Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/1678
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde 1] ),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, het UWV
(gemachtigde: [naam gemachtigde 2]).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de toekenning van een loongerelateerde WGA-uitkering [1] , op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA), vanaf 20 juni 2022 (hierna: de datum in geding) aan (ex-)werknemer [naam] (hierna: werknemer). Het UWV heeft tot deze toekenning besloten met zijn besluit van 22 augustus 2022.
1.1.
Met het bestreden besluit van 7 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is het UWV bij dat besluit gebleven.
1.2.
Het UWV heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Werknemer heeft op 11 april 2023 schriftelijk aan de rechtbank meegedeeld niet als belanghebbende partij aan het geding deel te willen nemen. Ook heeft zij meegedeeld geen toestemming te geven aan de rechtbank om stukken die haar (medische) gegevens bevatten aan eiseres in dit geding toe te sturen. Daarom is de rechtbank terughoudend met het vermelden van medische gegevens in deze uitspraak.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 3 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het UWV.
Totstandkoming van het besluit
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Werknemer was vanaf 15 september 2003 werkzaam bij eiseres als verzorgende IG [2] gedurende 23,91 uur per week. Op 22 juni 2020 heeft zij zich ziekgemeld, als gevolg van diverse medische klachten. Op 25 maart 2022 heeft werknemer een aanvraag voor een WIA-uitkering ingediend bij het UWV. Vervolgens is het UWV overgegaan tot de bestreden besluitvorming. Het UWV heeft deze besluitvorming (mede) gebaseerd op een medisch en arbeidskundig onderzoek.
2.1.
Het medisch onderzoek van het UWV is vastgelegd in een rapport van een verzekeringsarts van 18 augustus 2022 en van een verzekeringsarts bezwaar en beroep (b&b) van 6 februari 2023. Het arbeidskundig onderzoek van het UWV is vastgelegd in een rapport van een arbeidsdeskundige van 18 augustus 2022. Bij deze onderzoeken is geconcludeerd dat werknemer per de datum in geding volledig, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt moet worden beschouwd.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de toekenning van de loongerelateerde WGA-uitkering aan werknemer per de datum in geding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Had werknemer in de bezwaarprocedure uitgenodigd moeten worden voor een spreekuurcontact met de verzekeringsarts b&b?
5. Eiseres is het niet eens met de keuze van de verzekeringsarts b&b om werknemer niet uit te nodigen voor een fysiek spreekuur. Daardoor wordt belangrijke informatie gemist. [3] Er dient een volledige heroverweging plaats te vinden, waarbij de feiten juist worden vastgesteld en de conclusie logisch uit die feiten voortvloeit. In deze zaak wordt de medische grondslag van de besluitvorming betwist en daarom kan in deze fase van de procedure een louter dossieronderzoek niet volstaan. [4] Werknemer is niet gezien in het kader van de beoordeling van de duurzaamheid.
6. Het UWV heeft als verweer mede een rapport van een verzekeringsarts b&b van 5 april 2023 ingebracht. Daarin stelt de verzekeringsarts b&b zich op het standpunt dat terecht is afgezien van een fysiek spreekuur in de bezwaarprocedure. In de primaire fase is werknemer al gezien op een spreekuur door een geregistreerde verzekeringsarts, die een zorgvuldig onderzoek heeft verricht. Daarom zijn de uitspraken die eiseres aanhaalt niet van toepassing op deze zaak. [5] Bovendien gaat het hier om de beoordeling van de duurzaamheid. In dat kader is primair informatie van de behandelend sector belangrijk, omdat de behandelend artsen, in tegenstelling tot werknemer, bij uitstek in staat zijn om de daarvoor relevante vragen te beantwoorden. Daarnaast is het veelal noodzakelijk om de wetenschappelijke literatuur te raadplegen op het moment dat het dus gaat over effecten van behandeling en prognostische factoren, dit met als doel het inschatten van een kans op herstel. Fysiek contact met werknemer heeft daarom geen toegevoegde waarde.
7. Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) volgt dat in de bezwaarfase een volledige heroverweging plaats moet vinden, waarbij de feiten juist worden vastgesteld en de conclusies logisch uit die feiten voortvloeien. [6] Daarom zal, indien de medische grondslag van de besluitvorming wordt betwist, in deze fase van de procedure een louter dossieronderzoek als regel niet volstaan. De zorgvuldigheid van de besluitvorming in bezwaar brengt verder met zich dat in situaties, waarin de medische grondslag van het primaire besluit gemotiveerd wordt betwist en waarin in de primaire fase geen sprake is geweest van een spreekuurcontact met een geregistreerde verzekeringsarts, als uitgangspunt geldt dat in de fase van bezwaar de betrokkene door een verzekeringsarts b&b tijdens een spreekuurcontact wordt onderzocht en er dus feitelijk sprake is van een contact met deze verzekeringsarts.
7.1.
Uit deze vaste rechtspraak volgt, volgens de rechtbank, het uitgangspunt dat een betrokkene die aanspraak maakt op een WIA-uitkering, in de regel, of in de primaire fase of in de bezwaarfase onderzocht moet worden door een geregistreerde verzekeringsarts (b&b) tijdens een spreekuurcontact.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat werknemer in de primaire fase tijdens een spreekuur op 9 augustus 2022 is onderzocht door een geregistreerde verzekeringsarts. In de bezwaarfase heeft de geregistreerde verzekeringsarts b&b volstaan met het verrichten van dossierstudie en het opvragen van informatie van de behandelend sector. Daarmee is, naar het oordeel van de rechtbank, voldaan aan het uitgangspunt van voornoemde vaste rechtspraak. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de verzekeringsarts in de primaire fase ook al een beoordeling heeft verricht van de duurzaamheid van de beperkingen van werknemer. Het UWV heeft daarom af mogen zien van het houden van een spreekuurcontact door verzekeringsarts b&b in de bezwaarfase.
Heeft het UWV goed gemotiveerd waarom werknemer niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is?
8. Eiseres voert aan dat uit contacten met werknemer is gebleken dat haar situatie helaas weer ernstig verslechterd is. Uit de medische informatie die in het dossier aanwezig is blijkt dat de behandelingen van werknemer vooral zijn gericht op verbetering van de ADL [7] en de HDL [8] en dat er geen plannen zijn voor behandelingen die gericht zijn op verbetering van de mogelijkheden voor het verrichten van arbeid. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 9 mei 2014, waarin de CRvB heeft geoordeeld dat niet elke in het verschiet liggende mogelijkheid tot verbetering van de medische toestand van een verzekerde betekent dat gesteld kan worden dat er geen sprake is van een stabiele of verslechterende medische situatie. [9] Bij de vraag of de bij de verzekerde vastgestelde volledige arbeidsongeschiktheid duurzaam is, is slechts verbetering van de belastbaarheid van de verzekerde die van invloed is op zijn mogelijkheden tot het verrichten van arbeid relevant. De verzekeringsarts b&b geeft aan dat gezien in het verleden een aantal keren een verbetering in de situatie van werknemer ontstond op het gebied van ADL er ook een verbetering valt te verwachten in de beschikbaarheid voor werk. Die verbetering is er echter nog niet geweest in de afgelopen drie jaar. De verzekeringsarts b&b heeft het oordeel over de duurzaamheid niet getoetst aan de hand van het beoordelingskader. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB moet de verzekeringsarts zich een oordeel vormen over de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 4 van Pro de Wet WIA. [10] Hierbij moet hij een inschatting maken van de herstelkansen, in de zin van een verbetering van de functionele mogelijkheden van de verzekerde. De inschatting van de verzekeringsarts van de kans op herstel in het eerste jaar na het ontstaan van het recht op uitkering en in de periode daarna dient te berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de individuele verzekerde aan de orde zijn, voor zover die feiten en omstandigheden betrekking hebben op de medische situatie van de verzekerde op de datum in geding. Indien die inschatting berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor de individuele verzekerde. [11] Deze onderbouwing mist in het rapport van de verzekeringsarts b&b. Met name gelet op de informatie van de behandelend sector hadden de verzekeringsartsen niet tot de conclusie kunnen komen dat er nog enige verbetering van de gezondheidstoestand van werknemer verwacht kon worden. [12] Bij werknemer spelen diverse aandoeningen naast elkaar. In de rapportages van de verzekeringsartsen wordt vooral ten aanzien van één specifieke medische aandoening een oordeel gegeven over de duurzaamheid. Eiseres heeft op zitting erkend dat ten opzichte van deze specifieke medische aandoening (nog) geen sprake is van duurzaamheid. Het gaat eiseres juist om de combinatie van de diverse aandoening bij elkaar, die leiden tot duurzaamheid. [13] Ook dit wordt onvoldoende onderkend en onderbouwd door de verzekeringsartsen. Volgens eiseres bestonden er per de datum in geding geen reële behandelmogelijkheden voor werknemer meer.
