Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 20/5475
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres]uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten),
en
het college van burgemeester en wethouders van Ede
(gemachtigden: C.E. van Dijk, H.G. Thomas en F. Klaassen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [woonplaats]
[derde-partij]uit [woonplaats]
(gemachtigde: J.G. Vollenbroek).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de uitgestelde openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Met de Wob-verzoeken van 26 januari, 3, 10 en 13 februari 2020 heeft de derde-partij verzocht om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op drie biomassacentrales in Ede. [2] Met het besluit van 15 april 2020 heeft het college enkele documenten direct openbaar gemaakt, een aantal documenten uitgesteld openbaar gemaakt en een aantal documenten niet openbaar gemaakt. Met het besluit van 6 oktober 2020 op het bezwaar van eiseres heeft het college het besluit van 15 april 2020 deels herroepen door de documenten 21 en 29 en 30b van lakkingen te voorzien.
1.1.
Eiseres heeft op 19 oktober 2020 de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak het verzoek van eiseres toegewezen en het besluit van 6 oktober 2020 geschorst tot twee weken na de uitspraak op het beroep. [3] Dat betekent dat het college niet eerder dan twee weken na de uitspraak op het beroep zal overgaan tot het verstrekken van de informatie zoals genoemd in het besluit van 6 oktober 2020.
1.2.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft zijn bedenkingen geuit over zowel de algemene motivering van het besluit van 6 oktober 2020 als de motivering per document. Het college heeft daarom met het besluit van 30 november 2021 de motivering van het besluit van 6 oktober 2020 vervangen en daarbij extra lakkingen in documenten aangebracht. Op zitting heeft het college meegedeeld dat het besluit van 6 oktober 2020 niet langer wordt gehandhaafd en in zijn geheel door het besluit van 30 november 2021 is vervangen. Met dit vervangend besluit komt het college niet (geheel) tegemoet aan eiseres waardoor het beroep van eiseres van rechtswege mede betrekking heeft op dit besluit. [4]
1.3.
Het college heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Het college heeft de rechtbank daarbij verzocht dat alleen de rechtbank kennisneemt van de stukken die vallen onder de uitgestelde openbaarmaking van informatie waarop het Wob-verzoek betrekking heeft. [5] Eiseres en de derde-partij hebben toestemming gegeven om deze stukken bij de beoordeling van de zaak te betrekken. [6]
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 19 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. De (gemachtigde van de) derde-partij was niet aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de uitgestelde openbaarmaking van informatie op grond van de Wob. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is. Het college heeft de documenten hierna genoemd onder 5.1 terecht als milieu-informatie over emissies in het milieu aangemerkt (zie onder 6). Daaronder vallen echter niet de persoonsgegevens (zie onder 7). Voor die gegevens had het college moeten beoordelen of de uitzonderingsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob van toepassing is. Het college heeft zich verder niet op het standpunt kunnen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat door openbaarmaking van de onder 5 genoemde documenten daadwerkelijk schade wordt toegebracht aan het met geheimhouding gediende belang van de beveiliging van de biomassacentrales en het voorkomen van sabotage (zie onder 8). Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
Omdat het college het besluit van 6 oktober 2020 niet langer handhaaft en een vervangend besluit heeft genomen, komt het besluit van 6 oktober 2020 alleen al daarom voor vernietiging in aanmerking.
Toetsingskader
4. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 30 november 2021 en dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit beroep de Wob nog van toepassing is.
De omvang van het geding
5. De rechtbank stelt vast dat het geschil zich beperkt tot de documenten die vallen onder categorie b genoemd in de inventarisatielijst bij het vervangend besluit van 30 november 2021. Dit zijn de documenten waarvan de openbaarmaking van informatie is uitgesteld vanwege bezwaar en beroep. Het betreft specifiek de documenten 5, 11, 19, 20, 22, 27, 30, 30a, 30b, 31, 36, 37, 40, 41, 45 en 46. Het gaat in de genoemde documenten niet over de weggelakte informatie door het college op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. De documenten 21, 29 en 30c zijn niet meer in geschil.
