Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/1876
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.,
Vereniging Leefmilieu, beide uit Nijmegen, hierna: eisers
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, hierna: het college
(gemachtigden: [naam gemachtigde] en [naam gemachtigde]).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats], hierna: derde-partij.
[derde-partij]uit [plaats], hierna: derde-partij.
Als derde-partij neemt ook aan de zaak deel:
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid), hierna: de Staat.
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid), hierna: de Staat.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 17 maart 2022 waarin het college heeft besloten dat de derde-partij geen natuurvergunning nodig heeft voor de uitbreiding van haar varkenshouderij.
1.1. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2. Eisers hebben op 27 mei 2024 verzocht om een schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
1.3. De rechtbank heeft het beroep op 11 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van het college en de derde-partij, bijgestaan door [persoon A] en [persoon B].
Totstandkoming van het besluit
2. De derde-partij exploiteert een vleesvarkens- en rundveehouderij (het bedrijf) aan [locatie] in [plaats]. Op 29 juli 2020 heeft de derde-partij bij het college een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor uitbereiding van het bedrijf met 1.290 vleesvarkens (het aangevraagde project). Om dit mogelijk te maken worden er twee nieuwe stallen (stal 7 en 8) gerealiseerd, die zijn voorzien van mestkelders (D 3.2.7.2.1/BWL 2004.05). Daarnaast wordt bij stallen 4, 7 en 8 een biofilter met 70% ammoniakemissiereductie (D 3.2.20/BWL 2020.06) geïnstalleerd. Tot slot wordt een mestvergistingsinstallatie op het perceel van het bedrijf geplaatst.
2.1. Op de aanvraag is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 5 januari 2022 en eisers hebben daarop op 9 februari 2022 een zienswijze ingediend. Het college heeft op 17 maart 2022 besloten dat voor het project geen natuurvergunning is vereist (het bestreden besluit).
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit en het verzoek om schadevergoeding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.1. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en wijst het verzoek om schadevergoeding toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
I. Bestreden besluit
De geldende regels voor intern salderen
4. In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb).
Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb).
4.1.
Naar aanleiding van de aanvraag van derde-partij heeft het college op 17 maart 2022 besloten dat voor het project geen natuurvergunning nodig is, omdat intern wordt gesaldeerd. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft. [1]
4.2.
Voorheen gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht. [2]
Intern salderen?
5. Eisers voeren aan dat hier ten onrechte intern is gesaldeerd en daarom wel een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt.
Emissies stalsysteem
6. Eisers stellen dat het college voor de berekening van de emissies van het nieuwe stalsysteem, in combinatie met verandering van het aantal dieren, niet kon volstaan met een algemene verwijzing naar de daarvoor geldende emissiefactor uit de Regeling Ammoniak en Veehouderij (Rav). Over die factoren bestaat namelijk onvoldoende zekerheid op basis van onder andere de rapporten die eisers hebben genoemd (zoals het rapport van het Centraal Bureau voor de Statistiek uit 2019 [3] en het CDM-advies aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit uit 2020) [4] .
Hierdoor is niet uitgesloten dat het project met het beoogde nieuwe stalsysteem en de toename van het aantal dieren significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat hiervoor een passende beoordeling moet worden gedaan waaruit de zekerheid zal moeten worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
6.1.
Het college voert hierover aan dat het beroepsschrift op dit punt gegrond is en het project passend beoordeeld moet worden. Het college stelt verder dat een bestuurlijke lus of tussenuitspraak niet passend is, omdat met de derde-partij nog niet is bezien of, en zo ja welke, beschermingsmaatregelen als voorschrift zouden kunnen worden opgenomen.
6.2.
Het emissiearme stalsysteem met Rav-code D.3.2.7.2.1 is een stalsysteem met mestkelders met (water- en) mestkanaal met schuine putwand, met roosters anders dan metalen driekant op het mestkanaal en een emitterend mestoppervlak van maximaal 0,18 m² per varken. De Rav-emissiefactor voor dit stalsysteem is 1,5 kg/jaar NH3 per dierplaats, in plaats van de emissiefactor van 3,0 kg/jaar NH3 per dierplaats die geldt voor een regulier stalsysteem.
6.3.
De rechtbank overweegt dat in de rechtspraak al meerdere keren is geoordeeld dat er, onder andere op basis van de door eisers genoemde rapporten, onzekerheid bestaat over de Rav-emissiefactoren. [5] Dit geldt ook voor de categorie stalsystemen met mestkelder (3.2.7.x) die vergunninghouder wil plaatsen. [6] Hierdoor zijn met het enkel toepassen van de Rav-emissiefactoren significante gevolgen niet uitgesloten en staat niet vast dat sprake is van een gelijke of afnemende depositie ten opzichte van de referentiesituatie. Er kan dus niet zonder nadere onderbouwing op basis van de enkele toepassing van de Rav-emissiefactoren van uit worden gegaan dat geen sprake is van significante gevolgen. De beroepsgrond slaagt.
6.4.
