ECLI:NL:RBGEL:2025:5087

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 23/7917

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres] en [eiser] uit [plaats] , eisers,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brummen

(gemachtigden: mr. I.E. Nauta en [naam gemachtigde] ).

Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [derde-partij 1] en [derde-partij 2] uit [plaats] ,

(gemachtigde: mr. M.J. Smaling).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing door het college van hun handhavingsverzoek.

1.1.

Met het bestreden besluit van 7 november 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.

1.2.

Van het college is een verweerschrift ontvangen. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 25 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigden van het college en de gemachtigde van de derde-partij. De heer [derde-partij 1] en mevrouw [derde-partij 2] waren zelf niet op de zitting aanwezig.

Totstandkoming van het besluit

Voorgeschiedenis

2. Op 2 mei 2017 is een omgevingsvergunning (met voorschriften) verleend voor het bouwen van een vrijstaande woning met vrijstaande buitenberging/carport op het perceel [locatie 1] te [plaats] . Tegen deze omgevingsvergunning is geen bezwaar gemaakt, waardoor zij onherroepelijk is geworden. De woning en de buitenberging (hierna: de schuur) zijn inmiddels gebouwd. Eind 2019 is de woning verkocht en is de derde-partij eigenaar van het perceel geworden.

Aanleiding handhavingsverzoek

2.1.

Eisers wonen naast de derde-partij, aan de [locatie 2] in [plaats] . Eisers ervaren op hun perceel een toename van water (wateroverlast), met negatieve gevolgen voor de historische fruitboomgaard en de aangebrachte (groenblijvende) beplanting. Eisers wijten de wateroverlast aan de bouw van de woning en de schuur op het perceel [locatie 1] en de aanleg van de retentievijver op perceel [locatie 1] . Eisers hebben het college op 14 december 2022 verzocht om handhavend op te treden, omdat volgens hen zonder of in strijd met de omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingplan op het perceel is gebouwd of van het perceel gebruik is gemaakt. Daarnaast zijn volgens eisers ophoog- en afgraafwerkzaamheden uitgevoerd, waarvoor op grond van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning noodzakelijk was.

Besluiten

2.2.

Het college heeft bij besluit van 12 april 2023 het verzoek van eisers om integraal handhavend op te treden tegen de verschillende overtredingen grotendeels afgewezen. Toegewezen is het verzoek om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een deel van het perceel als tuin en de daar aangebrachte verhardingen.^[1]Dit heeft in eerste instantie ook geleid tot oplegging van een last onder dwangsom aan de derde-partij op 27 juli 2023. Eisers zijn op 22 mei 2023 (aangevuld op 7 september 2023) in bezwaar gekomen tegen de beslissing van het college op het handhavingsverzoek. De beslissing op bezwaar dateert van 7 november 2023. Hierin heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering, toevoeging van een overweging ten overvloede en herroeping van twee beslispunten (waarvan één op de grond van de bijzondere omstandigheid: zicht op legalisatie). Ten gevolge van dit laatste heeft het college de eerder opgelegde last onder dwangsom ingetrokken. Eisers zijn op 13 december 2023 in beroep gekomen tegen de beslissing op bezwaar.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het handhavingsverzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

3.1.

De rechtbank verklaart het beroep van eisers ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

Planologisch kader

4. Ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning in 2017 gold voor het perceel [locatie 1] in [plaats] het bestemmingsplan ‘ Buitengebied 2008, [locatie 3] ’.

4.1.

Ten tijde van het primaire besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek golden voor het perceel [locatie 1] in [plaats] het bestemmingsplan ‘ Buitengebied 2008, [locatie 3] ’ en het ‘Paraplubestemmingsplan Archeologie’ (vastgesteld op 15 oktober 2020). Dit paraplubestemmingsplan verving, zoals blijkt uit artikel 3, de regels inzake archeologie die zijn opgenomen in het bestemmingsplan ‘ Buitengebied 2008, [locatie 3] ' (hierna: het bestemmingsplan). Het perceel was als het ware opgedeeld in vier bestemmingsvlakken: ‘Agrarisch met waarden-Landschapswaarden A’, ‘Bos’, ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ en ‘Wonen’. Als dubbelbestemming gold voor het gehele perceel ‘Waarde-Archeologie laag’. Tevens was op 23 november 2022 een ontwerpbestemmingsplan ‘Buitengebied Brummen, landschaps- en natuurversterking [locatie 1] , [plaats] ‘ (hierna: bestemmingsplan ‘natuurbosje’) ter inzage gelegd. Bij besluit van 21 december 2023 heeft de raad van de gemeente Brummen het bestemmingsplan ‘Buitengebied Brummen, landschaps- en natuurversterking [locatie 1] [plaats] ’ vastgesteld.^[2]Het bestemmingsplan voorziet in het toekennen van de bestemming ‘Bos’ aan een substantieel deel van de gronden die de bestemming ‘Agrarisch met waarden-Landschapswaarden A’ hadden.

4.2.

Ten tijde van de beslissing op bezwaar lag aanvullend nog het ontwerpbestemmingsplan ‘Buitengebied [locatie 1] , [plaats] ’ (bestemmingsplan ‘woonkavel’) ter inzage. Dit bestemmingsplan is op 24 november 2024 vastgesteld, maar nog niet onherroepelijk. In dit plan is een deel van het agrarisch bestemde deel van het perceel en een deel van het als recreatie bestemde deel van het perceel, gewijzigd in de bestemming ‘Tuin’, met de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie laag’.

De beroepsgronden

5. De beroepsgronden van eisers luiden samengevat als volgt:

Het peil van waaraf de hoogtemetingen van de bouwwerken zijn gedaan, is mede door de onrechtmatige ophoging van het perceel, te hoog en dus verkeerd bepaald.

De woning

de woning is te hoog gebouwd, als de hoogte vanaf het juiste peil wordt beoordeeld,
de woning is deels buiten het woonvlak gerealiseerd,
het college heeft verzuimd om eisers te voorzien van alle meetgegevens van de woning.

De schuur

de schuur is omgevingsvergunningplichtig, als de hoogte vanaf het juiste peil wordt beoordeeld,
de schuur wordt in strijd met het bestemmingsplan gebruikt als slaap- en/of logeerkamer.

De warmtepomp

de warmtepomp is omgevingsvergunningplichtig, als de hoogte vanaf het juiste peil wordt beoordeeld,
de warmtepomp is in strijd met de in de omgevingsvergunning vergunde CV-installatie,
de warmtepomp bevindt zich dicht bij de erfgrens en legt een andere druk op het perceel van eisers.

De retentievijver

de retentievijver is in strijd met de in de omgevingsvergunning vergunde hemelwaterafvoer via infiltratiekratten,
de retentievijver is in strijd met het bestemmingsplan gerealiseerd op het bestemmingsvlak ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’

Het raster van tuingaas

- het raster van tuingaas is strijdig met de bestemming ‘Agrarisch met waarden-landschapswaarden A’

Ophoog- en afgraafwerkzaamheden gedurende de bouw zijn in strijd met artikel 7 van het bestemmingplan, zonder omgevingsvergunning uitgevoerd.

Ophoog- en afgraafwerkzaamheden gedurende de bouw zijn in strijd met artikel 13 van het bestemmingplan, zonder omgevingsvergunning uitgevoerd.

Er is sprake van onbehoorlijk bestuur door het college, onder meer door het creëren van zicht op legalisatie.

