Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/1215
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. J. van Groningen)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe, het college
(gemachtigden: ing. S. van Gennep en mr. S.E. de Wit).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats] (de varkenshouderij)
[derde-partij]uit [plaats] (de varkenshouderij)
(gemachtigde: ing. L. Polinder).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college tot afwijzing van het handhavingsverzoek van eiser tegen geuroverlast door de varkenshouderij. Eiser is het niet eens met deze afwijzing. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Eiser krijgt dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 26 november 2021 heeft het college op verzoek van eiser een last onder dwangsom opgelegd aan de varkenshouderij om de emissie van ammoniak binnen de inrichting terug te brengen naar de maximale emissiewaarde voor ammoniak uit het Besluit emissiearme huisvesting (Beh). Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit op het bezwaar van eiser van 18 januari 2023 heeft het college het besluit van 26 november 2021 herroepen en het handhavingsverzoek van eiser alsnog afgewezen.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De rechtbank heeft het college verzocht om een verweerschrift in te dienen en daarin in het bijzonder te reageren op het standpunt van eiser dat geen sprake zou zijn geweest van zicht op legalisering. Het college heeft op 16 september 2025 op het beroep en het verzoek van de rechtbank gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 1 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, de gemachtigden van het college en de derde-partij met zijn gemachtigde.
2.3.
Het beroep is op dezelfde zitting behandeld als het beroep van eiser tegen de omgevingsvergunning (fase 2) die aan de varkenshouderij is verleend (23/1953). De rechtbank doet vandaag uitspraak in beide zaken.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiser woont aan de [locatie 1] in [plaats]. Hij stelt al vele jaren geuroverlast te ondervinden als gevolg van een onacceptabel hoge uitstoot van stalemissies van de varkenshouderij aan de [locatie 2] in [plaats]. Dit is op ongeveer 150 meter van zijn woning.
3.1.
Op 19 april 2021 heeft eiser het college verzocht om handhavend op te treden in verband met, voor zover van belang, “het niet voldoen van de huisvesting van de inrichting [locatie 2] te [plaats] aan het Beh.”
3.2.
Op 20 augustus 2021 heeft eiser het college in gebreke gesteld. Op 23 september 2021 heeft hij beroep ingesteld wegens niet-tijdig beslissen op zijn handhavingsverzoek. Op 26 november 2021 heeft het college besloten om handhavend op te treden en aan de varkenshouderij een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 5, eerste lid, onder a, en tweede lid van het Beh. Dit omdat de geldende vergunning van 23 november 1995 (omgerekend op basis van de huidige emissiefactoren) een maximale emissie toestaat van 5.526 kg/NH3, terwijl artikel 5 van Pro het Beh een maximale uitstoot toestaat van 3.000,1 kg/NH3. Op 23 december 2021 heeft eiser zijn beroep niet-tijdig beslissen aangevuld met gronden tegen het primaire handhavingsbesluit van 26 november 2021.
3.3.
De rechtbank heeft het beroep niet-tijdig beslissen op 27 januari 2022 kennelijk gegrond verklaard [1] en de reactie van eiser van 23 december 2021 naar het college doorgestuurd ter behandeling als bezwaarschrift. Het college heeft vervolgens op 23 mei 2022 een beslissing op dat bezwaar genomen waarin de last in stand is gebleven met een wijziging van de hoogte van de dwangsom en de begunstigingstermijn.
3.4.
De varkenshouderij heeft vervolgens beroep ingesteld tegen het besluit van 23 mei 2022 en om een voorlopige voorziening verzocht. De voorzieningenrechter heeft het beroep van de varkenshouderij wat betreft de begunstigingstermijn op 22 juli 2022 gegrond verklaard en de begunstigingstermijn bepaald op 70 dagen na verzending van de uitspraak. [2]
3.5.
Tegen deze uitspraak heeft de varkenshouderij hoger beroep ingesteld en om een voorlopige voorziening verzocht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft de uitspraak van de voorzieningenrechter vernietigd en ook het gehele besluit van 23 mei 2022 vernietigd, omdat de last onduidelijk is. [3] Daarbij heeft de Afdeling het primaire besluit van 26 november 2021 geschorst totdat het college een nieuw besluit op bezwaar bekend maakt en bepaald dat het college in dat nieuwe besluit ook moet beslissen over de begunstigingstermijn.
3.6.