9. Het UWV stelt dat de beoordeling van de duurzaamheid moet worden gebaseerd op de verwachting ten tijde van de datum in geding. Daarbij moet gewogen worden met de op dat moment aanwezige informatie/kennis, dan wel informatie die toeziet op de datum in geding. Klachtentoename staat niet één op één gelijk aan verandering in de belastbaarheid. Ook in het verleden heeft immers stagnatie in herstel plaatsgevonden, waar goede redenen voor waren aan te dragen. Dat betekent helemaal niet dat er geen reële kans meer is op herstel van de functionele mogelijkheden op de langere termijn. Uit de uitspraak van de CRvB van 16 december 2009 volgt dat de omstandigheid dat een behandeling – achteraf gezien – geen dan wel minder verbetering heeft gebracht dan was te verwachten, geen grond is om aan te nemen dat de verwachting van de verzekeringsarts b&b die bestond ten tijde van de beoordeling voor onjuist moet worden gehouden. [14] De CRvB heeft in zijn uitspraak van 4 februari 2009 geoordeeld dat de verzekeringsarts zich een oordeel moet vormen over de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 4 van Pro de Wet WIA, waarbij een inschatting gemaakt dient te worden van de herstelkansen, in de zin van een verbetering van de functionele mogelijkheden van de betrokken verzekerde. [15] Het UWV is van oordeel dat de beoordeling door de verzekeringsarts(en) (b&b) voldoet aan de vereisten die zijn geformuleerd in de rechtspraak van de CRvB.
10. Artikel 4, eerste lid, van de Wet WIA bepaalt dat volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie. Volgens het derde lid van dit artikel wordt onder duurzaam mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
10.1.
Bij het onderzoek naar de duurzaamheid van een volledige arbeidsongeschiktheid moet de verzekeringsarts het door het UWV vastgestelde beoordelingskader hanteren, genaamd “Beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen” (het beoordelingskader). Op grond van dit beoordelingskader worden arbeidsbeperkingen duurzaam genoemd:
1. als verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten of
2. als verbetering van de belastbaarheid niet of nauwelijks is te verwachten.
Verder bevat het beoordelingskader het volgende:
“De verzekeringsarts spreekt zich uit over de prognose van de arbeidsbeperkingen van cliënt, uitgaande van de medische situatie zoals die is op het moment van de beoordeling. De verzekeringsarts doorloopt hierbij de volgende stappen:
Stap 1: De verzekeringsarts beoordeelt of verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten. Dat is het geval als sprake is van:
a. een progressief ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden of
b. een stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden.
Stap 2: Als verbetering van de belastbaarheid niet is uitgesloten beoordeelt de verzekeringsarts in hoeverre die verbetering in het eerstkomende jaar kan worden verwacht. De verzekeringsarts gaat na of één van de volgende twee mogelijkheden aan de orde is:
a. er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden;
b. verbetering van de belastbaarheid is niet of nauwelijks te verwachten.