De rechtbank zal de natuurvergunning vernietigen vanwege strijd met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het gebrek te passeren, de rechtsgevolgen in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat de aard van het te herstellen gebrek zich daar niet voor leent. Het college zal namelijk alsnog een passende beoordeling moeten (laten) maken waaruit de zekerheid moet worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. De uitkomst en het tijdsverloop van zo’n passende beoordeling zijn onzeker, zeker als gebruik wordt gemaakt van de Rav-emissiefactoren, nu daarover op dit moment nog veel onzekerheid bestaat.
Vervolgbesluitvorming
7. De rechtbank bespreekt hierna nog de andere beroepsgronden van eisers voor zover deze relevant zijn voor eventuele vervolgbesluitvorming. Op de zitting hebben partijen aangegeven dat geen oordeel hoeft te worden gegeven over hetgeen in beroep is aangevoerd met betrekking tot de invoer van stal 6 in de Aerius-berekening en het optreden van randeffecten. [7]
Zijn de gehanteerde mobiele werktuigen inherent aan het project?
8. Eisers voeren aan dat het college onterecht de activiteiten dieseltractoren met bouwjaar 2005 heeft meegerekend in de referentiesituatie. Deze activiteiten staan namelijk niet expliciet in de natuurvergunning van 8 april 2014 en deze activiteiten maken ook geen onlosmakelijk onderdeel uit van het destijds vergunde project. Als al impliciet vergunde activiteiten kunnen worden betrokken, dan moet volgens eisers worden gerekend met een voor de natuur zo gunstig mogelijk materieel. Hier had bijvoorbeeld elektrisch materieel kunnen worden meegenomen. Nu is de referentiesituatie voor de vergunninghouder te gunstig ingeschat, zodat de toename van de stikstofdepositie in feite groter moet zijn.
8.1.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij de verlening van een natuurvergunning alle gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden moeten worden beoordeeld. Dat geldt ook voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project. [8]
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college de activiteiten mocht meenemen in de referentiesituatie. Een natuurvergunning voor een veehouderij moet namelijk worden geacht ook te zijn verleend voor de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen, die een direct gevolg zijn van het project. Of die vergunning al dan niet volledig is, hoort in die procedure thuis. [9] Dat bij het in kaart brengen van de referentiesituatie niet van elektrisch materieel is uitgegaan, betekent niet dat de berekening niet deugt, want de uitgangspunten van een stikstofberekening moeten niet zo gunstig mogelijk voor de natuur zijn, maar moeten reëel en aannemelijk zijn. [10] Door alleen in algemene zin te stellen dat elektrisch materieel had kunnen worden ingezet, is de rechtbank er niet van overtuigd geraakt dat de gehanteerde uitgangspunten niet reëel en aannemelijk zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
Onvoldoende de verkeersbewegingen in kaart gebracht?
9. Eisers voeren aan dat de uitgevoerde Aerius-berekening gebrekkig is, omdat de aan- en afvoerbewegingen van het middelzware en zware vrachtverkeer naar het bedrijf niet zijn opgenomen in de Aerius-berekening die is gevoegd bij de aanvraag.
9.1.
Het college heeft ter zitting gesteld dat de genoemde verkeersbewegingen zijn geschaard onder de emissiebron ‘Verkeersnetwerk’ in de Aerius-berekening die is gevoegd bij de aanvraag.
9.2.
De rechtbank oordeelt dat de uitgevoerde Aerius-berekening een gebrek vertoont. In de Aerius-berekening is de emissiebron ‘Verkeersnetwerk’ opgenomen. Deze emissiebron is echter niet nader in kaart gebracht. Hierdoor is het niet zichtbaar welke en hoeveel verkeersbewegingen onder deze emissiebron zijn geschaard. In een nieuw te nemen besluit zal dit nader moeten worden onderbouwd. De beroepsgrond slaagt.
II. Schadevergoeding
10. Eisers hebben verzocht om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
10.1.
In procedures als deze waarin het besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, mag de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. De redelijke termijn start op het moment dat beroep is ingesteld tegen het besluit. In beginsel is de schadevergoeding dan € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
10.2.
Het beroep is ingediend op 7 april 2022. Omdat de rechtbank meer dan twee jaar later uitspraak heeft gedaan, kent de rechtbank aan eisers schadevergoeding toe. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden daarom veroordelen tot een vergoeding van € 500,-
Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, blijkt uit de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210), dat de Minister af ziet van het voeren van verweer. [11]
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond omdat het besluit van 17 maart 2022 in strijd is met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb. Dit betekent dat niet is uitgesloten dat het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat uit een passende beoordeling de zekerheid zal moeten worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
11.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
11.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.968,75 omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend (1 punt à € 875,-) en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt à € 875,-) en in een zelfstandig verzoek aanspraak heeft gemaakt op schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn (0,25 punt à € 875,-).
11.3.
Verder veroordeelt de rechtbank de Staat om eisers een schadevergoeding te betalen van € 500,- in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 maart 2022;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.968,75 aan proceskosten aan eisers;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.