Vervolgens heeft het college op 18 januari 2023 opnieuw beslist op het bezwaar van eiser. Daarbij heeft het college het handhavingsbesluit van 26 november 2021 herroepen en het handhavingsverzoek van eiser afgewezen. Aan de afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat sprake is van concreet zicht op legalisering, omdat:
(1) de omgevingsvergunning voor het oprichten van een vleesvarkensstal en het plaatsen van een luchtwasser fase 1 inmiddels – na een tussen- en einduitspraak van de Afdeling [4] - onherroepelijk is; en
(2) het ontwerp-besluit tot verlening van de omgevingsvergunning fase 2 op 28 juni 2022 inmiddels is genomen en ter inzage is gelegd.
Het college heeft niet alleen vanwege zicht op legalisering besloten om niet te handhaven, maar ook op basis van een belangenafweging. Over dit nieuwe besluit op bezwaar van 18 januari 2023 gaat dit beroep van eiser.
3.7.
Tijdens het beroep is de omgevingsvergunning fase 2 verleend. Eiser heeft ook beroep ingesteld tegen dat besluit (zaaknummer 23/1953). In die zaak doet de rechtbank vandaag ook uitspraak.
Toepasselijk recht
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Op deze zaak is nog het oude recht van toepassing omdat het verzoek om handhaving is gedaan vóór 1 januari 2024. [5]
Toetsingskader
5. Deze zaak gaat over een besluit op een handhavingsverzoek. Voor zulke besluiten geldt het vaste toetsingskader dat de Afdeling in haar uitspraak van 5 maart 2025 [6] nog eens heeft bevestigd:
“Beginselplicht tot handhaving
6.1.
De Afdeling roept in herinnering dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De Afdeling benadrukt daarbij dat de beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
De Afdeling verduidelijkt met deze uitspraak de verhouding tussen haar rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving en die over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Hiermee wordt geen afstand genomen van de rechtspraak waaruit volgt dat bestuursorganen in de regel gebruik moeten maken van hun bevoegdheid om handhavend op te treden.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.”
Overtreding, dus: beginselplicht tot handhaving
6. Tussen partijen staat vast dat sprake is van een overtreding van artikel 5 van Pro het Beh, met andere woorden dat de varkenshouderij niet voldoet aan de maximale emissiewaarde voor ammoniak. Dat betekent dat het college, gelet op het onder 5 geschetste toetsingskader, in beginsel verplicht is om te handhaven.
Is sprake van bijzondere omstandigheden?
7. Eiser betoogt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Ten eerste is er geen sprake van zicht op legalisering en ten tweede berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke en onvolledige (belangen)afweging.
Geen zicht op legalisering
8. Eiser voert aan dat er geen zicht is op legalisering. Weliswaar is de omgevingsvergunning fase 1 (milieu) inmiddels onherroepelijk, maar de omgevingsvergunning fase 2 ziet opnieuw op de activiteit milieu en dekt dus niet alles wat in de eerste fase is vergund. Bovendien ziet de omgevingsvergunning fase 2 op een andere uitgangssituatie (emissiearme huisvesting), terwijl feitelijk nog sprake is van traditionele huisvesting. Dit kan niet worden gelegaliseerd. [7]
8.1.
Het college heeft in de beslissing op het bezwaar van eiser concreet zicht op legalisering aangenomen op grond van (1) de onherroepelijke omgevingsvergunning fase 1 en (2) de terinzagelegging van de ontwerp-omgevingsvergunning fase 2.
8.2.
De beroepsgrond slaagt, alleen al omdat het college in het verweerschrift en op de zitting heeft erkend dat geen sprake was van concreet zicht op legalisering op het moment van het nemen van het besluit op het bezwaar. In reactie op de door eiser genoemde uitspraak heeft het college in het verweerschrift erkend dat de omgevingsvergunning fase 2 niet ziet op de feitelijk aanwezige, met het Beh strijdige en daarmee illegale situatie.
8.2.1.
De gemachtigde van de varkenshouderij heeft op de zitting gesteld dat wel sprake was van zicht op legalisering, omdat na een recente controle door toezichthouders is gebleken dat met het plaatsen van luchtwassers op de stallen C en D wordt voldaan aan het Beh. De gemachtigde heeft op de zitting aangeboden dit controlerapport nog toe te sturen. Hij stelt dit niet eerder te hebben gedaan omdat het rapport dan niet op tijd voor de zitting zou zijn ingediend. [8]
8.2.2.
Deze stelling van de varkenshouderij maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Nog daargelaten dat niet is gebleken dat de gemachtigde van de varkenshouderij dit rapport niet eerder heeft kunnen indienen dan op of vlak na de zitting [9] , zou dit rapport, wat hier ook van zij, zien op de (feitelijke) situatie van na het bestreden besluit en zou alleen al op basis daarvan niet de conclusie kunnen worden getrokken dat op het moment van de beslissing op bezwaar sprake was van zicht op legalisering. Bovendien is het college, ondanks deze stelling van de varkenshouderij, op de zitting niet teruggekomen op zijn verklaring dat geen sprake was van zicht op legalisering.
