ECLI:NL:RBGEL:2025:10966

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 24/2599

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiser], uit [plaats], eiser

(gemachtigde: mr. F.B.M. van Aanhold),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, het college

(gemachtigde: mr. M. van Rijbroek).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[derde-partij 1] en [derde-partij 2](gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk
), [derde-partij 3] en [derde-partij 4](gemachtigde: mr. A.P. Loo),
[derde-partij 5] en [derde-partij 6](gemachtigde: mr. R.J. Grasmeijer) en
[derde-partij 7] en [derde-partij 8], allen uit [plaats], derde-partijen.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing van het college om hem een last onder dwangsom op te leggen.

1.1.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partijen hebben ook gereageerd.

1.2.

De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de partner van eiser [naam partner], de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. Namens de derde-partijen hebben deelgenomen: [derde-partij 1] en zijn gemachtigde, [derde-partij 3] en zijn gemachtigde en [derde-partij 5] en zijn gemachtigde. Het beroep is gelijktijdig met de beroepen in zaaknummers: 24/2492, 24/2806, 24/2809 en 24/2410 behandeld.

Procesverloop

2. Eiser is eigenaar van de woning en het bijbehorende perceel aan het [locatie 1] [nummer 1] in [plaats]. Eiser heeft een bouwwerk gerealiseerd in zijn achtertuin (de berging).^[1]

2.1.

Het perceel van eiser is gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Burgemeesterswijk Transvaalbuurt 2013’ (bestemmingsplan). Op de gronden waarop de berging is gerealiseerd rust de bestemming ‘Groen’.

2.2.

Op 24 maart 2023 heeft een toezichthouder ter plaatse een controle uitgevoerd. Tijdens dit bezoek constateerde de toezichthouder dat de berging is geplaatst zonder omgevingsvergunning op gronden met de bestemming ‘groen’.

2.3.

Op 31 mei 2023 hebben de derde-partijen een handhavingsverzoek ingediend. In dit verzoek stellen de derde-partijen dat eiser een gebouw heeft gerealiseerd dat is gesitueerd op de groenbestemming zonder daartoe benodigde omgevingsvergunning.

2.4.

Het voorgaande heeft geleid tot het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom van 19 juni 2023 en uiteindelijk tot het opleggen daarvan op 19 september 2023 (het primaire besluit). De last houdt in dat eiser de beging moet verwijderen en verwijderd moet houden.^[2]Dit onder de dreiging van een dwangsom van € 5.000,00 ineens mocht de last niet binnen zes weken zijn uitgevoerd.

2.5.

Op 25 oktober 2023 heeft het college, op verzoek van eiser, de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.

2.6.

Op 22 maart 2024 heeft het college op het bezwaar van eiser beslist (de beslissing op bezwaar). In deze beslissing op bezwaar heeft het college het bezwaar ongegrond verklaart en het primaire besluit in stand gelaten.

2.7.

Op 23 april 2024 heeft eiser beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.

2.8.

Op 26 april 2024 heeft het college, op verzoek van eiser, de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar van 22 maart 2024 aan de hand van de argumenten van eiser, de beroepsgronden.

4. De rechtbank verklaart het beroep van eiser ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

5.1.

Bij besluit van 19 september 2023 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Beroepsgronden

Is sprake van een overtreding?

6. Eiser betoogt dat het college ten onrechte heeft besloten dat sprake is van een overtreding. Eiser voert hiertoe aan dat er geen omgevingsvergunning is vereist voor de bouw en het gebruik van de berging op grond van artikel 2, bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Eiser stelt zich op het standpunt dat de gronden, waarop de bestemming ‘groen’ rust, behoren tot het achtererfgebied als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor.^[3]Dit standpunt onderbouwt eiser met verschillende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), waarin volgens eiser de Afdeling in vergelijkbare gevallen heeft geoordeeld dat wel sprake was van een erf. Verder stelt eiser dat artikel 8 van het bestemmingplan niet verbiedt om de gronden met de bestemming ‘groen’ (mede) in te richten voor het gebruik als erf voor de bestemming ‘wonen’ en dat de aanwezige bomen op deze gronden niet op de zogenoemde waardevolle bomenlijst staan.

