Uitspraak
202304828/1/R1.
Datum uitspraak: 23 april 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Stichting Landelijk Ondersteuningsteam Sloopbedreigde Bouwwerken en Buurten (hierna: Stichting LOSB), gevestigd in Bergen (NH),
2. Stichting Behoud Bouwkunsten Bergen (hierna: SBBB), gevestigd in Bergen (NH),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 juli 2023 in zaak nrs. 21/6044, 21/6161 en 21/6162 in het geding tussen onder meer:
Stichting LOSB en SBBB
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH).
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2020 heeft het college aan Parkhotel Bergen B.V. (hierna: vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen en vergroten van het zogenoemde Parkhotel gelegen aan de Stationsstraat 2B, Breelaan 19, 21 en 23S en het aanleggen van een inrit op Stationsstraat 2B in Bergen (NH).
Bij besluiten van 30 september 2021 heeft het college de onder meer door Stichting LOSB en SBBB daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 6 november 2020 herroepen voor zover dat ziet op de plenaire zaal voor feesten en partijen en het poppodium, de gevraagde omgevingsvergunning in zoverre geweigerd en het besluit van 6 november 2020 voor het overige in stand gelaten onder aanvulling van de motivering zoals opgenomen in de reactie op het advies van 29 maart 2023 van de commissie van advies voor de bezwaarschriften.
Bij uitspraak van 5 juli 2023 heeft de rechtbank onder meer het daartegen door de Stichting LOSB ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het door SBBB ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 september 2021 vernietigd voor zover dat ziet op de motivering van de goede ruimtelijke ordening, bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op dat punt in stand blijven, het besluit van 30 september 2021 ook vernietigd voor zover het ziet op de motivering van de vraag of het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Parkeren" en het college opgedragen in zoverre een nieuw besluit te nemen.
Tegen deze uitspraak hebben de Stichting LOSB en SBBB hoger beroep ingesteld.
Het college en vergunninghoudster hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college bij besluit van 18 juli 2024 opnieuw op de bezwaren beslist. Bij dat besluit heeft het college aan SBBB een dwangsom van €1.442,00 toegekend wegens het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
Stichting LOSB en SBBB hebben gronden ingediend tegen het besluit van 18 juli 2024.
Het college en SBBB hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 17 februari 2025, waar Stichting LOSB, vertegenwoordigd door [bestuurder], SBBB, vertegenwoordigd door mr. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat in Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. van Wissen, mr. V. van der Stap, N. Stroomer en D. van der Hoeven, zijn verschenen. Voorts is op de zitting vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 12 mei 2020 en gewijzigd op 28 september 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. In het centrum van Bergen bevindt zich een hotel met restaurant, ook wel het Parkhotel genoemd. Het Parkhotel beschikt over 26 kamers met restaurant, brasserie, serre, terras en diverse ruimtes voor bijeenkomsten. De bebouwing bestaat uit een aantal gebouwen die in de periode tussen 1979 en 2009 aan het voormalige Pension Erica zijn gebouwd. Om het verouderde hotel te kunnen vernieuwen, heeft de raad van de gemeente Bergen op 29 september 2016 het bestemmingsplan "Parkhotel te Bergen" vastgesteld. In 2017 heeft het college in afwijking van dat bestemmingsplan een omgevingsvergunning verleend om het hotelgebouw anders te mogen uitvoeren. Die vergunning is inmiddels onherroepelijk.
3. Op 12 mei 2020 heeft vergunninghoudster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het ten opzichte van de in 2017 verleende vergunning wijzigen en vergroten van het hotel gelegen aan de Stationsstraat 2B, Breelaan 19, 21 en 23S en het aanleggen van een inrit op Stationsstraat 2B in Bergen. Het bouwplan is op verschillende punten in strijd met de voor het perceel geldende bestemmingsplan "Parkhotel te Bergen". Er wordt onder meer deels buiten het bouwvlak gebouwd, de toegelaten bouw- en goothoogten worden deels overschreden en een aantal dakkapellen voldoet niet aan de planregels. Ook is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan "Bergen Centrum", omdat er bebouwing wordt voorziening op de bestemming "Tuinen" en "Erf" en, zo begrijpt de Afdeling de besluitvorming, het gebruik niet overeenkomstig de bestemming "Horecabedrijven (H)" en subbestemming "Hp" is.
4. Het college heeft op 6 november 2020 op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo en artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) de gevraagde omgevingsvergunning in afwijking van de bestemmingsplannen "Bergen Centrum" en "Parkhotel te Bergen" verleend. Deze vergunning is bij besluiten op bezwaar van 30 september 2021 gewijzigd en onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. Het college heeft daarbij de gevraagde vergunning op verzoek van vergunninghoudster geweigerd voor de plenaire zaal voor feesten en partijen en het poppodium. Op die plek komt een ontbijtzaal voor gasten van Parkhotel. Verder heeft het college onder aanvulling van de motivering het met de bestemmingsplannen strijdige gebruik van de grond en de bouwwerken niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Vanuit stedenbouw bestaan er volgens het college geen bezwaren tegen het bouwplan. Ook staan er geen privaatrechtelijke belemmeringen in de weg aan het verlenen van de omgevingsvergunning. Het college heeft verder toegelicht dat aan de parkeervraag van het bouwplan wordt voldaan en dat er een overschot is van drie parkeerplaatsen, zodat geen sprake is van strijd met het ook ter plaatse geldende bestemmingsplan "Parkeren".