Belangenafweging onvoldoende om van handhaving af te zien
9. Eiser voert verder aan dat zijn belangen onvoldoende zijn meegewogen in de belangenafweging om niet te handhaven. Zo gaat het college voorbij aan het woon- en leefklimaat en de gezondheidsschade van eiser. Het gaat niet alleen om een forse overschrijding van de normen uit het Beh, maar ook om een overschrijding die al heel lang duurt. Dit is ook bekend bij het college omdat eiser regelmatig meldingen van geuroverlast doet bij de Omgevingsdienst. Ook aan het belang van het milieu en de natuur is te weinig gewicht toegekend en de uitkomst van deze belangenafweging is concurrentievervalsend.
Bovendien is de door het college verrichte belangenafweging onvoldoende om, vanwege onevenredigheid, niet te hoeven handhaven. Het is namelijk niet gebleken dat de gevolgen van handhaving zo groot zijn dat het bedrijf zou moeten worden beëindigd, nog daargelaten dat financiële gevolgen in de vorm van faillissement of bedrijfsbeëindiging geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan handhaving onevenredig moet worden geacht. Het ruimen van de veestapel zou ook niet minder gevolgen voor het dierenwelzijn hebben dan de huidige bedrijfsvoering. Verder weet de varkenshouderij al lang dat aan het (gewijzigde) Beh moet worden voldaan en is lang gewacht met het aanvragen van de omgevingsvergunning fase 2. Ook heeft de varkenshouderij het zelf in de hand om de negatieve economische gevolgen te voorkomen door (tijdelijke) maatregelen te treffen. Het is niet gebleken dat andere maatregelen niet mogelijk zijn.
9.1.
Het college stelt zich in de beslissing op het bezwaar en het verweerschrift op het standpunt dat hij van handhaving kon afzien op grond van een belangenafweging op basis waarvan aan de belangen van de varkenshouderij meer gewicht kan worden toegekend dan aan de belangen van eiser:
“Wij nemen enerzijds in aanmerking dat de overtreding ziet op een forse overschrijding van de toegestane emissiewaarden waarmee de belangen van uw cliënt/de omgeving worden geschaad. Tegelijkertijd heeft de last zeer verstrekkende (onherstelbare) gevolgen voor de houder van de inrichting. Wanneer ons college wederom een last gaat opleggen en daarmee handhavend gaat optreden, betekent dit dat indien de inrichtinghouder hieraan wil voldoen, hij zijn veestapel moet ruimen. Het is algemeen bekend dat het ruimen van de aanwezige veestapel zeer ingrijpende gevolgen heeft. Het gaat dan niet alleen om het welzijn van de individuele dieren, maar ook om economische gevolgen. Dit raakt ook het persoonlijk leven van de inrichtinghouder en zijn gezin. Nu het ontwerpbesluit voor de bouw van de nieuwe stal ter inzage ligt en de omgevingsvergunning -naar het zich laat aanzien- op korte termijn definitief verleend kan worden, waardoor een varkensstal kan worden gebouwd die voldoet aan het Beh én nu voor de milieu-onderwerpen die van belang zijn voor het verlenen van een vergunning reeds een fase 1 vergunning is verleend (voor de activiteiten milieu bestaan dan ook geen belemmeringen), menen wij dat aan de belangen van de houder van de inrichting een zwaarder gewicht kan worden toegekend dan aan de (milieu)belangen van uw cliënt/de omgeving.”
9.1.1.
Van deze belangenafweging heeft het college op de zitting erkend dat hierin de belangen van eiser niet voldoende tot uitdrukking zijn gebracht.
9.2.
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. [10]
9.2.1.
Zoals hiervoor, onder 5, is overwogen, moet bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien.
9.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat hij van handhaving mocht afzien op grond van bijzondere omstandigheden.
Ten eerste zijn de belangen van eiser in de door het college verrichte belangenafweging onvoldoende betrokken. Weliswaar wordt in die belangenafweging erkend dat de forse overschrijding van de toegestane emissiegrenswaarden de belangen van eiser schaden, maar zijn deze belangen van eiser (zoals zijn gezondheid en woon- en leefklimaat) niet genoemd, laat staan (kenbaar) meegewogen.
