Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/2558
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 oktober 2022
in de zaak tussen
[Eiseres A] te [plaats B] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.G.B. Bergenhenegouwen),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigde: mr. P.J. Reith).
Procesverloop
In het besluit van 27 januari 2021 (primair besluit) heeft verweerder met ingang van
29 oktober 2020 aan eiseres een loongerelateerde uitkering (WGA-uitkering) op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend.
In het besluit van 14 april 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 25 januari 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend op 21 april 2022. De rechtbank heeft verweerder verzocht de vragen, die in de heropeningsbeslissing zijn neergelegd, te beantwoorden.
Verweerder heeft op 2 juni 2022 gereageerd. In zijn reactie heeft verweerder gewezen op een (interne) notitie die betrekking heeft op de WW-uitkering in de referteperiode van het WIA-dagloon. De notitie is ook overgelegd.
Eiseres heeft op 21 juni 2022 gereageerd op de brief en de notitie van verweerder.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is geboren op [geboortedatum] 1970.
In 2009 heeft eiseres een ernstig herseninfarct gehad waardoor zij steeds meer beperkingen ondervindt. Zij is in de loop van de tijd minder uren per week gaan werken in werk onder haar (oude) niveau.
1.2.
Bij besluit van 1 oktober 2018 is aan eiseres met ingang van 1 oktober 2018 (tot en met 30 september 2020) een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend. De uitkering is gebaseerd op het aantal uren dat eiseres gemiddeld per week werkte, 29 uren per week. Het dagloon is bepaald op € 192,55.
1.3.
Eiseres heeft zich bij verweerder met ingang van 1 november 2018 (volledig) ziek gemeld. Bij besluit van 18 februari 2019 is aan eiseres met ingang van 31 januari 2019 een uitkering op grond van de Ziektewet toegekend. Deze uitkering is gebaseerd op het (inmiddels geïndexeerde) WW-dagloon van € 195,15.
1.4.
Op 14 augustus 2020 heeft eiseres de aanvraag tot toekenning van een WIA-uitkering gedaan. In de aanvraag heeft zij – onder meer – vermeld dat zij van 1 september 2007 tot en met 31 december 2015 heeft gewerkt als sector controller bij Stichting Bartiméus, van 1 februari 2016 tot en met 30 september 2017 als controller bij de gemeente Ede, van 1 oktober 2017 tot en met 30 september 2018 als controller bij de Koninklijke Nederlandse Atletiekunie (KNAU) en van 15 oktober 2018 tot en met 30 juni 2019 als controller bij de Nederlandse Basketball Bond (NBB).
1.5.
De arbeidsdeskundige is in zijn beoordeling uitgegaan van een gemiddeld aantal arbeidsuren van 29,34 uren per week in de functie van controller tegen een uurloon van
€ 33,27 (prijspeil oktober 2020). De arbeidsdeskundige heeft vastgesteld dat de (theoretische) (rest)verdiencapaciteit van eiseres € 3,52 per uur en € 449,83 per maand bedraagt. Het arbeidsongeschiktheidspercentage is vastgesteld op 89,40%.
1.6.
Daarop is het primaire besluit genomen. De hoogte van de WGA-uitkering is bepaald aan de hand van het opgegeven loon over de periode van 1 november 2017 tot en met 31 oktober 2018.
2. Verweerder heeft aan de berekening van het dagloon ten grondslag gelegd dat deze voor de WIA-uitkering is gebaseerd op 1/261e deel van het loon dat eiseres verdiende in de dienstbetrekking waaruit eiseres arbeidsongeschikt is geworden in de periode van één jaar, het refertejaar. Het refertejaar eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak, voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden en waaruit eiseres de wachttijd van 104 weken voor de Wet WIA heeft bereikt.
De eerste ziektedag waaruit eiseres de wachttijd van 104 weken voor de WIA heeft bereikt, is vastgesteld op 1 november 2018. Daardoor is de referteperiode van één jaar geëindigd op 31 oktober 2018, het refertejaar loopt dan ook van 1 november 2017 tot en met 31 oktober 2018. Deze methodiek volgt – dwingend – uit artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA en het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (het Dagloonbesluit).
Uitgangspunt voor de vaststelling van het dagloon (en maandloon) voor de Wet WIA is dan ook de opgave van het verdiende SV-loon aan de Belastingdienst in dat refertejaar door de
(ex-)werkgevers KNAU en NBB (volgens het SUWI-net).