5.1.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de vertrouwelijk overgelegde documenten 5, 11, 19, 20, 22, 27, 30, 30a, 30b, 31, 36, 37, 40, 41, 45 en 46 die vallen onder de uitgestelde openbaarmaking. Eiseres stelt dat (delen van) die documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden op grond van de Wob. Zij noemt hierbij de uitzonderingsgronden artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 10 zevende Pro lid, aanhef en onder b, van de Wob. Het college vindt dat de door de derde-partij gevraagde informatie openbaar kan worden gemaakt omdat sprake is van milieu-informatie over emissies in het milieu. De door eiseres genoemde uitzonderingsgronden in de zin van de Wob zijn of niet van toepassing of het belang van openbaarmaking van deze milieu-informatie weegt niet op tegen het belang van de beveiliging van de biomassacentrales en het voorkomen van sabotage.
Heeft het college de informatie in de documenten genoemd onder 5.1 terecht als milieu-informatie over emissies in het milieu aangemerkt?
6. Het uitgangspunt van de Wob is dat de gevraagde informatie in het Wob-verzoek openbaar gemaakt moet worden tenzij een of meer uitzonderingsgronden van artikel 10 en Pro 11 van de Wob van toepassing zijn. [7] Wanneer het gaat om milieu-informatie is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet van toepassing. [8] Wanneer het gaat om milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu is artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob niet van toepassing. [9]
6.1.
Eiseres betoogt dat de documenten genoemd onder 5.1 geen milieu-informatie over emissies in het milieu bevatten.
6.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor het beantwoorden van de vraag of het college de informatie in de documenten genoemd onder 5.1 terecht als milieu-informatie over emissies in het milieu heeft aangemerkt, beoordeelt de rechtbank allereerst of sprake is van milieu-informatie. Die vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend (zie 6.3 tot en met 6.3.1) en vervolgens stelt de rechtbank vast dat sprake is van milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.
6.3.
De Wob verwijst voor de definitie van milieu-informatie naar artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet Milieubeheer (Wm). [10] Volgens vaste (Europese) rechtspraak heeft het begrip milieu-informatie een ruime betekenis. [11] Dat betekent dat ook alle informatie hieronder valt die betrekking heeft op hetzij de toestand van het milieu of de activiteiten of maatregelen die hierop een ongunstige invloed kunnen hebben, hetzij activiteiten en maatregelen die de bescherming van het milieu dienen, zonder dat de opsomming in artikel 19.1a van de Wm een aanwijzing bevat die de strekking ervan beperkt.
6.3.1.
In dit geval hebben de onder 5.1 genoemde documenten betrekking op milieumeldingen en vallen zij onder de definitie van artikel 19.1a, eerste lid, van de Wm. Het gaat namelijk om documenten die informatie bevatten over de toestand van elementen van het milieu, [12] over factoren die de elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten [13] en over de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, voor zover die wordt of kan worden aangetast door de toestand van elementen van het milieu of wordt of kan worden aangetast via de elementen door de factoren. [14]
6.4.
Omdat sprake is van milieu-informatie is de vervolgvraag of sprake is van milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wm wordt emissie omschreven als:
“stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht.”Volgens vaste (Europese) rechtspraak moeten onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. [15] De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten dan ook niet restrictief (beperkt) worden uitgelegd. Ook de plaats van de emissies is informatie over emissies in het milieu, waardoor locatiegegevens ook moeten worden aangemerkt als emissiegegevens. [16]
“stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht.”Volgens vaste (Europese) rechtspraak moeten onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. [15] De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten dan ook niet restrictief (beperkt) worden uitgelegd. Ook de plaats van de emissies is informatie over emissies in het milieu, waardoor locatiegegevens ook moeten worden aangemerkt als emissiegegevens. [16]
6.4.1.