Toetsingskader

6. De rechtbank stelt voorop dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.^[3]

6.1.

Hieruit volgt dat de rechtbank per gestelde overtreding, eerst zal beoordelen of daadwerkelijk sprake is van een overtreding. En als dat het geval blijkt, zal de rechtbank daarna beoordelen of het college terecht van handhavend optreden heeft kunnen afzien.

Toetsing aan situatie vóór verkoop perceel?

6.2.

Eisers verzoeken de rechtbank om alle punten uit deze handhavingskwestie te toetsen aan de situatie van juli 2019, toen het perceel [locatie 1] nog niet was verkocht, en de wet- en regelgeving die destijds van toepassing was.

6.3.

De rechtbank wijst dit verzoek af. Als uitgangspunt geldt dat het college bij het nemen van het primaire besluit het handhavingsverzoek dient te toetsen aan de situatie en de van toepassing zijnde wet- en regelgeving die bestond ten tijde van het nemen van dat besluit. Bij de beslissing op bezwaar geldt als hoofdregel dat het eerdere besluit wordt heroverwogen op basis van feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Ook moet rekening worden gehouden met nieuwe feiten en omstandigheden die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm.^[4]De rechtbank zal daarom bij de beoordeling van de beslissing op bezwaar wel degelijk rekening houden met de situatie op 7 november 2023. Praktisch gezien betekent dat onder meer dat de woning toen al was verkocht aan de derde-partij en dat het bestemmingsplan ‘ Buitengebied 2008, [locatie 3] ’ van toepassing was. Zowel het (ontwerp)bestemmingsplan ‘natuurbosje’ als het (ontwerp)bestemmingsplan ‘woonkavel’ lagen toen (nog) ter inzage.

Opmerking vooraf

7. Eisers zijn ontevreden en teleurgesteld in de communicatie met het college. Volgens hen ontbreekt het regelmatig aan tijdige en volledige informatievoorziening en spreekt het college zichzelf bij herhaling tegen. De rechtbank merkt op dat een prettige verstandhouding tussen partijen te prefereren is, en dat het voor alle betrokkenen frustrerend is als dat, om welke reden dan ook, niet mogelijk blijkt. Omdat niet gebleken is van ruimte voor een minnelijke oplossing, ziet de rechtbank dat haar taak in deze zaak is gericht op de beoordeling van de juridische geschilpunten die voorliggen. Zij zal zich daarom daartoe beperken.

7.1.

De rechtbank zal hierna eerst ingaan op wat er is vergund in de omgevingsvergunning en vervolgens de kern van de discussie tussen partijen over het peil in relatie tot de hoogte van de woning, de schuur en de warmtepomp beoordelen. Daarna zal de rechtbank de beroepsgronden bespreken, gegroepeerd naar de bouwwerken op het perceel, de aangebrachte voorzieningen of en uiteindelijk de tijdens de bouw uitgevoerde werken en werkzaamheden. Tot slot zal de rechtbank ingaan op de overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Wat is met de omgevingsvergunning vergund?

8. In de omgevingsvergunning van 2 maart 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaande woning met vrijstaande buitenberging/carport (schuur) op de locatie [locatie 1] in [plaats] .

8.1.

De wettelijke grondslag voor dit besluit is gelegen in hoofdstuk 2 van de Wabo en in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 1 van bijlage II van het Bor. Het gaat dus om een vergunning voor de activiteit bouwen en voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik van gronden of bouwwerken (artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)).

8.2.

De vergunning voor de woning is verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor de hoogte en het bebouwingsoppervlak van de woning.^[5]Tevens verleent de vergunning toestemming voor de overschrijding van het in de planregels toegestane oppervlak voor de schuur, op grond van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid.^[6]

Het peil

9. Eisers betogen dat het college het peil onjuist heeft vastgesteld. Zij voeren daarvoor aan dat het college bij de bepaling van de hoogte van bouwwerken op het perceel [locatie 1] moet uitgaan van het oorspronkelijke peil, dat wil zeggen de hoogte van het oorspronkelijke maaiveld ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan. En dus niet het peil dat na onrechtmatige ophoging van het perceel is ontstaan, zoals het college volgens hen heeft gedaan. Eisers verwijzen daarvoor naar de definitie in het bestemmingsplan, waarin het peil gelijk wordt gesteld aan de gemiddelde hoogte van het bestaande aansluitende afgewerkte maaiveld.

9.1.

Onder verwijzing naar dezelfde definitie, handhaaft het college het standpunt dat het peil correct is bepaald. Volgens het college moet onder ‘het bestaande aansluitende afgewerkte maaiveld’ namelijk worden begrepen het maaiveld zoals aanwezig ten tijde van de afwerking. Daaruit volgt dat het is toegestaan om het maaiveld af te werken. Voor de afwerkhoogte kan worden aangesloten bij de in de gemeente Brummen gebruikelijke manier om het peil uit te zetten, namelijk de hoogte van de kruin van de weg (in relatie tot het NAP), vermeerderd met 10 cm en nog eens 1 cm per strekkende meter. Op die manier wordt namelijk voorkomen dat een woning (of ander bouwwerk) te laag komt te liggen en (hemel)water vanaf de weg en het perceel richting de bebouwing loopt. Volgens het college wordt de toegestane afwerkhoogte niet overschreden en is dus ook van (onrechtmatige) ophoging van het terrein geen sprake.

Hoe moet het peil worden bepaald?

9.2.

De rechtbank stelt allereerst vast dat voor het bepalen van de hoogtes van de bouwwerken op het perceel [locatie 1] in beginsel aansluiting wordt gezocht bij het bestemmingsplan. Op grond van de planregels moet de bouwhoogte worden gemeten
“vanaf het peil tot aan de hoogste punt van een gebouw of van een overig bouwwerk met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen (…) ”.^[7]Voor het vaststellen van het peil moet vervolgens worden aangesloten bij de definitie in het bestemmingsplan. Het peil wordt daarin gedefinieerd als “
de gemiddelde hoogte van het bestaande aansluitende afgewerkte maaiveld.”^[8]De discussie tussen partijen richt zich vooral op de invulling van de term ‘bestaand aansluitend afgewerkt maaiveld’. Daarvoor bevat het bestemmingsplan echter geen nadere definitie. Evenmin wordt dit verhelderd in de toelichting op het bestemmingsplan. De rechtbank sluit daarom aan bij het normale spraakgebruik zoals weergegeven in het Van Dale woordenboek. Dat geeft aan de term ‘bestaand’ de betekenis van ‘
in wezen zijnde, er zijnde, voorkomende’. Op basis van deze omschrijving, en het ontbreken daarin van de betekenis van ‘oorspronkelijk’, oordeelt de rechtbank dat het college ‘bestaand aansluitend afgewerkt maaiveld’ terecht heeft uitgelegd als het maaiveld zoals aanwezig ten tijde van de afwerking. Te meer omdat het standpunt van eisers ertoe zou leiden dat het bestemmingsplan enerzijds toestaat dat het terrein wordt afgewerkt en anderzijds eist dat het peil onveranderd blijft ten opzichte van het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Een dergelijke tegenstrijdigheid kan niet de bedoeling zijn.

Is sprake van onrechtmatige ophoging van het perceel?

9.3.

