Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Belastingrecht
zaaknummer: AWB 22/5199
uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 31 januari 2024
in de zaak tussen
[belanghebbende], uit [woonplaats], belanghebbende
en
de heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking Rivierenland, de heffingsambtenaar.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van belanghebbende tegen de uitspraak op bezwaar van de heffingsambtenaar van 1 augustus 2022.
De heffingsambtenaar heeft in één geschrift genaamd Belastingaanslag lokale belastingen 2022 aan belanghebbende een aanslag afvalstoffenheffing basistarief 2022 naar een vast tarief van € 284,83 en een afrekening variabel deel van € 8 opgelegd.
De heffingsambtenaar heeft het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de aanslagen gehandhaafd.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar tijdig beroep ingesteld bij de rechtbank. De heffingsambtenaar heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en heeft op 21 maart 2023 een nader stuk ingediend.
De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 17 april 2023 op zitting behandeld. Daaraan heeft belanghebbende deelgenomen. De heffingsambtenaar is met kennisgeving vooraf niet verschenen.
Na de zitting heeft de rechtbank aanleiding gezien de zaak te heropenen en deze te verwijzen naar de meervoudige kamer.
Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
De zitting bij de meervoudige kamer is gepland op 7 november 2023. Hierbij was namens de heffingsambtenaar (digitaal) [naam] aanwezig. Belanghebbende is niet verschenen. Omdat niet met zekerheid kon worden vastgesteld dat de oproep voor de zitting van 7 november 2023 belanghebbende had bereikt, is de zaak op die datum niet inhoudelijk behandeld. De rechtbank heeft partijen vervolgens in de gelegenheid gesteld schriftelijk nadere vragen te beantwoorden. Partijen hebben van die mogelijkheid gebruik gemaakt. Daarna zijn zij in de gelegenheid gesteld over en weer te reageren. Belanghebbende heeft dat gedaan.
Desgevraagd hebben partijen niet te kennen gegeven dat zij op een nadere zitting wensen te worden gehoord. Daarop heeft de rechtbank het onderzoek bij bericht van 25 januari 2024 gesloten.
Feiten
1. Afvalverwijdering Rivierenland (Avri) is een gemeenschappelijk samenwerkingsverband als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). [1] De gemeenten Buren, Culemborg, Maasdriel, Neder-Betuwe, Tiel, West Betuwe, West Maas en Waal en Zaltbommel zijn de deelnemers. Bij de gemeenschappelijke regeling is een openbaar lichaam ingesteld als bedoeld in artikel 8 van Pro de WGR, Avri [2] . Tot de taken van Avri behoren onder meer de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval [3] . Aan het bestuur van Avri is onder meer de bevoegdheid overgedragen de afvalstoffenheffing als bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer (Wm) te heffen, alsmede het vaststellen van de verordeningen bedoeld in de artikelen 10.23 en 15.33 van de Wm en de uitvoering van de bedoelde verordeningen, waaronder ook de bevoegdheid ambtenaren aan te wijzen voor het heffen en invorderen van de afvalstoffenheffing [4] . De heffing en invordering van de afvalstoffenheffing voor de Avri is opgedragen aan Belastingsamenwerking Rivierenland.
2. Met dagtekening 30 april 2022 heeft de heffingsambtenaar aan belanghebbende de aanslagen afvalstoffenheffing opgelegd. Eén aanslag is opgelegd naar een vast tarief van € 284,83 voor het kalenderjaar 2022. Dit tarief bestaat uit een basistarief, dat voor alle gemeenten die zijn aangesloten bij Avri € 279,00 bedraagt, en een vermeerdering voor de gemeente Neder-Betuwe van € 5,83. [5] Daarnaast is een aanslag opgelegd voor de afrekening van een variabel deel dat is gebaseerd op het aantal aanbiedingen in het kalenderjaar 2021. Eiser heeft volgens de registratie van de heffingsambtenaar in 2021 acht keer gebruikgemaakt van een (ondergrondse) verzamelcontainer voor restafval. Het variabele tarief bedraagt € 1 per keer. [6] Het variabele deel bedraagt dus in totaal € 8.