6.1.

Zowel de woning als de berging zijn gelegen op het perceel. Op het gedeelte van het perceel waarop de berging is gesitueerd, rust de bestemming ‘Groen’. Artikel 8.1 van de planregels bepaalt dat de voor ‘Groen’ aangewezen gronden bestemd zijn voor groenvoorzieningen, watergangen, waterpartijen, waterinfiltratievoorzieningen en andere voorzieningen voor de waterhuishouding, fiets- en wandelpaden, straatmeubilair en speelvoorzieningen. Verder mogen op de gronden met de bestemming ‘groen’ op grond van artikel 8.2 van de planregels uitsluitend in de gegeven bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd.

6.2.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is een op de grond staand bijbehorend bouwwerk op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor onder bepaalde voorwaarden vergunningsvrij als het in het achtererfgebied staat. Voor het antwoord op de vraag of een perceelsgedeelte tot het achtererfgebied behoort, is van belang of het kan worden aangemerkt als erf in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Een erf is in dat artikel als volgt gedefinieerd: "al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden".^[4]

6.3.

De rechtbank oordeelt dat het college terecht heeft besloten dat de berging niet op gronden staat die aan te merken zijn als ‘erf’, zoals gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Alhoewel het perceelsgedeelte feitelijk is ingericht ten dienste van het nabijgelegen hoofdgebouw, namelijk als tuin, is de rechtbank van oordeel dat het bestemmingsplan deze inrichting niet toestaat. De voorzieningen die op grond van artikel 8.1 van de planregels zijn toegestaan zijn niet gerelateerd aan een gebruik ten behoeve van een woning. De verwijzing door eiser naar de uitspraken van de Afdeling gaat niet op. Los van de omstandigheid dat in die procedures het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voor lag, blijkt uit de betreffende uitspraken dat oftewel 'tuinen en terreinen’ waren toegestaan op gronden met de bestemming ‘Groen’^[5]dan wel een andere bestemming, zoals ‘tuinen’^[6]of ‘waarde-landschap’^[7]rustte op de betreffende gronden. Nu het bestemmingsplan de inrichting van de gronden ten dienste van het hoofdgebouw niet toestaat, is reeds hierom geen sprake van een erf, zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid van bijlage II van het Bor. Gelet hierop is geen sprake van een achtererfgebied en kon de berging dan ook niet vergunningsvrij worden opgericht. De beroepsgrond slaagt niet.

Beginselplicht tot handhavend optreden

7. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling als uitgangspunt geldt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Dit laat onverlet dat handhavingsbesluiten wel aan het evenredigheidsbeginsel getoetst dienen te worden, waarbij de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak geldt.^[8]

7.1.

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is sprake van een bijzonder geval. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.^[9]

Had het college van handhavend optreden moeten afzien omdat sprake was van bijzondere omstandigheden?

Is sprake van een schending van het vertrouwensbeginsel?

8. Eiser betoogt dat hij een geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Eiser voert hiertoe aan dat door een medewerker van de gemeente Arnhem aan hem is toegezegd dat voor de bouw van de berging op de gronden met de bestemming ‘Groen’ geen omgevingsvergunning is vereist. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiser onder meer naar verschillende mails uit 2010 van verschillende medewerkers van de gemeente Arnhem waaruit deze toezegging zou blijken. Die toezegging is volgens hem later bevestigd tijdens een persoonlijk gesprek met een medewerker van de gemeente Arnhem. Verder wijst eiser naar uitspraken van verschillende bestuursrechters waar in vergelijkbare gevallen is geoordeeld dat een geslaagd beroep kon worden gedaan op het vertrouwensbeginsel.^[10]

8.1.

Voor de bespreking van deze beroepsgrond hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.^[11]Dat bestaat uit drie stappen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.

8.2.

De rechtbank overweegt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.^[12]

8.3.