Het betoog van eisers dat het perceel is opgehoogd, waardoor het college vanaf het verkeerde (namelijk een te hoog) peil heeft gemeten, slaagt evenmin. Voor de bouw van de woning (met buitenberging) is in 2017 namelijk een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen en voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik van gronden of bouwwerken (artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c van de Wabo). In de vergunning is bepaald dat op 12,43 m + NAP gebouwd mag worden. Deze vergunning is onherroepelijk, zodat niet het bestemmingsplan maar de omgevingsvergunning doorslaggevend is voor de invulling van het peil. Zoals uit het bestreden besluit en de overige stukken blijkt en door het college tijdens de zitting nader is toegelicht, heeft de toezichthouder het peil op de locatie uitgezet zoals dat in de gemeente Brummen gebruikelijk is. Het voor de bouw bepaalde en uitgezette peil ligt op 12,345 m + NAP. Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de grond niet is opgehoogd, althans gebleken is dat het afgewerkte maaiveld niet hoger uitpakt dan is toegestaan. Het college heeft daarom kunnen concluderen dat van een overtreding ter zake het gehanteerde peil geen sprake is.

9.4.

De rechtbank gaat niet mee in het betoog van eisers dat de omgevingsvergunning vaag en/of verwarrend is, en dat (ook) om die reden aangesloten moet worden bij het peil zoals omschreven in het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank is de vergunning duidelijk en bevat deze dwarsdoorsnede-tekeningen van de te bouwen woning met daarop de aanduiding “Peil = (P) = 0 = 12,43 + NAP”. Elders in de vergunning is geen andere aanduiding van het peil aangetroffen, zodat van verwarring over cijfers in deze geen sprake kan zijn.

9.5.

Ook het betoog van eisers over de vele vrachtwagens die voorafgaand aan de bouw van de woning zand hebben aangevoerd ter ophoging van het perceel, of de foto’s die zij ter ondersteuning van de ophoging hebben ingediend, slaagt niet. Dit is namelijk niet meer relevant, omdat voor het peil van de woning de omgevingsvergunning bepalend is en op basis daarvan geen overtreding is geconstateerd.

Is de woning te hoog gebouwd?

10. Eisers betogen dat de woning niet op het correcte peil is gebouwd en dus in hoogte afwijkt van de omgevingsvergunning. De woning had op het bestemmingsplanpeil gebouwd moeten worden en niet op het peil dat na ophoging van het terrein is ontstaan. Daarnaast voeren eisers aan dat het college heeft verzuimd om te meten op welk peil de woning nu daadwerkelijk is gebouwd. Tot slot verzoeken eisers om op kosten van de gemeente, een onafhankelijke partij in te schakelen die de uiteindelijke afmetingen van de woning onderzoekt, onder toezicht van de rechtbank. Daarbij dient gemeten te worden vanaf het correcte peil (de maaiveldhoogte in 2014 ten tijde van de bestemmingsplanwijziging).

10.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. In paragraaf 9 is overwogen dat de verleende omgevingsvergunning doorslaggevend is voor de vaststelling van het peil voor de woning. Daarin is het peil bepaald op 12,43 m + NAP. Omdat niet gebleken is dat het feitelijke peil hoger ligt, concludeert de rechtbank dat de discussie zich hier tot de netto bouwhoogte van de woning beperkt. Daarover overweegt de rechtbank dat met een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid (op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1o) een nokhoogte van 9,14 m is vergund. Uit het controlerapport van 28 oktober 2019 blijkt vervolgens een nokhoogte van de woning van afgerond 9,10 m, die door eisers overigens niet is betwist. Daaruit volgt dat de vergunde bouwhoogte niet is overschreden. Op basis van de conclusie van de toezichthouder in voormelde rapportage: “
De hoogte maten van de woning zijn conform de verleende vergunning.”, heeft het college dus terecht van handhaving kunnen afzien.

10.2.

De rechtbank ziet geen aanleiding, ook niet in wat eisers overigens nog hebben aangevoerd, voor een nader onderzoek naar de volledige uiteindelijke maatvoering van de woning door een onafhankelijke partij.

Is de woning deels buiten het woonvlak gerealiseerd?

11. Eisers betogen dat de woning niet volledig binnen het bestemmingsvlak met de bestemming ‘Wonen’ is gebouwd. Een deel van de woning is volgens eisers gesitueerd op het agrarische bestemmingsvlak. Dat is strijdig met het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning. Ter onderbouwing van hun betoog voeren eisers aan dat op de luchtfoto van het perceel (beschikbaar via [website] ) te zien is dat de lange zijde van de woning de grens tussen de bestemmingsvlakken ‘Wonen’ en ‘Agrarisch’ richting die laatste overschrijdt. Daarnaast voeren eisers aan dat de kaart van het perceel uit de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) die het college inbrengt (overigens ook beschikbaar via ruimtelijke plannen.nl ), onvoldoende betrouwbaar is. Dat blijkt volgens eisers uit het feit dat BGT-kaart de voorste circa zes meter van de schuur op de [locatie 1] niet weergeeft. Daarmee staat voor eisers vast dat de BGT-kaart de situatie op het perceel niet correct weergeeft en dus onvoldoende betrouwbaar is. Tot slot voeren eisers aan dat de controlerapportages van 6 maart 2023 en 10 juli 2023 geen metingen van de afstand van de woning ten opzichte van de bestemmingsgrenzen bevatten, zodat de juiste ligging van het perceel niet is bewezen op een manier waar geen discussie over mogelijk is.

11.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. In reactie op de luchtfoto’s van eiser heeft het college naar het oordeel van de rechtbank laten zien en aannemelijk gemaakt dat de woning binnen het bestemmingsvlak ‘wonen’ ligt. Daartoe heeft het college in de bezwaarfase al verwezen naar de BGT-kaart, waarop geen overschrijding van de grenslijn tussen de bestemmingsvlakken ‘Wonen’ en ‘Agrarisch’ zichtbaar is. Daarmee heeft het college een juiste ligging van de woning aannemelijk gemaakt en is het aan eisers om met een tegenrapportage te komen waaruit anders blijkt. Enkel de opmerking dat de betrouwbaarheid van BGT-kaart onvoldoende is, omdat
“de BGT de voorste ± 6 meter van de schuur op [locatie 1] niet weergeeft”, is daarvoor onvoldoende. Te meer omdat het geschil tussen partijen niet gaat over de situering van de schuur maar van de woning, die wel in zijn geheel op de kaart staat. Omdat van strijd met het bestemmingsplan niet is gebleken, zal de rechtbank de stelling van eisers dat ook sprake is van strijd met de omgevingsvergunning niet meer beoordelen. Het bestaan van een legale situatie maakt dat overbodig.

11.2.

Het betoog van eisers dat de controlerapportages van 6 maart 2023 en 10 juli 2023 geen meetgegevens bevatten over de afstand van de woning ten opzichte van de bestemmingsgrenzen, maakt dit oordeel niet anders. Deze gegevens zijn namelijk niet meer nodig, omdat het college de correcte ligging van de woning aan de hand van de BGT-kaart al aannemelijk heeft gemaakt. Anders dan eisers aanvoeren is van een verdergaande bewijslast geen sprake, zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020.^[9]Daarin heeft de Afdeling in 22.2 als volgt overwogen:
“Als de stelling van de raad dat luchtfoto’s de situatie op de grond niet geheel correct weergeven juist is, had de raad op een andere wijze aannemelijk moeten maken dat de bebouwing (…) binnen de bouwvlakken ligt.”

Heeft het college verzuimd om alle afmetingen van de woning aan eisers te verstrekken?