Eiseres had vanaf 1 oktober 2018 recht op een WW-uitkering. Omdat de WW-uitkering altijd achteraf, dus na afloop van de uitkeringsmaand, wordt betaald, is de over oktober 2018 ontvangen WW-uitkering pas in november 2018 uitbetaald. De WW-uitkering valt daarmee buiten het refertejaar voor de berekening van het dagloon (en maandloon) voor de WIA-uitkering.
3. Eiseres voert aan dat zij – door het buiten beschouwing laten van de WW-uitkering over de maand oktober 2018, omdat deze pas in november 2018 is uitbetaald – wordt benadeeld.
3.1.
Strikte toepassing van het Dagloonbesluit leidt in het geval van eiseres tot onevenredige nadelige gevolgen in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aldus eiseres. Ook is sprake van strijd met het doel van het Dagloonbesluit. Het doel is immers niet alleen het bieden van een simpele en heldere manier om het dagloon te berekenen maar ook het bieden van een methode waarmee een voor de betrokkene representatief dagloon wordt vastgesteld. Door de wijze waarop het dagloon (in het geval van eiseres) is berekend blijft bijna 1/12e, oftewel 8%, van het inkomen waar eiseres in de referteperiode recht op had buiten beschouwing bij de berekening van het dagloon. Er wordt geen maatwerk geleverd. Dit leidt tot onevenredige nadelige gevolgen voor eiseres én er is geen sprake van een representatief dagloon. Eiseres ziet zich nu geconfronteerd met een inkomensverlies van bijna 40%, wat voor eiseres uitkomt op enkele duizenden euro’s per jaar.
Er mag om die reden dan ook niet worden vastgehouden aan strikte toepassing van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit. Eiseres wijst in dit verband nog op de brief van 3 juni 2021 van verweerder aan de minister. [1] In de bijlage bij die brief wordt de complexiteit van de dagloonsystematiek genoemd als situatie waar de toepassing van de wet niet altijd in lijn is met de bedoeling van wet waardoor burgers in de knel komen.
3.2.
Ter zitting heeft eiseres nog naar voren gebracht dat zij zich afvraagt of de wetgever bij de invoering van het Dagloonbesluit wel heeft onderkend dat in een geval zoals dat van eiseres een uitkeringsgerechtigde een lager dagloon krijgt toegekend. Het is pas sinds een aantal jaren zo dat een WW-uitkering achteraf, in de volgende maand, wordt betaald. Voorheen werd dat in de maand waarover het recht op de WW-uitkering bestond ook uitbetaald, maakte die maand deel uit van het refertejaar en telde de uitkering dan ook mee bij de bepaling van het dagloon. Door de wijziging in de betalingsstructuur is dat niet langer het geval. In de situatie (zoals die) van eiseres schiet de regeling haar doel voorbij.
3.3.
Daar komt bij dat eiseres zich – na advies te hebben ingewonnen bij verweerder – pas op de eerste van de maand (1 november 2018) ziek heeft gemeld. Daar wordt eiseres nu voor gestraft, althans zo ervaart eiseres dat.
4. Ter zitting heeft verweerder naar voren gebracht dat het uitgangspunt bij de dagloonregels en de wijze van berekening is dat op eenvoudige wijze de hoogte van de uitkering kan worden vastgesteld en dat er tegelijkertijd niet teveel afbreuk moet worden gedaan aan de belangen van eiseres.
Er zijn categorieën van gevallen die er buiten vallen en waarvoor de regeling onredelijk uitpakt. Dat is door verweerder al diverse keren onder de aandacht van de minister gebracht maar die houdt de boot af, ondanks de knelpuntenbrief [2] en de brief van de Landelijke cliëntenraad.
De regelgeving is helder. Dat in sommige gevallen een nadelige berekening volgt, is kennelijk een door de wetgever onderkend gevolg. Dat leidt verweerder af uit de beantwoording van Kamervragen (van Van Kamp en Van Dijk) in 2018.
Er heeft een bestuurlijke afweging plaatsgevonden, ook op dit punt. Dat volgt ook uit de uitspraak van de CRvB. [3]
4.1.