Anders dan eiseres stelt gaat het bij het begrip emissie in het milieu dus niet alleen om een schoorsteen waaruit de (concrete) emissies in de lucht terecht komen. De uitspraak waar zij naar verwijst [17] maakt dit niet anders, met name omdat eiseres verwijst naar het standpunt van de minister in die zaak en dus niet naar het oordeel van de Afdeling. Het oordeel van de Afdeling in die uitspraak sluit aan bij de vaste rechtspraak dat ook de plaats van de emissies informatie is over emissies in het milieu, waardoor locatiegegevens ook moeten worden aangemerkt als emissiegegevens.
6.4.2.
De onder 5.1 genoemde documenten bevatten – onder andere – informatie over de positionering van (bepaalde) installaties binnen de biomassacentrales, aanpassingen van de inrichting van de biomassacentrales, andere technische bedrijfsvoering en gebruikte filtertechnieken. De rechtbank is van oordeel dat deze informatie wel degelijk milieu-informatie is die betrekking heeft op emissies in het milieu. De (inrichting van de biomassacentrales of) positie van een installatie binnen een biomassacentrale zegt iets over waar de installatie gelokaliseerd is, waar (indirect) meer trillingen, geluid of verkeersbewegingen – oftewel emissies – plaatsvinden en geeft informatie die het publiek in staat stelt om te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. Ditzelfde geldt voor de gebruikte filtertechnieken en andere technische bedrijfsvoering. Ook dat zijn emissies in het milieu die informatie geven die het publiek in staat stelt om te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is.
6.5.
Gelet op het bovenstaande betreft de informatie in de documenten genoemd onder 5.1 milieu-informatie over emissies in het milieu. Het college heeft deze documenten dus terecht aangemerkt als milieu-informatie over emissies in het milieu. Dat betekent ook dat de uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob niet van toepassing zijn.
Wat vindt de rechtbank van de nog niet gelakte persoonsgegevens?
7. De rechtbank heeft onder 6.4.2 overwogen dat de informatie in de documenten genoemd onder 5.1 als milieu-informatie over emissies in het milieu moet worden aangemerkt. De rechtbank maakt hierop echter wel een uitzondering. Deze uitzondering ziet op nog niet gelakte persoonsgegevens, zoals de namen van leveranciers, architecten en afnemers. Die persoonsgegevens betreffen geen milieu-informatie (over emissies in het milieu). Het college had daarom moeten beoordelen of het hier gaat om aan het college vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens. Hieruit kunnen immers wetenswaardigheden worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de kring van afnemers en leveranciers. [18] Het college had voor die gegevens dan ook moeten beoordelen of de uitzonderingsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob van toepassing is.
7.1.
Voor zover de onder 7 bedoelde persoonsgegevens nog niet zijn gelakt, moet het college alsnog beoordelen of die gegevens openbaar kunnen worden gemaakt. Het gaat specifiek om de naam en de adresgegevens van het architectenbureau in de documenten 5, 11, 22, 27, 41 en 46. In document 19 gaat het om de naam van de leverancier van de installaties (die tweemaal is vermeld op pagina 3) en om de namen van afnemers. Het vorenstaande geldt ook voor document 20 waar de naam van de leverancier is vermeld. Het bedrijf genoemd in stuk 30 valt hier niet onder: dit is geen leverancier, maar een bedrijf dat metingen verricht.
Staat artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob aan openbaarmaking van de documenten in de weg?
8. Dat (op de persoonsgegevens na) sprake is van documenten die milieu-informatie over emissies in het milieu bevatten, betekent niet dat er geen enkele uitzonderingsgrond voor openbaarmaking van toepassing kan zijn. Eiseres voert aan dat artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob aan openbaarmaking in de weg kan staan als het belang van openbaarmaking van deze milieu-informatie niet opweegt tegen het belang van de beveiliging van de biomassacentrales en het voorkomen van sabotage.
8.1.
Het college betoogt dat gezien het belang van het openbaar maken van milieu-informatie over emissies in het milieu bij een succesvol beroep op deze uitzonderingsgrond uit de rechtspraak [19] volgt dat sprake moet zijn van concrete aanknopingspunten voor daadwerkelijke schade, die ontstaat door openbaarmaking van de milieu-informatie over emissies in het milieu. Er is niet gebleken dat sprake is van een concrete dreiging of actie waarbij de beveiliging van de betreffende biomassacentrales in het geding is of een aanwijzing van mogelijke sabotage zou zijn. Dat betekent dat in dit geval het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie over emissies in het milieu moet prevaleren en de informatie openbaar gemaakt moet worden.