“Verbonden partijen
Afvalverwijdering Rivierenland (Avri)
Welke beleidsdoelstellingen gaat de verbonden partij voor ons bereiken en wat gaat de verbonden partij hiervoor doen?
(…)
Ontwikkelingen?
(…)
Afvalstoffenheffing
De gemiddelde afvalstoffenheffing stijgt (incl. het variabele tarief) in 2022 van € 297 naar € 311 per huishouden. Dit is een stijging van € 14. De stijging komt door:
• loon- en prijsstijgingen en markttarieven;
• uitbreiding van de capaciteit van de milieustraten en inzameling vanwege toegenomen aanbod van gescheiden afval, soorten afvalstromen en aantal bezoekers;
• de wens van de deelnemende gemeenten om de communicatie naar de inwoners te verbeteren.
Het variabele tarief blijft gelijk ten opzichte van 2021. De kostenstijging wordt dan ook gedekt door het basistarief dat stijgt van € 270 naar € 284 per huishouden. Ondanks deze stijging zit Avri nog steeds onder het landelijk gemiddelde.
De tarieven worden definitief vastgesteld in de ‘Verordening Afvalstoffenheffing 2022’ in december 2021.”
4. Uiteindelijk is het basistarief in de Tarieventabel bij de Verordening afvalstoffenheffing Avri 2022 (de Verordening) voor de deelnemende gemeenten bepaald op € 279 per huishouden. Daarnaast kent de Tarieventabel diverse variabele tarieven. In hoofdstuk 2 van de Tarieventabel wordt daarbij onderscheid gemaakt naar de soort container (zoals gft, restafval, ondergrondse container), in hoofdstuk 3 zijn tarieven voor een extra container opgenomen, hoofdstuk 4 regelt de administratie- en leveringskosten voor het leveren/vervangen/herplaatsen van (extra) containers en het wijzigen van het containerpakket, hoofdstuk 5 regelt overige tarieven voor onder meer grof vuil of onderzoek, hoofdstuk 6 geeft een tarief voor extra inzameling van bioafval, hoofdstuk 7 regelt tarieven voor zwerfafval en incontinentiemateriaal en hoofdstuk 8 vermeldt de tarieven voor de milieustraten. Alleen de tarieven in hoofdstuk 7 zijn gedifferentieerd voor verschillende gemeenten [8] . Dat hoofdstuk luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
7.1
Het vaste deel van de belasting als bedoeld in hoofdstuk 1, wordt vermeerderd met een vast bedrag voor het verhalen van de kosten die de gemeente maakt voor de inzameling van het zwerfafval dat een directe relatie heeft met het huishoudelijk afval:
Gemeente: West Betuwe, Zaltbommel, Maasdriel, Culemborg, West Maas en Waal en Buren
€ 3,40
7.2
Het vaste deel van de belasting als bedoeld in hoofdstuk 1, wordt vermeerderd met een vast bedrag voor het verhalen van de kosten (tot 35% van de geraamde veegkosten) die de gemeente maakt voor de inzameling van het zwerfafval dat een directe relatie heeft met het huishoudelijk afval:
Gemeente: Tiel
€ 10,92
7.3
Het vaste deel van de belasting als bedoeld in hoofdstuk 1, wordt vermeerderd met een vast bedrag voor het verhalen van de kosten die de gemeente maakt voor het verlenen van een financiële compensatie aan inwoners op het gebied van incontinentie materiaal en/of medisch afval:
Gemeente West Maas en Waal
€ 2,50
7.4
Het vaste deel van de belasting als bedoeld in hoofdstuk 1, wordt vermeerderd met een vast bedrag voor het verhalen van de kosten die de gemeente maakt voor het inzamelen van luiers en/of incontinentie materiaal per 1 januari 2022:
a. De gemeente Tiel (inclusief een tariefsverlaging voor een teruggave van
de in 2020 te veel verhaalde kosten voor het inzamelen van luiers en/of
incontinentie materiaal)
b. De gemeente Zaltbommel
c. De gemeente Neder-Betuwe
d. De gemeente West Betuwe
€ 2,69
€ 5,95
€ 5,83
€ 7,17