In de notitie die verweerder, samen met de beantwoording van de door de rechtbank gestelde vragen, heeft overgelegd is door verweerder (op vragen van de CRvB) ingegaan op de systematiek van de WIA-dagloonbepaling in het geval in de referteperiode (ook) een recht op een WW-uitkering is ontstaan, die pas na de referteperiode is uitbetaald.
Uit de notitie volgt – sterk samengevat – dat:
- de WW-uitkering achteraf wordt uitbetaald (genoten);
- verweerder onder meer vanwege de administratieve belasting heeft gekozen voor (de voortzetting van) de ‘loon-in’-systematiek en niet voor de ‘loon-over’-systematiek;
- het voor verweerder niet mogelijk is om voor één (specifieke groep van) perso(o)n(en) een afwijkende systematiek toe te passen;
- ook het Dagloonbesluit geen aanknopingspunten biedt om een buiten de referteperiode betaalde WW-uitkering waarop het recht tijdens de referteperiode is ontstaan mee te nemen in de dagloonberekening;
- door de geautomatiseerde berekening van het dagloon en de aangiftesystematiek niet altijd sprake is van benadeling;
- de administratieve lasten van het gekozen systeem opwegen tegen de benadeling van een groep uitkeringsgerechtigden;
- een alternatieve berekeningswijze, waarbij de benadeling zo goed als wordt opgeheven, alleen mogelijk is als de regelgeving wijzigt maar dat dan administratieve lasten aanzienlijk verzwaren en de uitvoeringskosten verhogen. Dit betekent een inbreuk op de doelstelling van de Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging socialeverzekeringswetten (Wet Walvis);
- in de Nota van Toelichting bij het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen is onderkend dat bijzondere regels voor bijzondere situaties met de gekozen systematiek zo goed als onmogelijk zijn (geworden en daarom ook zijn vervallen, voor zover deze bestonden);
- de wetgever heeft onderkend dat deze systematiek voor bepaalde betrokkenen nadelig kan uitpakken;
- mede gelet op de rechtspraak van de CRvB, er voor de wetgever geen aanleiding bestond en bestaat om voor die groep een aparte regeling (in afwijking van de hoofdregel) te treffen.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1.
In de Nota van Toelichting op het Dagloonbesluit staat onder meer het volgende. [4]
“Doel van dit besluit is een zodanige verdere vereenvoudiging van de dagloonregels dat het dagloon in vrijwel alle gevallen volgens algemene regels direct na aanvraag van de uitkering geautomatiseerd kan worden vastgesteld op basis van gegevens die beschikbaar zijn in de polisadministratie. Regels voor bijzondere situaties zijn daarom zoveel mogelijk vervallen. De uitkeringen op grond van de werknemersverzekeringen worden gebaseerd op het loon dat is genoten in de verzekerde arbeidsverhoudingen. Dit loon wordt omgezet naar een uitkeringsgrondslag: het dagloon. De hoogte van de uitkering wordt bepaald door dit dagloon en door het uitkeringspercentage. Gezien de aanzienlijke gevolgen van de wijzigingen voor de opbouw van het besluit is besloten om een nieuw besluit vast te stellen en wordt met het onderhavige besluit het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen ingetrokken.
De uitgangspunten van dit nieuwe dagloonbesluit zijn:
•de regelgeving voor dagloonvaststelling is eenvoudig en biedt een regeling voor alle situaties waarin dagloon moet worden vastgesteld;
•voor de verschillende uitkeringswetten gelden uniforme regels, met onderscheid naar kortdurende uitkeringen respectievelijk langdurende uitkeringen waar dit past bij het karakter van de uitkeringen;
•het dagloon WW en ZW wordt gebaseerd op het loon, dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten in de dienstbetrekking, waaruit hij werkloos of ziek is geworden;
•het dagloon Wet WIA en WAO wordt gebaseerd op loon dat de werknemer in het refertejaar uit alle dienstbetrekkingen gedurende dat jaar heeft genoten;”
“Het dagloon voor de Wet WIA en de WAO blijft gebaseerd op het loon, dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten uit alle dienstbetrekkingen. Het arbeidsongeschiktheidsbegrip in deze wetten is immers gericht op de algemene ongeschiktheid voor werk. Ook alle in het refertejaar genoten uitkeringen op grond van een werknemersverzekering tellen mee bij het bepalen van de hoogte van het dagloon. Een dergelijke uitkering dient immers als vervanging van het voorheen genoten loon.”