8.2.
De beroepsgrond van eiseres slaagt. Volgens vaste rechtspraak is het aan eiseres om aannemelijk te maken dat openbaarmaking van de gevraagde informatie daadwerkelijk schade zou toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang, te weten de beveiliging van de biomassacentrales en het voorkomen van sabotage. [20] Daarvoor moeten ook concrete aanknopingspunten bestaan. Voor een beroep op deze uitzonderingsgrond in dit soort zaken waarin het gaat om openbaarmaking van milieu-informatie over emissies in het milieu, ligt de bewijsrechtelijke en motiveringsdrempel hoger dan in andere zaken waarin om openbaarmaking van gegevens is gevraagd.
8.2.1.
Eiseres heeft in haar stukken aan de rechtbank voorbeelden genoemd, zoals de verharding van de klimaatprocessen, een vandalisme actie (bekladding van apparatuur met hakenkruizen en met de woorden ‘Boomnazi’) in Arnhem, toenemende acties en protesten tegen de financiers van energieopwekking met biomassa en de bezetting van Tata Steel. Deze voorbeelden zijn onvoldoende om te concluderen dat de in deze zaak gevraagde openbaarmaking van de milieu-informatie over emissies in het milieu daadwerkelijk schade zou toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang, te weten de beveiliging van de biomassacentrales en het voorkomen van sabotage.
8.2.2.
Op de zitting heeft eiseres gemeld dat zij en het college na de zitting bij de voorlopige voorzieningenrechter drie gesprekken hebben gevoerd met elkaar. Volgens eiseres heeft zij in die gesprekken melding gedaan van concrete dreigingen, waaronder een gijzeling, afdreiging (chantage) en een poging tot brandstichting om zo ook een dreigingsanalyse te kunnen maken. Het college kan deze melding niet bevestigen noch ontkennen. Het college erkent dat zij met eiseres drie gesprekken heeft gevoerd, maar van deze gesprekken zijn – bewust – geen verslagen, aantekeningen en/of afspraken op papier gezet. De rechtbank kan vanwege het ontbreken van verslagen, aantekeningen en/of afspraken op papier niet vaststellen wat is besproken dan wel afgesproken tijdens deze drie gesprekken. Daarom gaat de rechtbank ervan uit dat eiseres de door haar gestelde melding daadwerkelijk heeft gedaan. Het college had in het vervangend besluit op deze melding in moeten gaan.
8.2.3.
Gelet op het vorenstaande is sprake van een onzorgvuldige voorbereiding en een motiveringsgebrek omdat het college niet is ingegaan op de drie gevoerde gesprekken en melding van concrete dreigingen. Het college heeft zich daarom niet op het standpunt kunnen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat door openbaarmaking van de onder 5 genoemde documenten daadwerkelijk schade wordt toegebracht aan het met geheimhouding gediende belang van de beveiliging van de biomassacentrales en het voorkomen van sabotage. Het college heeft daardoor ondeugdelijk gemotiveerd waarom in dit geval het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie over emissies in het milieu zwaarder weegt dan het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage.
Conclusie en gevolgen
9. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het besluit van 6 oktober 2020 wordt niet langer gehandhaafd en wordt daarom vernietigd. Het vervangend besluit van 30 november 2021 is onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd als bedoeld in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het vervangend besluit van 30 november 2021. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het vervangend besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Dit omdat inmiddels de Woo van toepassing is en er dus een nieuw wettelijk kader geldt waar het nieuwe besluit en de motivering aan getoetst moet worden.
9.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Omdat inmiddels de Woo van toepassing is, dient het college daarbij toepassing te geven aan de Woo. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
9.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Daarbij krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 oktober 2020 en het vervangend besluit van 30 november 2021;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 354 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, en mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. S.E.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. K. Berends, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.