5. Volgens de eerste gewijzigde begroting 2022 van de Avri, die ten grondslag heeft gelegen aan de tariefstelling, bedragen de geraamde bruto baten voor de afvalstoffenheffing (basispakket) € 30.420.000 en de geraamde lasten € 34.023.000. Rekening houdend met een bate van € 3.602.000 vanwege verwerkingsopbrengsten van grondstoffen zijn de geschoonde lasten eveneens € 30.420.000 dus komt het saldo op nihil. De geraamde lasten voor het jaar 2022 zijn als volgt verdeeld:
Lasten taakveld 7.3 Afval
Inkomsten taakveld 7.3 Afval
Mutatie voorzieningen Basispakket
Netto kosten taakveld 7.3 Afval
Overhead
BTW
Kwijtscheldingen
Totale kosten Basispakket
€ 23.318.000
-/- € 3.602.000
€ 1.000.000
----------------
€ 20.716.000
€ 4.852.000
€ 3.452.000
€ 1.400.000
----------------
€ 30.420.000
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank beoordeelt de aanslagen afvalstoffenheffing aan de hand van de beroepsgronden van belanghebbende. Hij heeft voor de aanslag afrekening 2021 het aantal aanbiedingen betwist. Voor belastingjaar 2022 heeft hij in de kern drie argumenten aangevoerd, die deels samenhangen. Deze hebben betrekking op de aanslag zelf, de kostendekkendheid (opbrengstlimiet) en de vraag of de aanslag voldoet aan het uitgangspunt dat de vervuiler betaalt.
Is de hoogte van de aanslagen voldoende onderbouwd?
7. Belanghebbende heeft een onderbouwing gevraagd van de acht ledigingen/ stortingen die volgens de heffingsambtenaar in 2021 hebben plaatsgevonden. Hij heeft aangevoerd dat de heffingsambtenaar geen onderbouwing van dit aantal kon geven, wat maakt dat onduidelijk is hoe de belastingaanslag tot stand is gekomen. De heffingsambtenaar heeft deze onderbouwing op 19 oktober 2023 alsnog ingebracht. Uit de reactie van belanghebbende volgt dat dit aantal van acht ledigingen (als zodanig) niet meer in geschil is.
Is de opbrengstlimiet overschreden?
8. Belanghebbende is van mening dat (mogelijk) de opbrengstlimiet is overschreden. Hij heeft daartoe berekeningen gemaakt en vragen gesteld.
9. Op grond van artikel 15.33, eerste lid, van de Wm kan de gemeenteraad ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen. Omdat het gaat om een heffing ter bestrijding van kosten, moeten de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten niet uitstijgen boven de geraamde lasten. De jurisprudentie van de Hoge Raad over de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet kan voor de afvalstoffenheffing overeenkomstig worden toegepast. [9]
10. Als een belanghebbende de vraag aan de orde stelt of deze situatie zich voordoet, dient de heffingsambtenaar in de eerste plaats inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen (stap 1). Als de belanghebbende vervolgens (stap 2) de ramingen in twijfel trekt (doordat hij ofwel ten aanzien van een of meer posten in twijfel trekt of die post kan worden aangemerkt als een last ter zake, ofwel de juistheid van de bedragen in twijfel trekt, ofwel aanvoert dat baten ontbreken), dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over de desbetreffende post(en) te verstrekken, om - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen. Daarbij behoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of volledig inzicht te bestaan. Van de gemeenteraad mag niet worden verlangd dat zij van alle diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe de kosten daarvan zijn geraamd. Na deze stap dient duidelijk te worden of de belanghebbende de door de heffingsambtenaar aangedragen feiten betwist (stap 3). Zo ja, dan dient de rechtbank de feiten vast te stellen. De bewijslast voor de feitelijke onderbouwing van het beroep op de limietoverschrijding rust daarbij op belanghebbende. Als deze de feiten niet betwist, is de rechtbank gelijk aan zet. In het andere geval moet de rechtbank eerst de feiten vaststellen. Het is vervolgens aan de rechtbank om op basis van de vastgestelde feiten te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden.