12. Eisers betogen dat het college heeft verzuimd om de meetgegevens van de afmetingen van de woning in de controlerapportages op te nemen. Zij hebben ook het controlerapport van 15 maart 2023 niet ontvangen.

12.1.

Deze beroepsgrond van eisers slaagt niet. Wat betreft de hoogte zijn de meetgegevens namelijk bekend (zie paragraaf 10). Voor de situering van de woning heeft het college de meetgegevens niet hoeven opnemen, omdat het, zoals hiervoor overwogen in paragraaf 11, aan de hand van BGT aannemelijk heeft gemaakt dat de woning binnen het bestemmingsvlak is gesitueerd. Ook anderszins hebben eisers hun belang bij het ontvangen van alle meetgegevens niet duidelijk gemaakt. Overigens betreft de controlerapportage van 15 maart 2023 een nameting van de afstanden, die als blad 2 aan het controlerapport van 7 maart 2023 is toegevoegd. Partijen hebben naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat zij de rapportage van de nameting niet hebben ontvangen.

Is de schuur onterecht als omgevingsvergunningvrij bouwwerk aangemerkt?

13. Eisers betogen dat de schuur niet omgevingsvergunningvrij is. Daarvoor bepalend is dat de schuur de maximaal toegestane nok- en goothoogte voor vergunningvrij bouwen overschrijdt als vanaf het juiste peil gemeten wordt. Daarnaast voert eiser aan dat de drie controlerapporten niet eenduidig zijn over de afmetingen van de schuur. De onduidelijkheid over de werkelijke afmetingen van de schuur is geen basis voor het nemen van een besluit over al dan geen vergunningvrij bouwwerk.

13.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. In paragraaf 9 is het peil vastgesteld als het bestaande aansluitende afgewerkte maaiveld. Uit de (aanvullende) controlerapportages van 6 en 15 maart 2023, met daarin de uitkomsten van de door de toezichthouder verrichte metingen, blijkt dat de hoogte van de schuur, gemeten vanaf het aansluitende afgewerkte maaiveld, lager is dan de maximaal toegestane hoogte. Gemeten is een hoogte van 4,80 m aan de voorzijde en 4,81 m aan de achterzijde. Op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder b van bijlage II van het Bor is een nokhoogte van 5 m toegestaan. Daarmee voldoet de schuur aan de voorwaarden voor vergunningvrij bouwen, zodat van een overtreding geen sprake is. Het college heeft het handhavingsverzoek dus kunnen afwijzen.

13.2.

Het betoog van eisers dat de controlerapportages steeds verschillende uitkomsten laten zien en om die reden niet aan het besluit ten grondslag mogen liggen, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Daarvoor is doorslaggevend dat niet is gebleken dat de in de rapportages vermelde uitkomsten hoger zijn dan de maximaal toegestane hoogte van 5 m.

Wordt de schuur in strijd met het bestemmingsplan gebruikt als slaap- en/of logeerkamer?

14. Eisers betogen dat de schuur in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt als slaap- en/of logeerkamer. Volgens eigen waarneming brandt er bijna elke donderdag licht en staat er dan een auto met Belgisch kenteken op het terrein geparkeerd. Bovendien duiden de foto’s uit de controlerapportages volgens eisers op een ingerichte kamer. Enkel de conclusie van de toezichthouder dat van een woon- of logeerfunctie geen sprake is, vinden eisers onvoldoende om dat aan te nemen. Daarnaast voeren zij aan dat de ontkenning van bewoning van de schuur door de gemachtigde van de derde-partij niet geloofwaardig is, omdat hij zelf heeft verklaard dat hij de schuur niet van binnen heeft gezien. Tot slot voeren eisers aan dat het onderzoek door het college zich onterecht heeft beperkt tot de vraag of de schuur voor permanente bewoning wordt gebruikt. De bewijslast daarvoor ligt hoger dan bij de beantwoording van de vraag of de schuur als logeerkamer wordt gebruikt of een andere woongerelateerde functie heeft. Aanvullend verzoeken eisers de rechtbank nog om duidelijkheid te verschaffen over gebruik van de schuur dat wel is toegestaan, en het college te sommeren om handhavend op te treden tegen toekomstig gebruik dat daarmee in strijd is.

14.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Op de foto’s die tijdens de controle van het perceel op 6 maart 2023 zijn gemaakt, blijkt dat in het voorste deel van de schuur (dat is het deel dat zich direct achter de carport bevindt) vooral overtollige huisraad opgeslagen is. Er staan een aantal stellingkasten met spullen, delen van (keuken) kastjes, salontafeltjes en een kleine zithoek met eettafel. De wanden zijn met grenen panelen afgetimmerd en er ligt een betonnen vloer. Uit de foto’s van het achterste deel van de schuur blijkt dat hier een auto (afgedekt) staat geparkeerd en dat het als bergruimte dient voor (sport)schoenen, tuingereedschappen en fietsen. Naar het oordeel van de rechtbank wijst niets er op dat in de voor- of achterruimte van de schuur geslapen zou worden, en heeft de inspecteur op basis van zijn waarnemingen terecht kunnen concluderen dat de schuur niet voor een woon- of slaapfunctie wordt gebruikt. Het feit dat eisers regelmatig licht zien branden in de schuur en (al dan niet gelijktijdig) een auto met Belgisch nummerbord geparkeerd zien staan, maakt deze conclusie niet anders. Daarvoor is doorslaggevend dat de schuur door de derde-partij natuurlijk wel voor andere doeleinden gebruikt mag worden en dat het daarvoor noodzakelijk kan zijn om het licht aan te doen. Daarnaast zijn er vele verklaringen denkbaar voor de aanwezigheid van een auto met een Belgisch kenteken. Het college heeft daarom terecht de interpretatie van de foto’s door eisers en hun waarnemingen van licht in de schuur en een auto met Belgisch kenteken op het erf, terzijde kunnen schuiven. Evenmin is gebleken dat voor de controle op het gebruik van de schuur van een te beperkte vraagstelling is uitgegaan. De inspecteur die de schuur op 6 maart 2023 heeft betreden schreef in zijn rapportage het volgende:
“In de schuur is GEEN logeergelegenheid en/of woonvertrek aanwezig, zie foto’s in dit document.”Het collHet college heeft het in het primaire besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek als volgt verwoord: “
Tijdens de controle is vastgesteld dat de schuur wordt gebruikt als berging voor onder meer fietsen en gereedschap, waarvoor deze ook is bedoeld. De schuur is niet ingericht als logeer- of woonkamer.”Uit het gebruik van de termen ‘logeergelegenheid’ en ‘logeerkamer’ blijkt van een conclusie die verder gaat dan alleen een oordeel over de eventuele permanente bewoning van de schuur. Dan mag hieraan voorafgaand ook een bredere vraagstelling worden verondersteld. Net als het college, is ook de rechtbank van oordeel dat uit de controles niet is gebleken van met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de schuur. Het college heeft daarom het verzoek tot handhaving op het gebruik van de schuur kunnen afwijzen. In hetgeen overig is aangevoerd door eisers, ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen.

14.2.

Voor zover eisers de rechtbank verzoeken om duidelijkheid te verschaffen over het toegestane gebruik van de schuur, omdat het bepalend is voor de druk op het perceel van eisers, wijst de rechtbank dit verzoek af. De rol van de rechtbank beperkt zich tot het achteraf toetsen of het college aannemelijk heeft gemaakt of al dan niet sprake is van strijdig gebruik, en is niet gericht op het voorkomen van toekomstig strijdig gebruik door nadere invulling van de regelgeving. De rechtbank gaat ook voorbij aan het verzoek van eisers om het college te sommeren om handhavend op te treden tegen gebruik van de schuur in strijd met eventueel door de rechtbank vastgesteld toegestaan gebruik. Er is niet gebleken van een overtreding en een dergelijk verzoek gaat het bestaande wettelijke kader voor handhaving te buiten.