Ten tweede zijn de andere door het college genoemde omstandigheden en belangen onvoldoende onderbouwd om op grond daarvan van handhaving af te zien. Weliswaar is het waarschijnlijk dat handhaving tot ingrijpende (economische en privé-) gevolgen zal leiden voor de varkenshouderij, maar dat maakt nog niet dat in dit specifieke geval ook sprake is van een bijzondere omstandigheid om niet te hoeven handhaven. Handhaving zal namelijk in het algemeen ingrijpende gevolgen hebben voor degene tegen wie wordt gehandhaafd. Bovendien is de veronderstelling dat handhaving in dit geval tot gevolg zou hebben dat de veestapel moet worden geruimd niet onderbouwd en heeft het college dat op de zitting ook beaamd. Verder is, zoals eiser terecht stelt, bijvoorbeeld niet gebleken dat alternatieve (tijdelijke) maatregelen niet mogelijk zijn. Het college heeft ten onrechte de belangen van de varkenshouderij op basis van deze onvoldoende onderbouwde omstandigheden zwaarder laten wegen en om die reden ook ten onrechte afgezien van handhaving. Ook is het college in het besluit niet expliciet, aan de hand van de maatstaf van de Harderwijk-uitspraak, ingegaan op de evenredigheid van het besluit. De beroepsgrond slaagt.
9.4.
De gemachtigde van de varkenshouderij heeft zich hierover op de zitting nog op het standpunt gesteld dat eiser alleen opkomt voor het belang van het beperken van geur. Volgens de varkenshouderij ziet het Beh alleen op het beperken van stikstof op Natura 2000-gebieden en niet op het reduceren van geur. De rechtbank begrijpt dit betoog zo dat de varkenshouderij meent dat aan eiser het ‘relativiteitsvereiste’ [11] moet worden tegengeworpen, omdat de normen uit het Beh kennelijk niet strekken ter bescherming van de belangen van eiser.
9.4.1.
De rechtbank volgt dit standpunt niet. Weliswaar is de overbelasting van de voor stikstofgevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden volgens de toelichting op het Beh [12] de belangrijkste aanleiding voor het stellen van maximale emissiewaarden voor ammoniak in (artikel 5 van Pro) het Beh, maar niet de enige aanleiding. Andere belangrijke aanleidingen voor deze emissiewaarden zijn namelijk ook het kunnen blijven voldoen aan de NEC-richtlijn [13] en de invulling van de actualiseringsverplichting vanwege de ontwikkelingen op het gebied van technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu uit de Wet milieubeheer en Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het doel van het stellen van maximale emissiegrenswaarden voor ammoniak in (artikel 5 van Pro) het Beh beperkt zich dus niet tot het reduceren van stikstof op Natura 2000-gebieden. De rechtbank is daarom van oordeel dat niet is gebleken dat artikel 5 van Pro het Beh kennelijk niet (ook) strekt ter bescherming van de belangen van (het leefmilieu van) eiser.
9.5.
Voor zover eiser zich heeft beroepen op de belangen van concurrenten van de varkenshouderij en het belang van de natuur, werpt de rechtbank hem in zoverre het relativiteitsvereiste wel tegen. Eiser kan namelijk niet opkomen voor de belangen van anderen, zoals concurrenten van de varkenshouderij. [14] En het algemene belang van de bescherming van de natuur is in dit geval niet verweven met het belang van eiser omdat hij te ver weg woont van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Rijntakken, namelijk op ongeveer 1 kilometer van zijn perceel, en niet is gebleken dat hij daar zicht op heeft of dit gebied op een andere manier deel uitmaakt van zijn woon- en leefomgeving. [15]
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit. De rechtbank draagt het college op om een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het college moet in dat besluit in ieder geval beslissen of hij, bij het ontbreken van zicht op legalisering, al dan niet handhavend optreedt. Daarbij is de beginselplicht tot handhaving, zoals verwoord in de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025 [16] (zie onder r.o. 5), het uitgangspunt. Als het college beslist om (op grond van bijzondere omstandigheden) af te zien van handhaving is het aan hem om die omstandigheden te onderbouwen, de bij dat besluit betrokken belangen in kaart te brengen, deze tegen elkaar af te wegen en inzichtelijk te motiveren aan welke belangen welk gewicht wordt toegekend, waarbij ook, aan de hand van de Harderwijk-maatstaf, gemotiveerd moet worden in hoeverre de belangenafweging evenredig uitpakt.
10.1.
De rechtbank beslecht het geschil niet (meer) finaal, omdat het voor een nieuw besluit nodig is dat het college daarvoor een eigen afweging moet maken waarvan de uitkomst en tijdsverloop niet zeker zijn.
11. Omdat het beroep gegrond is moet het college de proceskosten van eiser van € 1.814,- vergoeden (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting à € 907,-, met een wegingsfactor 1, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht). Ook moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser van € 1.814,-;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser betaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus, voorzitter, en mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. S.E.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.