Kan de opbrengstlimiet worden beoordeeld op basis van de ramingen van Avri?
11. Voordat de rechtbank zal ingaan op de vragen die belanghebbende heeft opgeworpen, ziet de rechtbank zich eerst voor een andere vraag gesteld, namelijk of en in hoeverre Avri bevoegd is een begroting op te stellen voor de afvalstoffenheffing voor de inwoners van de gemeente Neder-Betuwe en op welke wijze rekening moet worden gehouden met verschillen tussen de aangesloten gemeenten. De rechtbank ziet dit namelijk als een voorvraag voordat wordt toegekomen aan de vraag op welke wijze begroot dient te worden.
12. De rechtbank stelt vast dat de volledige taak tot het inzamelen van afval is overgedragen aan Avri. Avri voert die taak dus van begin tot eind uit. Zij contracteert en maakt afspraken voor de acht samenwerkende gemeenten. De gemeenten doen zelf in dat kader feitelijk niets. Dat betekent ook dat Avri kosten maakt ten behoeve van deze taak, die wettelijk gezien bij de gemeenten ligt. Dit leidt ertoe dat het Avri is die een begroting maakt voor de taken die zij ten behoeve van de gemeenten uitvoert. Het tarief dat Avri vaststelt is dus een tarief dat betrekking heeft op de kosten die Avri maakt voor het uitvoeren van de afvaltaken die de gemeenten aan Avri hebben overgedragen. De gemeente Neder-Betuwe verwijst in de eigen begroting slechts naar de begroting van Avri. In wezen komt dit erop neer dat beide begrotingen samenvallen.
13. Het staat op voorhand niet vast dat de kosten van de verschillende gemeenten gelijk zijn. Er wordt slechts op een beperkt aantal specifieke onderdelen per gemeente gedifferentieerd in het tarief. Zo is er voor onder andere Neder-Betuwe een tarief voor het inzamelen van luiers en incontinentiemateriaal. Dit is maar een relatief klein deel van het totale tarief. De hoofdmoot bestaat uit het basistarief. Dat kan de vraag opwerpen, zoals belanghebbende ook heeft gedaan, of inwoners van relatief goedkope gemeenten nu in wezen niet meebetalen aan de kosten voor afvalinzameling van relatief dure gemeenten in het samenwerkingsverband. De rechtbank is echter van oordeel dat de gemeente haar bevoegdheden niet te buiten is gegaan door de wijze waarop de afvalinzameling is geregeld. Daarbij doet niet ter zake of het goedkoper of duurder zou zijn als Neder-Betuwe niet zou hebben samengewerkt met andere gemeenten. In de keuze om toe te treden tot de gemeenschappelijke regeling treedt de belastingrechter in beginsel niet, nog daargelaten dat voorstelbaar is dat schaalvergroting kostenbesparend kan werken en dat dit mogelijk juist de reden is geweest voor de samenwerking tussen de gemeenten. Die keuze brengt mee dat kosten en opbrengsten voor een groot deel worden omgeslagen over de acht gemeenten. Dat betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat de “lasten ter zake” in dit geval overeenkomen met het aandeel van de gemeente in de totale lasten van Avri en dat de “baten ter zake” overeenkomen met het aandeel van de gemeente in de totale baten van Avri. Van andere kosten en opbrengsten voor de gemeente ter zake van haar afvaltaak is immers niet gebleken. Dit betekent dat de begrotingen inderdaad kunnen samenvallen: als per saldo Avri een min heeft, heeft de gemeente dat ook naar rato van haar aandeel en als per saldo Avri een plus heeft, geldt dat evenzeer voor de gemeente. Het feit dat de gemeente heeft gekozen voor deze wijze van inzameling en verwerking valt binnen de eigen beleidsvrijheid, leidt niet tot een onredelijke of willekeurige heffing en maakt op zich nog niet dat aannemelijk is dat de opbrengstlimiet wordt overschreden.