Is de warmtepomp onterecht als omgevingsvergunningvrij bouwwerk aangemerkt?

15. Eisers betogen dat de warmtepomp niet omgevingsvergunningvrij is. Daarvoor bepalend is dat de warmtepomp (met omkasting) de maximaal toegestane hoogte voor vergunningvrij bouwen overschrijdt als vanaf het juiste peil gemeten wordt.

15.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. In paragraaf 9 is het peil vastgesteld als het bestaande aansluitende afgewerkte maaiveld. Uit de (aanvullende) controlerapportages van 6 en 15 maart 2023, met daarin de uitkomsten van de door de toezichthouder verrichte metingen, blijkt dat de hoogte van de warmtepomp (met omkasting), gemeten vanaf het aansluitende afgewerkte maaiveld, lager is dan de maximaal toegestane hoogte.^[10]Gemeten is een hoogte van 0,89 m. Op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 21, onder a, van bijlage II van het Bor is een hoogte van 1 m toegestaan. Daarmee voldoet de warmtepomp (met omkasting) aan de voorwaarden voor vergunningvrij bouwen, zodat van een overtreding geen sprake is. Het college heeft het handhavingsverzoek dus kunnen afwijzen.

Is de warmtepomp in strijd met de omgevingsvergunning?

16. Eisers betogen dat de warmtepomp niet legaal is, omdat ze als warmte-installatie niet overeenkomt met de CV-installatie, zoals vergund in de omgevingsvergunning. Daarnaast heeft een warmtepomp met een buitenunit totaal andere gevolgen voor omwonenden, zodat een aanpassing van de omgevingsvergunning voor de hand had gelegen. Hiervan is niet gebleken. Tot slot voeren eisers nog aan dat de warmtepomp kort op de erfgrens staat, vlakbij de slaapvertrekken van de vakantiewoning op het perceel van eisers. Het is een stille omgeving, waardoor het geluid van de warmtepomp extra verstorend is. Een warmtepomp dicht bij de erfgrens geeft een andere druk op het perceel dan de vergunde CV-installatie (op gas) die in de woning zou worden geplaatst.

16.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Tussen partijen is niet in geschil dat het college vergunning heeft verleend voor het plaatsen van een CV-installatie in de woning. Anders dan eisers betogen, is de derde-partij echter niet verplicht om deze CV-installatie ook daadwerkelijk te plaatsen. De houder van een omgevingsvergunning heeft toestemming gekregen om datgene te bouwen of te verrichten wat vergund is, maar is niet verplicht om het ook daadwerkelijk uit te voeren. Het staat een vergunninghouder nog steeds vrij om van de uitvoering af te zien, of te kiezen voor een vergunningvrij alternatief. Dat laatste is in dit geval gedaan. In plaats van een CV-installatie is gekozen voor verwarming via een warmtepomp. Deze warmtepomp is op het eigen perceel geplaatst. In paragraaf 11 heeft de rechtbank al geoordeeld dat de warmtepomp met omkasting zonder omgevingsvergunning kon worden geplaatst. Van een overtreding is dus geen sprake en het college heeft terecht van handhaving op de warmtepomp kunnen afzien.

16.2.

Het betoog van eisers, dat de plaatsing van de warmtepomp relatief dicht bij de erfgrens en vlakbij de slaapvertrekken van het gastenverblijf zorgt voor een andere druk op hun perceel dan een CV-installatie, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. De geluidsproductie van de warmtepomp is geen criterium dat meegenomen moet worden bij de beoordeling van de vraag of de warmtepomp inclusief omkasting zonder omgevingsvergunning geplaatst kon worden. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat het gebruik van een warmtepomp altijd geluid met zich brengt. In het Bouwbesluit zijn, met ingang van 1 april 2021, geluidseisen gesteld aan (nieuw te plaatsen) buiten opgestelde installaties voor warmte- of koude-opwekking.

Is de retentievijver in strijd met de omgevingsvergunning?

17. Eisers betogen dat de retentievijver in strijd met de omgevingsvergunning is aangelegd. Voor een adequate afvoer van regenwater wordt in de omgevingsvergunning namelijk gesproken over de opvang van hemelwater van het hoofd- en bijgebouw in de vorm van infiltratiekratten. In de feitelijke uitvoering is nu gekozen voor een retentievijver achter de woning. Daarnaast ervaren eisers wateroverlast, omdat het overtollige water uit de retentietvijver zich op het perceel van eisers verzamelt. Daarmee blijft de opslag en afvoer van het hemelwater van het bouwwerk niet beperkt tot het eigen terrein van de derde-partij. Dat is dus strijdig met wat het college heeft vergund.

17.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Een omgevingsvergunning biedt aan de vergunninghouder het recht om datgene wat vergund is, onder de bijkomende voorschriften te realiseren. Een vergunninghouder is niet verplicht om het vergunde ook daadwerkelijk te realiseren. Zo kan bijvoorbeeld alsnog van de bouw van een vergunde woning worden afgezien, bijvoorbeeld door privéomstandigheden, of worden besloten tot een kleiner bijgebouw dat vergunningsvrij is. In dit geval zijn partijen het erover eens dat op het technisch blad behorende bij de omgevingsvergunning wordt gesproken over:
“hwa gescheiden, teruggeven aan de aarde, middels infiltratiekratten. aantal + afmetingen volgens leverancier.”Dat betekent dat eisers toestemming hebben voor het plaatsen van infiltratiekratten, bedoeld voor de afvoer van het hemelwater. Zij zijn daar echter niet aan gebonden. Dat blijkt ook uit de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften, die op grond van artikel 2.3 nageleefd moeten worden. Daarin is over het hemelwater enkel opgenomen dat vergunninghouder verplicht is
“om voor de afvoer van het hemelwater van het bouwwerk een voorziening te treffen. Deze voorziening moet op eigen terrein worden aangebracht en zodanig lozen dat geen verontreiniging van water, bodem en lucht kan optreden.”Hieruit blijkt niet dat er voorwaarden zijn gesteld aan het soort voorziening, de maatvoering of de uitvoering ervan, laat staan dat het college de vergunninghouder heeft verplicht tot het plaatsen van infiltratiekratten voor de afvoer van hemelwater. Ook het betoog van eisers dat zij wateroverlast ervaren, met name in en rondom de historische boomgaard, ten gevolge van een overlopende retentievijver, slaagt niet. Daarvoor is doorslaggevend dat er al een civielrechtelijke procedure heeft gespeeld. Daarin is aangenomen dat de loop, hoeveelheid of hoedanigheid van water of grondwater, niet gewijzigd is als gevolg van de werkzaamheden op het perceel van de derde-partij.^[11]Van een oorzakelijk verband tussen de retentievijver en de wateroverlast bij eisers is dus niet. Het water op het perceel van eisers kan daarom niet worden beschouwd als opslag en afvoer van overtollig hemelwater van de derde-partij op of via het terrein van eisers.

17.2.

Gelet op wat hiervoor besproken is, oordeelt de rechtbank dat de retentievijver niet in strijd is met de omgevingsvergunning. Het college heeft dus terecht van handhaving kunnen afzien.

