een algemene voorziening, zodat verweerder betrokkene daar niet naar kon verwijzen. De beroepsgrond slaagt.
12. Het hiervoor overwogene betekent dat de aangeboden voorziening een maatwerkvoorziening is en dat betrokkene op grond van artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 mogelijk in aanmerking kon worden gebracht voor de verstrekking van een pgb. Hiertoe is betrokkene niet in de gelegenheid gesteld. Dit betekent dat verweerder het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
13. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Aan de hand van de informatie in het dossier is de rechtbank niet in staat te beoordelen of betrokkene voldeed aan de in het tweede lid van artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 gestelde voorwaarden voor een pgb. De rechtbank zal verweerder daarom op dragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Ook dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar zal nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 46,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W.C.A. Bruggeman, rechter, in tegenwoordigheid van mr. A.H. van den Ham-Pool, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 11 juni 2018
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.