“Toerekening van loon aan de aangiftetijdvakken
Het loon wordt geacht te zijn genoten in het tijdvak waarin de werkgever daarvan opgave heeft gedaan. Doordat UWV bij de dagloonvaststelling uitgaat van het door de werkgever aangegeven loon hoeft UWV niet te verifiëren of dit loon daadwerkelijk in dat tijdvak is genoten. Het dagloon kan aldus worden berekend aan de hand van bij UWV al beschikbare loongegevens.”
5.2.
Anders dan eiseres stelt, werd de WW-uitkering ook voor 1 juli 2015 per (kalender)maand achteraf betaald. Er is per 1 juli 2015 dus geen wijziging opgetreden in het tot die tijd geldende systeem. De rechtbank gaat dan ook voorbij aan hetgeen eiseres over dat punt (verder) heeft opgemerkt.
5.3.
De rechtbank leest in de Nota van Toelichting (of elders in de ontstaansgeschiedenis van het Dagloonbesluit) niet dat de wetgever zich bij de invoering van het Dagloonbesluit en de daarin opgenomen berekeningsmethodiek ten volle heeft gerealiseerd wat de gevolgen voor de vaststelling van het WIA-dagloon zijn als in de referteperiode wel een recht op een WW-uitkering is ontstaan maar deze WW-uitkering pas – na afloop van de referteperiode – is genoten. Volstaan is met de niet nader gespecificeerde opmerking dat de gekozen systematiek voor bepaalde betrokkenen nadelig kan uitpakken.
5.3.1.
Uit de door verweerder overgelegde notitie, die is opgesteld na vragen door de CRvB, begrijpt de rechtbank dat ook de CRvB inmiddels vraagtekens plaatst bij de juistheid van de gekozen systematiek, althans bij de vraag of de wetgever zich voldoende heeft gerealiseerd dat door de gekozen systematiek een aanzienlijke groep uitkeringsgerechtigden wordt benadeeld. Ook verweerder zelf heeft de wetgever inmiddels (verschillende keren) gewezen op dit (knel)punt. Anders dan verweerder in de notitie heeft opgemerkt, is de rechtbank van oordeel dat de wetgever dit niet voldoende heeft onderkend, in ieder geval niet ten tijde van de totstandkoming en invoering van het Dagloonbesluit en (daaraan voorafgaand) de Wet Walvis. [5]
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank klemt dat in het geval van eiseres. Door de gekozen berekeningsmethodiek wordt eiseres hard geraakt. Eiseres gaat er in haar inkomen fors op achteruit; volgens de berekeningen van eiseres bijna 40%. Als eiseres in de laatste maand van de referteperiode wel de WW-uitkering zou hebben ontvangen, dan was de inkomensachteruitgang beperkt gebleven tot (‘maar’) 30%.
Verweerder heeft het door eiseres genoemde percentage van bijna 40% niet weersproken.
Daarmee wordt geen recht gedaan aan het uitgangspunt van het Dagloonbesluit dat een voor de uitkeringsgerechtigde representatief dagloon wordt vastgesteld.
Het effect van de toepassing van deze regels wordt nog versterkt doordat de berekeningswijze ook naar de toekomst nadelige gevolgen zal hebben voor haar recht op (vervolg)uitkering en de hoogte daarvan. Dat gevolg is evenmin door de wetgever onderkend. Dit alles tezamen maakt dat de rechtbank van oordeel is dat de toepassing van genoemde regels voor eiseres onevenredig nadelige gevolgen heeft. Door de wetgever is niet onderkend dat gevolgen zoals hier aan de orde zich kunnen voordoen.
5.5.
In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om, op de voet van het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb het bepaalde in artikel 13 van Pro het Dagloonbesluit in dit geval buiten toepassing te laten. Dat betekent dat verweerder, om tot een redelijke vaststelling van het dagloon te komen, de WW-uitkering die in november 2018 is betaald maar die betrekking heeft op oktober 2018, bij de berekening van het WIA-dagloon moet meetellen.
5.6.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat daarvoor voldoende feitelijke gegevens ontbreken. Ook past de rechtbank niet een bestuurlijke lus toe, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen en rekening houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
Daarnaast krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op (1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 759,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 759,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzitter, en
mr. I.A.M. van Boetzelaer-Gulyas en mr. G.J.H. Boerhof, leden, in aanwezigheid van
mr. K.V. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.