Is de retentievijver geplaatst op een niet daarvoor bestemd deel van het perceel?

18. Eisers betogen dat de opvang van hemelwater binnen het woonvlak gerealiseerd had moeten worden. De feitelijke ligging van de retentievijver op het bestemmingsvlak ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ is in strijd met het bestemmingsplan. Bovendien volgt hieruit dat de retentievijver niet in het achtererfgebied van de woning is gelegen, en dus niet vergunningvrij kan worden uitgevoerd. Eisers vinden daarom dat hun handhavingsverzoek onterecht is afgewezen.

18.1.

Het college stelt zich primair op het standpunt dat de retentievijver impliciet is vergund via de omgevingsvergunning. De locatie en het daaruit voortkomende gebruik van de retentievijver in strijd met het betreffende bestemmingsvlak, is volgens het college ten gevolge van de omgevingsvergunning niet meer relevant. In de voorschriften behorende bij die vergunning is namelijk benoemd dat moest worden voorzien in een voorziening voor de afvoer van het hemelwater van het bouwwerk, op eigen terrein. Daarin staan geen nadere vereisten over de locatie van die voorziening. Daarmee is volgens het college tevens vergunning verleend voor het gebruik van het bestemmingsvlak ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ voor de aanleg van de retentievijver. Het primaire standpunt van het college is dus dat geen sprake is van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Indien onverhoopt toch van een overtreding mocht blijken, heeft het college al in de beslissing op bezwaar gesteld dat van handhaving moet worden afgezien, omdat er concreet zicht op legalisatie bestaat. Met het (ontwerp)bestemmingsplan ‘woonkavel’ zijn de vergunde en planologische situatie (voor zover vereist) namelijk met elkaar in overeenstemming gebracht. Daarin is de in onbruik geraakte bestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ gewijzigd in de bestemming ‘Tuin’.

18.2.

De rechtbank oordeelt dat sprake is van een overtreding, omdat uit het bestemmingsplan volgt dat de voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor een minicamping.^[12]Daaronder wordt verstaan
“een terrein met daarbij behorende voorzieningen, zonder jaarstandplaatsen, ter beschikking gesteld voor het houden van maximaal 25 mobiele kampeermiddelen.”^[13]Een retentievijver voor de opvang van hemelwater van de bouwwerken op het perceel, is niet te beschouwen als een bij een kampeerterrein horende voorziening. Te meer omdat ten tijde van het primaire besluit er al geen mini-camping meer werd uitgebaat. Daarnaast heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de omgevingsvergunning impliciet een vrijbrief was voor de locatie van de retetentievijver. Het college heeft dus onterecht geconcludeerd dat van een overtreding geen sprake was. Het college heeft zich echter in het bestreden besluit ook, subsidiair, op het standpunt gesteld, dat er – voor zover er al sprake is van een overtreding - redenen zijn om van handhaving af te zien. Het college heeft namelijk aangegeven dat er zicht is op legalisatie. De rechtbank volgt het college hierin en oordeelt daarom dat het college terecht van handhaving heeft kunnen afzien. De relevante overwegingen daarbij zijn hierna verder uitgewerkt.

Is er zicht op legalisatie?

18.3.

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.^[14]

18.4.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan, ten minste is vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik waarop de handhaving ziet (in dit geval de retentievijver) past.^[15]Op 30 september 2023 is het (ontwerp)bestemmingplan ‘woonkavel’ ter inzage gelegd, waarin onder meer het deel van het bestemmingsvlak ‘Agrarisch met waarden – Landschapswaarden A’ dat in gebruik is als tuin, en de in onbruik geraakte bestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ zijn gewijzigd in de bestemming ‘Tuin’. Daarmee bestaat ten tijde van het bestreden besluit (de beslissing op bezwaar van 7 november 2023) concreet zicht op het met elkaar in overeenstemming brengen van de vergunde en planologische situatie (voor zover vereist). Het college heeft daarom in het bestreden besluit van handhaving kunnen afzien.

18.5.

Ondanks dat eisers erkennen dat het (ontwerp)bestemmingsplan ‘woonkavel’ ter inzage ligt, betogen zij dat van het college mag worden gevergd om toch handhavend op te treden tegen de retentievijver. De derde-partij is namelijk verplicht om het hemelwater op te vangen en af te voeren op het eigen terrein. Daarvan is nu geen sprake, omdat de retentievijver overloopt en het overtollige water op het perceel van eisers staat.

18.6.

Dit betoog van eisers slaagt niet. Allereerst is niet aangetoond dat de retentievijver overloopt. Daarnaast is niet komen vast te staan dat het overtollige water op het perceel van eisers het gevolg is van een overlopende retentievijver. De rechtbank verwijst naar wat zij daarover eerder al heeft overwogen in paragraaf 17. En tot slot is, ook in de situatie dat de retentievijver wel zou overlopen, de aanwezigheid van de retentievijver op die plek op het eigen terrein van de derde-partij niet onrechtmatig, vanwege het concrete zicht op legalisatie via het (ontwerp)bestemmingsplan ‘woonkavel’.

Is het raster van tuingaas in strijd met het bestemmingsplan?

19. Eisers betogen dat het raster van tuingaas dat de derde-partij in een deel van de omheining van de ponyweide heeft aangebracht, in strijd is met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Landschapswaarden A’ van dit perceeldeel. Daarnaast bevat het betreffende rasterdeel geplastificeerd tuingaas, wat geen gebruikelijk materiaal is om weilanden mee af te rasteren. Tot slot verwijzen eisers naar het (ontwerp)bestemmingsplan ‘natuurbosje’, waarin expliciet is bepaald dat een dergelijk raster verboden is.

19.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Tussen partijen is namelijk niet in geschil dat de afrastering is geplaatst in het kader van het hobbymatig houden van dieren, in dit geval pony’s in de omheinde wei. Het feitelijke gebruik van het perceel is dus in lijn met de bestemmingsomschrijving voor de als ‘Agrarisch met waarde-landschapswaarden A’ aangewezen gronden.^[16]Dat betekent ook dat de afrastering ten dienste staat van de bestemming. Wat betreft het materiaal van het raster stelt het bestemmingsplan geen eisen. Van een overtreding van de relevante bepalingen uit het bestemmingsplan is daarom geen sprake.

19.2.

In het kader van het beroep dat eisers doen op het (ontwerp)bestemmingsplan ‘natuurbosje’, overweegt de rechtbank dat een bestaande situatie niet als overtreding kan worden aangemerkt, als de regelgeving die de grondslag voor die overtreding zal zijn, nog niet in werking is getreden. In dit geval ligt op het moment dat de beslissing op bezwaar is genomen, het (ontwerp)bestemmingsplan ‘natuurbosje’ nog ter inzage. Het is dus nog niet vastgesteld en in werking getreden. Ook op die grond kan dus geen sprake zijn van een overtreding.

19.3.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college terecht het verzoek tot handhaving op de afrastering heeft kunnen afwijzen. Overigens heeft de derde-partij laten weten dat de afrastering in kwestie niet meer aanwezig is.

Zijn de ophoog- en afgraafwerkzaamheden tijdens de bouw in strijd met artikel 7 van het bestemmingsplan?