Als voor de keuze tussen 2.a en 2.b doorslaggevende argumenten ontbreken gaat de verzekeringsarts uit van een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden.
Stap 3: Als in het eerstkomende jaar niet of nauwelijks verbetering van de belastbaarheid kan worden verwacht (2.b is van toepassing) beoordeelt de verzekeringsarts of en zo ja in hoeverre die na het eerstkomende jaar nog kan worden verwacht. Ook nu zijn er twee mogelijkheden:
a. er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden; dit is alleen het geval als van een behandeling vaststaat dat die eerst op langere termijn kan zijn gericht op verbetering van de belastbaarheid;
b. verbetering van de belastbaarheid is niet of nauwelijks te verwachten: alle overige gevallen.”
10.2.
Uit vaste rechtspraak van de CRvB volgt dat de verzekeringsarts zich een oordeel moet vormen over de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 4 van Pro de Wet WIA. [16] Hierbij moet hij een inschatting maken van de herstelkansen, in de zin van een verbetering van de functionele mogelijkheden van de verzekerde. De inschatting van de verzekeringsarts van de kans op herstel in het eerste jaar na het ontstaan van het recht op uitkering en in de periode daarna moet berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de individuele verzekerde aan de orde zijn, voor zover die feiten en omstandigheden betrekking hebben op de medische situatie van de verzekerde op de datum in geding. Indien die inschatting berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor de individuele verzekerde.
11. De rechtbank is van oordeel dat de verzekeringsarts (b&b) onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de arbeidsongeschiktheid van werknemer niet duurzaam is. Hieronder legt zij uit waarom zij dat vindt.
11.1.
De primaire verzekeringsarts concludeert in haar rapport van 18 augustus 2022, met betrekking tot de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid, op basis van haar onderzoeksbevindingen dat de beperkingen van werknemer niet blijvend van aard hoeven te zijn. Zij is namelijk aangemeld voor een intensieve revalidatiebehandeling, met als doel tot een beter niveau van functioneren te komen. De primaire verzekeringsarts geeft een indicatie voor verbetering van drie kwart jaar. Vertaald naar de in 10.1 aangehaalde stappen komt de primaire verzekeringsarts uit in stap 2 van het beoordelingskader.
11.2.
In zijn rapport van 6 februari 2023 concludeert de verzekeringsarts b&b op basis van zijn onderzoeksbevindingen, conform de verzekeringsgeneeskundige richtlijn duurzaamheid van arbeidsbeperkingen, dat er, gelet op een aantal positieve factoren, toch uitgegaan kan worden van een reële kans op verbetering, waarbij naar de toekomst toe zowel fysiek gezien als mentaal gezien nog verbetering te verwachten valt. Conform de verzekeringsgeneeskundige richtlijn duurzaamheid van arbeidsbeperkingen is de verzekeringsarts b&b van mening dat er sprake is van een aandoening met behandelmogelijkheden, waarbij na een jaar verbetering van de functionele mogelijkheden te verwachten valt. Na een jaar, vanwege de intensiteit van het beeld en omdat werknemer vooruitgaat, maar met kleine stapjes. De verzekeringsarts b&b heeft zich bij zijn conclusies mede gebaseerd op ontvangen informatie van het revalidatietraject dat door de primaire verzekeringsarts is benoemd. Gelet op de genoemde termijn van meer dan een jaar na de datum in geding komt de verzekeringsarts b&b daarmee uit in stap 3 van de stappen uit het beoordelingskader.
11.3.