De standpunten van partijen
14. De heffingsambtenaar heeft bij brief van 21 maart 2023 de Begroting 2022 van Avri overgelegd met daarin onder meer de raming van de baten en de lasten van het taakveld Afval. Ook heeft hij de begroting van de gemeente Neder-Betuwe overgelegd, waarin voor de afvalstoffenheffing is verwezen naar de begroting van Avri. Hiermee heeft de heffingsambtenaar in beginsel voldaan aan hetgeen in de eerste stap van hem wordt verlangd. Het is daarom aan belanghebbende om de ramingen desgewenst in twijfel te trekken.
15. Belanghebbende heeft op basis van de gegevens van Avri uitgerekend dat een gemiddeld huishouden 2,66 gezinsleden telt. Als hij 8 aanbiedingen per jaar doet, komt het gemiddelde voor een huishouden op 21 of 22. Bij 9.267 huishoudens [10] levert dat ruim € 200.000 op bovenop het standaardtarief. Verder stelt belanghebbende dat de Begroting 2022 [11] in taakveld 7.3 Afval een winst van € 6.584.000 laat zien, waarbij de lasten € 29.702.000 bedragen en de baten € 36.286.000. Deze bedragen wijken af van de bedragen in paragrafen 8.3 en 8.6. van de begroting, waar een bedrag van € 30.420.000 is opgenomen zowel voor de baten als voor de lasten. Verder heeft belanghebbende aangevoerd dat het restafval in de afgelopen jaren met ongeveer 45% is gereduceerd, maar dat niettemin het tarief in die tijd omhoog is gegaan: in 2020 was het standaardtarief nog € 253.
16. Belanghebbende heeft naar aanleiding van de nadere stukken van de heffingsambtenaar gevraagd om een onderbouwing van het tarief uit 2020 en een toelichting op de ontwikkeling van het tarief sindsdien, alsmede inzage in de tarieven voor het verwerken van restafval. Tot slot heeft belanghebbende nog de volgende punten aangevoerd:
- Onduidelijk is of en door wie Avri wordt gecontroleerd, wanneer voor het laatst controle heeft plaatsgevonden en wat de bevindingen daarbij waren;
- De getroffen voorziening Basispakket is in strijd met de wettelijke regels en belanghebbende wil weten hoe hoog de huidige weerstandsreserve is;
- Belanghebbende vraagt een toelichting welke huishoudens zijn ontheven van heffingen;
- Het is vreemd dat in de context van de afvalstoffenheffing wordt gesproken over bedrijfsafval;
- Informatie over en toelichting op de gevolgen van de centrale inzameling van restafval ontbreekt.
De rechtbank zal de diverse onderwerpen hierna bespreken.
het aantal aanbiedingen
17. Het aantal huishoudens en het aantal aanbiedingen zijn voor het hele gebied van de Avri geraamd. Dan gaat het om 101.133 huishoudens in 2022, waarvan 93.346 betalend [12] . Daarbij zijn schattingen van het aantal aanbiedingen per jaar gemaakt, te weten 38 voor hoogbouw en 19 voor overige 30-literbakken. Bij containers met een inhoud van 140 of 240 liter ligt het geschatte aantal aanbiedingen op onderscheidenlijk 5,4 en 6,4 per jaar.
18. Belanghebbende is uitgegaan van 21 of 22 aanbiedingen. De rechtbank gaat ervan uit dat het dan gaat om de 30-literbak laagbouw, omdat daarvoor het tarief van € 1 geldt. In dat licht acht de rechtbank de raming van 19 aanbiedingen in de begroting alleszins redelijk en begrijpelijk. Voor hoogbouw is uitgegaan van het dubbele aantal. Dit is verder weliswaar niet toegelicht, maar omdat dit leidt tot een hogere geraamde bate acht de rechtbank dit evenzeer redelijk. Dat voor grotere containers een lager aantal aanbiedingen wordt geraamd, is eveneens voldoende onderbouwd en redelijk.