20. Eisers betogen dat ten tijde van het uitvoeren van (ophoog)werkzaamheden op het perceel, de daarvoor benodigde omgevingsvergunning ontbrak. Zij verwijzen daarvoor naar de van toepassing zijnde planregels in artikel 7 van het bestemmingsplan. Omdat er geen omgevingsvergunning is verleend, zijn de werkzaamheden in strijd met het bestemmingsplan verricht en dient daarop te worden gehandhaafd. Eisers betogen daarnaast dat ook de derde-partij en het college wat dit betreft als overtreders aangemerkt zouden kunnen worden.

20.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. De bestuursrechter vernietigt een besluit(onderdeel) niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, als deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.^[17]De wetgever heeft hiermee de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de eiser door het besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit dus niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de eiser.^[18]

20.2.

In dit geval voeren eisers aan dat op grond van planregel 7.3.1 van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning aangevraagd had moeten worden voor de uitvoering van werkzaamheden of werken, niet zijnde bouwwerkende, op het perceel. Deze planregel is gericht op de instandhouding en de bescherming van de archeologische waarde die het perceel als dubbelbestemming heeft meegekregen. Daarmee beroepen eisers zich op een norm die kennelijk niet bedoeld is ter bescherming van het woon- en leefklimaat (voor mens en natuur), waar het eisers om te doen is. Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb staat daarom in de weg aan een inhoudelijk beoordeling van deze beroepsgrond.

20.3.

De rechtbank bespreekt daarom ook de andere gronden van eisers over deze vergunningplicht niet.

Zijn de ophoog- en afgraafwerkzaamheden tijdens de bouw in strijd met artikel 13 van het bestemmingsplan?

21. Eisers betogen dat er onrechtmatige ophoog- en afgraafwerkzaamheden zijn uitgevoerd ten behoeve van het strijdige gebruik van een deel van het bestemmingsvlak 'Agrarisch met waarden - landschapswaarden A' als tuin. Deze activiteiten zijn in strijd met artikel 13 van de planregels van het bestemmingsplan, namelijk zonder omgevingsvergunning, uitgevoerd ten behoeve van een gebruik dat niet ten dienste staat van de bestemming. Volgens eisers is het onbegrijpelijk dat het college dit handhavingsverzoek in het bestreden besluit buiten beschouwing heeft gelaten. Zij menen dat zij alles wat in hun macht lag hebben aangeleverd ter onderbouwing van hun verzoek. Eisers hebben aanvullend nog een onderzoek door een deskundige laten uitvoeren naar de hoogteverschillen op de percelen behorende bij de [locatie 1] . De uitkomst daarvan hebben eisers in het kader van de beroepsprocedure ingediend. De resultaten zijn verwerkt in een bovenaanzicht van het perceel, met een weergave van verschillende gradaties van hoogteverschillen tussen twee maaiveldhoogtekaarten (één uit 2010 en één van 8 maart 2022).^[19]

21.1.

Het college stelt dat het de opmerking van eisers over de vermeende ophoging van het perceel terecht niet als handhavingsverzoek heeft aangemerkt. Het verzoek is te algemeen geformuleerd. Zo is niet duidelijk of appellanten bedoelen dat het gehele agrarische bestemmingsvlak is opgehoogd en waar zich de ophoging bevindt. Kaartmateriaal en foto’s (ten tijde van het uitvoeren van de werkzaamheden) ontbreken. Het verzoek bevat ook anderszins geen onderbouwing of begrenzing.

21.2.

Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet. In het primaire besluit heeft het college (dit deel van) het handhavingsverzoek^[20]afgewezen. In de beslissing op bezwaar heeft het college de aanvraag voor dit gedeelte buiten behandeling gesteld. Het college overweegt “
Hoewel wij in ons Besluit dit onderdeel van uw handhavingsverzoek op inhoudelijke gronden hebben afgewezen zijn wij bij het opstellen van het verweerschrift tot de conclusie gekomen dat uw verzoek onvoldoende specifiek is om te kwalificeren als aanvraag. (…) Zo geeft u niet aan of en zo ja op welk deel van het perceel met de bestemming “Agrarisch met waarden-Landschapswaarden A” de door u bedoelde werkzaamheden zouden zijn uitgevoerd (dit met uitzondering van het perceelsgedeelte waar verharding zou zijn aangebracht en waartegen wij bij besluit van 27 juli 2023 besloten hebben handhavend op te treden). Omdat dit deel van uw handhavingsverzoek niet als aanvraag kan worden aangemerkt, hadden wij geen inhoudelijk besluit moeten nemen, maar uw handhavingsverzoek op dit onderdeel buiten beschouwing moeten laten.”Vervolgens volgt er een uiteenzetting van het college, waarin hij, onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie beslist dat de aanvraag onvoldoende concreet is om te kunnen behandelen als handhavingsverzoek, dat eisers in de gelegenheid zijn gesteld hun probleem met de gestelde ophoging nader te specificeren en eisers van die mogelijkheid onvoldoende gebruik hebben gemaakt. Het college besluit, zo begrijpt de rechtbank, dat de opmerkingen van eisers over de ophoging als zodanig niet als handhavingsverzoek kunnen worden aangemerkt.

21.3.

De rechtbank volgt het college in de conclusie dat eisers onvoldoende concreet hebben gemaakt op welk deel van het perceel met de bestemming ‘Agrarisch met waarden-landschapswaarden A’ de door hen bedoelde werkzaamheden zouden zijn uitgevoerd. In het handhavingsverzoek melden eisers dat
“de ophoging op het woonbestemde gedeelte, op het recreatie-verblijfsrecreatiebestemde gedeelte en de ophoging van het agrarisch bestemde gedeelte (…) niet zonder vergunning hadden mogen worden uitgevoerd”en verzoeken zij resumerend om handhavend op te treden tegen onder meer
“Ophogingen en afgravingen binnen bestemming 'Agrarisch met waarden - landschapswaarden A' zijn strijdig met artikel 13 van het bestemmingsplan”. Uit het advies van de commissie bezwaarschriften blijkt vervolgens dat eisers in reactie op de vraag waar de grond is opgehoogd hebben geantwoord dat de gemeente heel goed weet waar opgehoogd is, gelet op de uitspraak van de bestemmingsplantoetser
.Daarnaast hebben zij aangegeven dat het weiland 60 cm is opgehoogd. Deze beweringen van eisers zijn zodanig algemeen geformuleerd dat hieruit niet kan worden afgeleid waar het college specifiek op moet handhaven. Daarbij speelt voor de rechtbank ook mee dat de verwijzing naar een conclusie van de bestemmingsplantoetser niet relevant is. Weliswaar heeft de plantoetser toegelicht dat ophogingen en afgravingen in dit bestemmingsvlak alleen met een omgevingsvergunning zijn toegestaan (wat niet anders is dan een weergave van de betekenis van artikel 13), hij heeft zich echter niet uitgelaten over of er daadwerkelijk sprake is geweest van ophogingen of afgravingen. En voor zover eisers stellen dat het door hen in bezwaar ingediende ‘kaartje’^[21]daartoe het nodige inzicht biedt, ziet de rechtbank dit anders. Dit kaartje gaat namelijk over door eisers gestelde ophogingen binnen de als ‘Archeologie verwachting laag’ bestemde perceeldelen, oftewel het handhavingsverzoek dat in paragraaf 22 centraal staat. Eisers hebben geen concrete vertaalslag gemaakt van de betekenis van dit kaartje voor de gestelde overtreding van artikel 13 van het bestemmingsplan, noch aan de hand van dit kaartje de overtredingen concreet weten te maken. Naar het oordeel van de rechtbank lag het op de weg van eisers om hun opmerkingen nader te concretiseren als zij hadden gewenst dat er handhaving werd opgestart. Nu zij daarin niet zijn geslaagd heeft het college kunnen concluderen dat het verzoek onvoldoende specifiek is om als handhavingsverzoek te kunnen worden aangemerkt. Het college heeft dit punt dus buiten beschouwing kunnen laten en hierover geen beslissing hoeven nemen.