In zijn rapport van 5 april 2023, waarin de verzekeringsarts b&b reageert op de beroepsgronden van eiseres, heeft hij zijn beoordeling aanvullend gemotiveerd. Daarbij concludeert hij dat hij in zijn rapport van 6 februari 2023 aangegeven heeft dat er sprake is van een, op dat moment langzaam verbeterde, aandoening met behandelmogelijkheden (stap 1) waarbij ná een jaar, dus niet in het eerste jaar (stap 2 en stap 3) verbetering van de functionele mogelijkheden te verwachten valt. De conclusie na een jaar is gebaseerd op de intensiteit van het beeld in relatie tot het langzame beloop (verbetering in de vorm van kleine stapjes) tot dat moment. En omdat werknemer zowel op fysiek als mentaal gebied behandeld wordt, is rekening houdende met de eerdere argumentatie verbetering op álle punten van de Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) te verwachten. In welke mate deze verbetering zal plaatsvinden kan nu nog niet worden aangegeven, met name omdat over de aandoening waar werknemer aan lijdt relatief weinig bekend is, waarbij lichaam en geest onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
11.4.
Naar het oordeel van de rechtbank is met de motiveringen, zoals weergegeven in 11.2 en 11.3, niet voldaan aan de, in de in 10.2 genoemde vaste rechtspraak, gestelde vereisten. Bij werknemer is sprake van meerdere aandoeningen. Die maken een behandeling complex. In zijn rapport van 6 februari 2023 heeft de verzekeringsarts b&b opgemerkt dat werknemer wordt verwezen naar een gespecialiseerd behandeltraject. Van dat behandeltraject is, volgens de verzekeringsarts b&b, bekend dat de daarbij gevolgde behandeling bij klachten die werknemer ervaart uitermate succesvol zijn. Als gevolg van deze positieve factoren mag dit ook bij werknemer verwacht worden, aldus de verzekeringsarts b&b. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de verzekeringsarts b&b daarmee, mede gelet het complexe ziektebeeld van werknemer waarbij een combinatie van aandoeningen speelt, onvoldoende gemotiveerd dat dit behandeltraject ook bij haar succesvol zal zijn en tot een dermate toename van haar functionele mogelijkheden zal gaan leiden. Met zijn toevoeging in zijn rapport van 5 april 2023 dat verbetering op alle punten van de FML te verwachten valt, omdat werknemer zowel op fysiek als mentaal gebied behandeld wordt, is deze, specifiek op de situatie van werknemer toegesneden, motivering, naar het oordeel van de rechtbank, nog altijd niet gegeven door de verzekeringsarts b&b.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond, omdat de verzekeringsaarts onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de arbeidsongeschiktheid van werknemer niet duurzaam is. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ondeugdelijk gemotiveerd en kan daarom niet in stand blijven. Het bestreden besluit moet daarom worden vernietigd.
12.1.
De rechtbank ziet, gelet op 12, geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen op het bezwaar van eiseres. Ook draagt de rechtbank niet aan het UWV op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit is volgens de rechtbank in deze zaak namelijk geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen.
12.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het UWV een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 2 augustus 2022 moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het UWV hiervoor zes weken. Deze termijn gaat op grond van artikel 8:106 van Pro de Awb pas lopen als de termijn om hoger beroep in te stellen is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, als daarop is beslist.
12.3.
De rechtbank ziet verder aanleiding te bepalen dat het UWV de proceskosten van eiseres vergoedt. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Dat zijn twee punten met een gemiddeld gewicht. De vergoeding bedraagt dan in (€ 875,- x 2) € 1.750,-. Ook moet het UWV het door eiseres betaalde griffierecht, ter hoogte van € 365,-, aan haar te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het UWV op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak, deze termijn gaat op grond van artikel 8:106 van Pro de Awb pas lopen als de termijn om hoger beroep in te stellen is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, als daarop is beslist;
- veroordeelt het UWV in de proceskosten van eiseres in beroep ter hoogte van
€ 1.750,-;
- bepaalt dat het UWV aan eiseres het griffierecht van € 365,- vergoed.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. de Vries, rechter, in aanwezigheid van
mr. H. Peters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.