In augustus 2010 is er (mail)contact geweest tussen een medewerker van de gemeente Arnhem en de partner van eiser. De eerste mail dateert van 9 augustus 2010 en hierin heeft de medewerkster van de gemeente Arnhem onder meer het volgende geschreven aan de partner van eiser: ‘
Dit emailbericht is een reactie op uw vraag of u straks na 1 oktober 2010 nog een uitbreiding kunt realiseren voor een garage achterin uw tuin aan het adres [locatie 1] [nummer 1] te [plaats]. (…) Uw achtertuin grenst aan de [locatie 2]-zijde. Indien u rekening houdt met de 1 meter zone aan de achterzijde is dus nog bebouwingsmogelijkheid aanwezig. Uw perceel valt niet binnen het Rijksbeschermde stadsgezicht, zodat bepaalde activiteiten bouw-/omgevingsvergunningsvrij mogelijk zijn.’

De tweede mail dateert van twee dagen later (12 augustus 2010). Hierin heeft de medewerkster van de gemeente Arnhem onder meer het volgende geschreven aan de partner van eiser:

‘ (…)
In het vigerende bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] is op de plankaart het bouwvlak van de bestemming woondoeleinden-vrij-/halfvrijstaande aangegeven. Echter, de strook grond vanaf de [locatie 2] richting uw woning in een breedte van 15 meter valt buiten die bestemming. Die strook van 15 meter is betiteld als ‘bos’ in de bestemming Groen. Deze strook mag slechts gebruikt worden voor de aanleg en instandhouding van afschermend groen en niet voor parkeerdoeleinden. Binnen de bestemming ‘groen’ is geen bouwmogelijk voor een garage aanwezig.’

8.4.

De rechtbank is van oordeel dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, omdat geen sprake is van een toezegging. Met de overgelegde mails heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij de berging zonder omgevingsvergunning mocht realiseren. Het is niet duidelijk wat de oorspronkelijke vraagstelling is die voorafging aan de mail van 9 augustus 2010, zodat ook onduidelijk is op welke deel van eisers perceel de mail betrekking heeft. Bovendien heeft de betreffende medewerker in de mail van 12 augustus 2010 uitdrukkelijk geschreven dat binnen de bestemming groen geen bouwmogelijkheid voor een garage aanwezig is. Gelet hierop heeft eiser geen vertrouwen kunnen ontlenen aan de mails. Al zou eiser aan de eerste mail vertrouwen hebben ontleend, dan is dat drie dagen daarna teniet gedaan door de expliciete mail van 12 augustus 2010. De verwijzing van eiser naar de uitspraken van andere bestuursrechters gaat niet op. Anders dan eiser stelt, waren de betreffende situaties niet vergelijkbaar met onderhavige situatie omdat er geen sprake was van een door eiser als toezegging opgevat standpunt van een medewerker van het bestuursorgaan, waarna uit een mail van enkele dagen later expliciet en uitdrukkelijk het tegendeel blijkt van wat eiser heeft begrepen. De beroepsgrond slaagt niet.

Had het college van handhavend optreden moeten afzien omdat handhavend optreden in dit geval onevenredig is?

9. Eiser betoogt dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen dat het college van handhavend optreden moet afzien. Eiser voert hierover aan dat de berging geen nadelige invloed heeft op de groene omgeving. Zo is onder meer de berging opgetrokken uit milieuvriendelijk duurzaam onbehandeld cederhout en schuilt de berging achter bomen en struiken. Verder stelt eiser dat het college twaalf jaren niet handhavend heeft opgetreden tegen de berging terwijl het college al deze jaren wel op de hoogte was van de berging.

9.1.

De rechtbank oordeelt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat handhavend optreden in dit geval evenredig is verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan niet behoort te worden afgezien. De rechtbank acht hiertoe van belang dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving op zichzelf geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het college van handhaven moet afzien. Dat is ook niet het geval als het college op de hoogte was van de overtreding.^[13]Verder heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de berging geen nadelige invloed heeft op de groene omgeving. Het enkel benoemen van de materialen van de berging en de situering van de berging achter bomen en struiken is onvoldoende. Los van de omstandigheid dat dit naar het oordeel van de rechtbank op voorhand geen grond vormt voor de conclusie dat handhavend optreden onevenredig is, merkt de rechtbank op dat de berging een omvang heeft van ongeveer 25 m2. Daarom acht de rechtbank het niet aannemelijk dat de berging de aanwezige groene omgeving niet aantast. De beroepsgrond slaagt niet.