21.4.

Het deskundigenonderzoek naar in de tijd geconstateerde hoogteverschillen op perceel [locatie 1] , maakt dit oordeel niet anders. Dit onderzoek dateert namelijk uit 2024 en heeft het college niet bij de beslissing op bezwaar kunnen betrekken. De uitkomsten kunnen de beslissing achteraf dus niet onjuist maken, net zo min als dat het college in beroep gehouden is een nieuw besluit te nemen in het licht van de na de beslissing op bezwaar overgelegde gegevens. Bovendien kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. In het verlengde van dat uitgangspunt kan het niet zo zijn dat eisers in beroep hun handhavingsverzoek zodanig specificeren dat het alsnog in behandeling moet worden genomen. Zij hebben van de geboden herstelmogelijkheid in de bezwaarfase onvoldoende gebruik gemaakt en zijn nu feitelijk te laat. Het betoog van eisers slaagt dus niet.

Is sprake van onbehoorlijk bestuur door het college?

22. Eisers betogen dat sprake is van onbehoorlijk bestuur, omdat het college voorafgaand aan de beslissing op bezwaar, bewust een uitweg voor handhaving heeft willen creëren door middel van het ter inzage leggen van een (ontwerp)bestemmingsplan ‘natuurbosje’ en een (ontwerp)bestemmingsplan ‘woonkavel’. Op die manier worden volgens eisers meerdere strijdige situaties op het perceel [locatie 1] (bijvoorbeeld de locatie van de woning, de locatie van retentievijver en het strijdig gebruik van een deel van het perceel als tuin), gelegaliseerd, zonder dat zij nog succesvol om handhaving van de met het bestaande bestemmingsplan strijdige omstandigheden kunnen vragen. Daarmee ontneemt het college eisers een instrument om de negatieve gevolgen die zij op hun perceel ervaren tegen te gaan. Daarnaast heeft het college ook te laat beslist op het handhavingsverzoek van eisers.

22.1.

22.2.

Daargelaten de vraag of van overtredingen sprake is, volgt uit het voorgaande dat
in geval van concreet zicht op legalisatie van handhaving kan worden afgezien. Om van handhaving af te kunnen zien op deze grondslag moet (uiterlijk) op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar zijn voldaan aan de vereisten voor concreet zicht op legalisering.^[23]Daaruit volgt dat het is toegestaan om hangende de handhavingsprocedure een overtreding alsnog te legaliseren.^[24]Een van de mogelijkheden voor legalisering is een wijziging van het bestemmingsplan. Het is de plicht van een college om te onderzoeken of het wenselijk is om via deze weg vergunde en planologische situaties (voor zover vereist) met elkaar in overeenstemming te brengen. Het college heeft daar in deze zaak aanleiding voor gezien, en heeft om die reden het (ontwerp)bestemmingsplan ‘woonkavel’ ter inzage gelegd. Daarin zijn een perceelsgedeelte met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Landschapswaarden A’ (het deel dat in gebruik is als tuin) en de in onbruik geraakte bestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ gewijzigd in de bestemming ‘Tuin’. Dat is het college niet aan te rekenen. Zij is daartoe bevoegd en gehouden. Daarnaast hebben eisers via het indienen van zienswijzen de mogelijkheid om hiertegen op te komen.

22.3.

Dat wat eisers aanvoeren over het te laat beslissen door het college op hun handhavingsverzoek, is onderdeel van een tweede procedure die bij de rechtbank loopt (zaaknummer ARN 24-3896), waarin de rechtbank apart uitspraak zal doen. Ook overigens ziet de rechtbank in dat wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat sprake is van onbehoorlijk bestuur door het college.

Conclusie en gevolgen

23. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bewaar in stand blijft en dat het college heeft kunnen beslissen om niet handhavend op te treden. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

de griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:5, eerste lid

Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:

de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of

de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of

de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,

mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht

Artikel 1, onderdeel 2, aanhef en onder b

Tenzij anders bepaald, worden de waarden die in deze bijlage in m of m2 zijn uitgedrukt op de volgende wijze gemeten:

(…)

hoogten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein, waarbij plaatselijke, niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw daarvan, buiten beschouwing blijven,

(…)

Artikel 1, onderdeel 3

Bij de toepassing van het tweede lid, aanhef en onderdeel b, wordt een bouwwerk, voor zover dit zich bevindt op een erf- of perceelgrens, gemeten aan de kant waar het aansluitend afgewerkt terrein het hoogst is.

Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder a en onder 1o en onderdeel 21, onder a

Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

(…)

3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:

1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:

maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;

2o. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,

(…)

21. een ander bouwwerk in voor- of achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

niet hoger dan 1 m, en

de oppervlakte niet meer dan 2 m2;

Bestemmingsplan ‘ Buitengebied 2008, [locatie 3] ’

Artikel 1 Begrippen

1.33

peil

de gemiddelde hoogte van het bestaande aansluitende afgewerkte maaiveld.

Artikel 2 Wijze van meten

2.1

Bij toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:

2.1.1
bouwhoogte van een bouwwerk

vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een overig bouwwerk met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen;

2.1.2
goothoogte van een bouwwerk

vanaf het peil tot aan de bovenkant van de goot, c.q. de druiplijn, het boeiboord, of een daarmee gelijk te stellen constructiedeel;

Artikel 3 Agrarisch met waarden - Landschapswaarden A

3.1

Bestemmingsomschrijving

De voor 'Agrarisch met waarden - Landschapswaarden A' aangewezen gronden zijn bestemd voor agrarische doeleinden, alsmede het behoud, beheer en/of herstel van de landschappelijke, aardwetenschappelijke en ecologische waarden met daaraan ondergeschikt het op hobbymatige basis houden van dieren.

Artikel 7 Waarde-Archeologie verwachting laag

7.3

Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden

7.3.1

Het is verboden om op of in de gronden bedoeld in artikel 7.1, zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b van de Wabo, van het bevoegde gezag (aanlegactiviteit) de volgende werkzaamheden of werken, niet zijnde bouwwerken uit te voeren:

afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, ontginnen, ophogen en aanleggen van drainage op een grotere diepte dan 30 cm;

heiwerkzaamheden en het op een of andere wijze indrijven van voorwerpen;

verlagen of verhogen van het waterpeil;

aanleggen of rooien van bos of boomgaard waarbij stobben worden verwijderd;

aanleggen van ondergrondse kabels en leidingen en het aanbrengen van daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur;

het aanbrengen of verwijderen van diepwortelende beplantingen.

7.3.2

Het verbod als bedoeld in artikel 7.3.1 is niet van toepassing, indien de werkzaamheden of werken:

worden uitgevoerd voor het realiseren van een bouwwerk waarop artikel 7.2 van toepassing is;

een oppervlakte beslaan van ten hoogste 2.500 m2;

reeds legaal in uitvoering zijn op het tijdstip van inwerkingtreding van dit bestemmingsplan;

mogen worden uitgevoerd krachtens een reeds verleende omgevingsvergunning of een ontgrondingvergunning, of

ten dienste van archeologisch onderzoek worden uitgevoerd.