19. Doordat belanghebbende niet heeft aangesloten bij het hiervoor genoemde onderscheid tussen verschillende containers, is zijn berekening verder niet zonder meer te volgen. Uit de stukken van de heffingsambtenaar leidt de rechtbank af dat de berekening van de baten als volgt is. Het vaste tarief van € 284 x 93.346 betalende huishoudens levert € 26.510.000 op. Het restant van bijna € 3.910.000 (om te komen tot € 30.420.000) is afkomstig uit het variabele deel. In de laatste reactie heeft de heffingsambtenaar onder j. nog een uitsplitsing gegeven van de totalen. Hieruit volgt dat feitelijk niet wordt toegerekend naar € 30.420.000 omdat hierop ook kwijtscheldingen in mindering moeten worden gebracht. Er is vervolgens uitgegaan van 458.784 aanbiedingen hoogbouw à € 0,80 = € 367.027, 1.323.604 aanbiedingen laagbouw à € 1 = € 1.323.604, 29.738 aanbiedingen van 140litercontainers à € 4,67 = € 138.776 en 74.005 aanbiedingen van 240-litercontainers à € 8 = € 592.041. De rechtbank kan niet vaststellen dat en hoe deze bedragen te herleiden zijn tot de begroting, aangezien de bedragen in het laatste overzicht licht afwijken van de bedragen in de Begroting 2022, maar in totaal komt deze berekening uit op een opbrengst variabel deel van € 2.421.449. In de begroting lijkt het bedrag zelfs iets hoger, omdat is gerekend met € 1.400.000 aan kwijtscheldingen. Belanghebbende heeft naar aanleiding van dit overzicht geen concrete punten aangedragen die volgens hem onjuist zijn. Hij heeft alleen gevraagd om een toelichting over de kwijtscheldingen. Bij de tariefstelling is het echter toegestaan rekening te houden met het feit dat (in de regel in het kader van minimabeleid) een deel van de huishoudens in aanmerking komt voor kwijtschelding. De begroting roept in dat opzicht naar het oordeel van de rechtbank geen nadere vragen op.
het taakveld Afval
20. Vervolgens komt de rechtbank toe aan het argument van belanghebbende dat de baten van het taakveld Afval volgens Bijlage 1 bij de Begroting 2022 niet € 30.420.000, maar € 36.286.000 bedragen en de lasten € 29.702.000. Deze bedragen corresponderen dus niet met elkaar.
21. De heffingsambtenaar heeft hierover geen volledige duidelijkheid verschaft. Niettemin kan niet gezegd worden dat daarmee redelijke twijfel bestaat over de juistheid van de ramingen. Daartoe overweegt de rechtbank dat er verschil zit in de posten die kunnen worden meegenomen in het taakveld Afval en de lasten en baten voor de afvalstoffenheffing. Dit heeft ermee te maken dat er voor het maken van een begroting bepaalde regels gelden en voor het berekenen van het tarief voor de afvalstoffenheffing deels andere regels gelden. Met name is daarbij het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) relevant. Ter illustratie wijst de rechtbank op een uitspraak van Gerechtshof Amsterdam [13] . De kosten en opbrengsten van de verwerking van restafval worden in het taakveld Afval anders verwerkt dan bij de tariefstelling voor de afvalstoffenheffing [14] . Ook mag bij de tariefstelling rekening worden gehouden met btw, overheadkosten en de te verwachten kwijtscheldingen.
22. Uit het overzicht zoals opgenomen in overweging 5 van deze uitspraak volgt dat bij de begroting de hiervoor genoemde regels zijn gevolgd. De rechtbank erkent dat zij niet in staat is geweest het uitgangsbedrag aan lasten onder het taakveld Afval van € 23.318.000 zoals vermeld in onderdeel 8.6 van de Begroting 2022 te herleiden, maar omdat dit bedrag lager is dan waarvan belanghebbende is uitgegaan, brengt dat geen twijfel mee over de vraag of te ruim is geraamd (wellicht eerder te voorzichtig). Belanghebbende heeft hierover ook geen concrete argumenten naar voren gebracht.