Is sprake van een gebrekkig legalisatieonderzoek?

10. Eiser voert aan dat in de beslissing op bezwaar een gebrekkig legalisatieonderzoek is opgenomen. Het college heeft de situatie van eiser ten onrechte vergeleken met de situaties aan de [locatie 1] [nummer 2] en [nummer 3] volgens eiser. Zo is de berging bij eiser op het perceel niet zichtbaar, staat de overkapping bij nummer [nummer 2] onder een boom en staat bij nummer [nummer 3] de berging deels op hetzelfde kadastrale perceel als de woning.

10.1.

De rechtbank stelt voorop dat in deze procedure een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom centraal staat en niet een verleende of geweigerde omgevingsvergunning. In het besluit tot het handhavend optreden heeft het college alleen beoordeeld of sprake is van een overtreding die mogelijk gelegaliseerd kan worden.

10.2.

De rechtbank overweegt dat eiser geen aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning. Verder heeft het college, zoals hierboven blijkt, terecht besloten dat de berging in strijd is met het bestemmingsplan. Hierdoor kon op het moment van het handhavingsbesluit geen concreet zicht op legalisering bestaan voor de overtreding. De stelling dat het onderzoek naar de mogelijkheden tot legalisatie van de overtreding te summier is slaagt niet. Het had op de weg eiser gelegen om een concrete aanvraag in te dienen voor een omgevingsvergunning zodat de overtreding gelegaliseerd kan worden. De beroepsgrond slaagt niet.

Is de gehanteerde dwangsom te hoog?

11. Eiser betoogt dat de gehanteerde dwangsom van € 5.000,- niet in redelijke verhouding staat met het geschonden belang en de beoogde werking. Eiser voert hierover aan dat het geschonden belang door de overtreding gering is, het bouwwerk al 12 jaar aanwezig is en de dwangsommen bij vergelijkbare overtredingen aan het [locatie 1] lager zijn. Eiser betwist de stelling van het college dat de aangehaalde overtredingen aan het [locatie 1] geen vergelijkbare gevallen zijn. Volgens eiser zijn de betreffende bouwwerken die een overtreding opleveren ook kostbare bouwwerken.

11.1.

Artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt: ‘
De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.’

11.2.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.^[14]

11.3.

In het primaire besluit heeft het college het volgende overwogen: ‘
De hoogte van de dwangsom dient een voldoende prikkel te zijn om binnen de begunstigingstermijn aan de last te voldoen. Wij menen dat de dwangsom hieraan voldoet. Uit de zienswijze volgt dat de kosten voor het verwijderen van het bouwwerk aanzienlijk zijn. We hebben daarom gemeend dat de dwangsom van € 2.500,00 onvoldoende prikkel is om de overtreding te beëindigen. Een dwangsom van € 5.000,00 voor de illegaal geplaatste berging staat meer in verhouding tot de kosten van het opheffen van de overtreding.’

11.4.

De rechtbank oordeelt dat de dwangsommen niet zodanig hoog zijn dat er geen sprake meer is van een redelijke verhouding tussen de dwangsom en de zwaarte van de geschonden belangen. De stelling van eiser dat voor de bouwwerken bij de naastgelegen erven een lagere dwangsom is opgelegd doet daaraan niets af. In het primaire besluit heeft het college namelijk uiteengezet waarom gelet op de grotere omvang van dit bouwwerk en de kosten voor het afbreken hiervan een hogere dwangsom is opgelegd. Wat betreft de stelling van eiser dat het geschonden belang door de overtreding gering is verwijst de rechtbank naar overweging 9.1 waarin is geoordeeld dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de berging de groene structuur niet aantast. Verder acht de rechtbank het argument dat het college een lange tijd kennis had van de overtreding niet relevant voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom. Dit is blijkens artikel 5:32b, derde lid, van de Awb geen relevante omstandigheid voor het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Beroep tegen handhaving van een last onder dwangsom voor een zonder vergunning gerealiseerde berging op groenbestemming