23. De enige extra mutatie betreft de mutatie Voorzieningen Basispakket van € 1.000.000. Belanghebbende heeft bestreden dat deze voorziening een last ter zake betreft. De rechtbank deelt dat standpunt niet.
24. Op grond van artikel 229b, tweede lid, van de Gemeentewet is er in beginsel ruimte om bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen mee te nemen in de begroting. De comptabiliteitsvoorschriften die zijn vastgelegd in het BBV beperken die vrijheid wel. Als uitgangspunt kan een reserve niet, maar een voorziening wel als last ter zake worden opgevoerd [15] . In Bijlage 5 bij de Begroting 2022 is een omschrijving van de reserves en voorzieningen gegeven. De Voorziening Basispakket is als volgt omschreven:
Type voorziening
Voorziening van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden
Doel voorziening en beleid
1.) Weerstand bieden tegen de risico’s die samenhangen met de uitvoering van het programma basispakket (bufferfunctie).
2.) Schommelingen in het tarief afvalstoffenhefting voorkomen door lasten en baten van het programma Basispakket zowel op begrotingsbasis als op realisatiebasis te egaliseren (tariefegalisatie).
Minimale omvang
De minimale omvang is gebaseerd op een weerstandsratio van 1,0 voor de risico’s van het programma Basispakket. Op basis van het risicoprofiel in de begroting 2020 bedraagt de minimale omvang € 6.977.000
Maximale omvang
De maximale omvang is gebaseerd op een weerstandsratio van 1,4 voor de risico’s van het programma Basispakket. Op basis van het risicoprofiel in de begroting 2020 bedraagt de maximale omvang € 9.768.000
25. Omdat sprake is van een werkelijke voorziening, te weten vreemd vermogen dat geoormerkt is en aldus verplicht voor de afvalstoffenheffing beschikbaar blijft, is de toevoeging aan deze voorziening in overeenstemming met het BBV. Er is geen reden te veronderstellen dat met de toevoeging van € 1.000.000 de maximale omvang van de voorziening is overschreden. Een voorziening met een omvang tussen 6,9 en 9,8 miljoen euro acht de rechtbank niet onredelijk in verhouding tot de totale begroting. De toelichting op deze voorziening acht de rechtbank voldoende tegenover de summiere stellingen van belanghebbende.
tariefstijging
26. Belanghebbende heeft aangevoerd dat de hoeveelheid restafval door de jaren heen afneemt maar het tarief toch stijgt. Uit de stukken volgt dat Avri te kennen heeft gegeven dat de tarieven en lonen stijgen; het hele afvalbeheerbeleid wordt duurder. Anders dan belanghebbende lijkt te doen, kan bovendien niet één op één een koppeling worden gemaakt tussen het volume van het ingezamelde restafval en de kosten voor het afvalbeheer dat leidt tot het afvalstoffentarief. Dat het vaste tarief in 2020 nog € 253 bedroeg is op zich dus geen grond voor twijfel aan de ramingen. Het gaat nu om het tarief van 2022 en de ramingen die daarmee samenhangen. Die heeft de rechtbank hiervoor beoordeeld. Of en in hoeverre Avri bij de tariefbepaling mede heeft gekeken naar 2020 is voor die toets niet relevant. Aanknoping bij het tarief van 2020 kan mogelijk invloed hebben op de verhouding tussen het vaste deel en het variabele deel, waarover de rechtbank hierna nog zal overwegen.
27. Tot slot heeft belanghebbende zijn verbazing geuit over het feit dat in dit kader over bedrijfsafval is gesproken. Dit is het gevolg van het feit dat in de Wm is bepaald dat ingezamelde of afgegeven huishoudelijke afvalstoffen worden gelijkgesteld met bedrijfsafvalstoffen [16] . Zodra de huishoudelijke afvalstoffen zijn ingezameld, en onder beheer van de gemeente (of Avri) komen, worden ze dus beschouwd als bedrijfsafval. Er is geen aanleiding te veronderstellen dat in dit geval afval dat niet van oorsprong kwalificeert als huishoudelijk afval invloed heeft gehad op de tariefstelling.
28. De rechtbank ziet ook voor het overige geen grond voor de conclusie dat Avri de lasten en baten niet in redelijkheid heeft geraamd. De vragen die belanghebbende voor het overige nog heeft opgeworpen geven geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid daarvan. Of Avri recent is gecontroleerd of niet is voor deze beoordeling niet relevant, omdat de rechtbank haar eigen toetsing moet doen.
Is het tarief in strijd met het beginsel dat de vervuiler betaalt?
29. Belanghebbende is van mening dat ook in het vaste deel van het tarief onderscheid moet worden gemaakt tussen eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens, niet alleen via het aantal aanbiedingen, maar ook in de hoogte van het vaste tarief. Volgens belanghebbende bestaat het gemiddelde huishouden in Neder-Betuwe uit 2,66 personen en die produceren meer afval dan een eenpersoonshuishouden zoals dat van belanghebbende. Toch betaalt ieder huishouden hetzelfde vaste tarief, wat in strijd is met het beginsel dat de vervuiler betaalt.
30. Het beginsel “de vervuiler betaalt” ligt mede ten grondslag aan de Kaderrichtlijn afvalstoffen [17] , die de basis vormt voor de hier relevante bepalingen uit de Wet milieubeheer. Op grond van artikel 14 van Pro de Kaderrichtlijn moeten overeenkomstig dit beginsel de kosten van het afvalbeheer worden gedragen door de eerste afvalproducent, de huidige of de vorige houders van afvalstoffen. Deze bepaling richt zich tot de lidstaten. De gemeenten en de Avri hebben een ruime vrijheid bij het bepalen op welke wijze zij uitvoering geven aan dit beginsel bij het vaststellen van het tarief, zoals dit ook bij de rioolheffing het geval is [18] . De rechter mag niet op de stoel van de lokale wetgever zitten en moet dus terughoudend toetsen. Er is pas een grond voor ingrijpen als sprake is van een onredelijke en willekeurige heffing. Een direct verband tussen de mate van vervuiling en de hoogte van het tarief is dus niet vereist.
31. De rechtbank is van oordeel dat Avri met de keuze voor een vast tarief ongeacht het aantal leden in een huishouden niet buiten de grenzen van haar vrijheid is gegaan. Met het deels variabele tarief wordt gestimuleerd dat zo min mogelijk afval wordt aangeboden. Dat het grootste deel van het tarief in het geval van belanghebbende bestaat uit het vaste deel, maakt dat niet anders. Het vaste tarief is niet willekeurig, in die zin dat voor ieder eenpersoonshuishouden hetzelfde vaste tarief geldt, dat daarnaast ook het tarief voor een meerpersoonshuishouden is. Onredelijk acht de rechtbank een vast bedrag van € 279 per jaar als zodanig ook niet. Ook daarbij is niet van doorslaggevend belang dat een meerpersoonshuishouden hetzelfde bedrag betaalt.
Conclusie en gevolgen
32. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep van belanghebbende ongegrond is. Dat betekent dat de aanslag in stand blijft.
33. Wel ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat de heffingsambtenaar aan belanghebbende het griffierecht moet vergoeden. Daarvoor is van belang dat de heffingsambtenaar in de bezwaarfase geen informatie heeft verstrekt over de kostendekkendheid, terwijl belanghebbende daar wel vragen over had gesteld. Ook in beroep heeft het de rechtbank veel moeite gekost om de informatie van de heffingsambtenaar te verkrijgen die nodig was om het beroep goed te kunnen beoordelen. Niet valt uit te sluiten dat als de heffingsambtenaar in de bezwaarfase een duidelijke uitleg had gegeven, een beroepsprocedure voorkomen had kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat de heffingsambtenaar het betaalde griffierecht van € 50 aan belanghebbende dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Eskes, voorzitter, en mrs. J.M.W. van de Sande en L.Y. Gramsbergen, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Knol, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024.
de griffier is buiten staat deze uitspraak
te ondertekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Locatie Arnhem, Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.