5. De rechtbank heeft het beroep van Stichting LOSB niet-ontvankelijk verklaard, gelet op het doel dat zij volgens haar statutaire doelstelling nastreeft. Dat doel is volgens de rechtbank het voorkomen van sloop van bouwwerken door in te zetten op behoud ervan. De rechtbank is van oordeel dat het voorkomen van sloop en het behoud van, in dit geval, het voormalige pension Erica in deze procedure niet kan worden bereikt.
De rechtbank heeft verder vastgesteld dat omgevingsvergunning is verleend voor 81 hotelkamers. Omdat in de parkeerberekening wordt uitgegaan van 66 hotelkamers, zijn de besluiten op bezwaar van 30 september 2021 volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd. Het college zal volgens de rechtbank of aangepaste tekeningen moeten vragen en die moeten beoordelen, of een nieuwe parkeerberekening moeten maken op basis van 81 hotelkamers. Vervolgens moet het college beoordelen of er al dan niet sprake is van strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Parkeren". Daarbij mag het college volgens de rechtbank de parkeerbehoefte die als gevolg van het slopen van het restaurant en het oude hotel komt te vervallen, salderen met de parkeerbehoefte van de nieuwe situatie.
De rechtbank is verder van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de overschrijding van de bouwhoogtes past in de omgeving en waarom het bouwplan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van de besluiten van 30 september 2021 in stand te laten, omdat het college in een nadere onderbouwing alsnog voldoende heeft gemotiveerd waarom het bouwplan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
Relevante wettelijke bepalingen
6. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling verwijst daar kortheidshalve naar.
De hoger beroepen
Ontvankelijkheid beroep Stichting LOSB
7. Stichting LOSB betoogt dat de rechtbank haar beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens haar moet zij als belanghebbende bij de verleende omgevingsvergunning worden aangemerkt. Zij voert in de eerste plaats aan dat haar statutaire doelstelling breder is dan alleen het voorkomen van sloop. De tekst van artikel 2, eerste lid, van de statuten impliceert dat de Stichting LOSB ook ten doel heeft om nieuwbouw tegen te gaan en om te behouden wat aanwezig is. Het tegengaan van nieuwbouw houdt verband met het voorkomen van onnodige sloop. Stichting LOSB voert in de tweede plaats aan dat zij niet kan aantonen dat zij voor het einde van de bezwaartermijn feitelijke werkzaamheden heeft verricht waaruit blijkt dat zij zich verzet tegen nieuwbouw, omdat zij voorafgaand aan de bezwaarprocedure tegen de verleende omgevingsvergunning nog niet bestond. Zij wijst erop dat de oprichters van de Stichting LOSB op dat moment op vrijwillige basis ondersteuning verleenden bij verschillende projecten. Zij stelt verder dat zij niet is opgericht vanwege de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning. Ook wijst zij erop dat uit haar feitelijke werkzaamheden sinds haar oprichting blijkt dat die zijn gericht op het voorkomen van sloop, waarbij het gaat om projecten die zowel op sloop als op nieuwbouw zien. Haar beroep is door de rechtbank dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, zo stelt Stichting LOSB.
7.1. Artikel 1:2, derde lid, van de Awb luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen".
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2116, moet bij de beoordeling of een dergelijke rechtspersoon feitelijke werkzaamheden verricht, worden uitgegaan van de feitelijke werkzaamheden die de rechtspersoon heeft verricht tot uiterlijk de dag voor het einde van de termijn waarbinnen bezwaar kan worden gemaakt. Verder geldt dat het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet wordt aangemerkt als het verrichten van feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Evenmin kunnen als zodanig worden aangemerkt werkzaamheden die daarmee verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures. Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:373, en 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:808.
7.2. Het belang dat Stichting LOSB volgens artikel 2 van Pro haar statuten behartigt, is het bevorderen van een duurzaam en sociaal woon- en leefmilieu "door het voorkomen van onnodige sloop, waarbij het behoud en verbetering van woningen, woonomgeving en erfgoed in steden, dorpen en daarbuiten wordt nagestreefd en het verrichten van al wat hiermee verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn". Stichting LOSB tracht volgens haar statuten haar doel onder meer te bereiken door het ondersteunen van sloopbedreigde bouwwerken en buurten in de ruimste zin des woords, het adviseren en terzijde staan van organisaties, groepen en personen die zich voor dit doel inzetten, het daartoe onderhouden van een landelijk netwerk van onafhankelijke deskundigen, en het zelfstandig of op verzoek doen van onderzoek, kennisoverdracht en publiciteit en het voeren van bestuurlijke en juridische procedures.
7.3. De rechtbank heeft terecht, zij het op andere gronden, overwogen dat Stichting LOSB niet als belanghebbende bij de verleende omgevingsvergunning, zoals die in stand is gelaten bij het besluit op bezwaar van 30 september 2021, kan worden aangemerkt. Om te kunnen bepalen of het belang van Stichting LOSB rechtstreeks is betrokken bij de verleende omgevingsvergunning is, naast het doel van de stichting, van belang of Stichting LOSB feitelijke werkzaamheden heeft verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling. De hoedanigheid van belanghebbende kan in beginsel worden verkregen uiterlijk op de dag waarop in dit geval de bezwaartermijn eindigt. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of Stichting LOSB als belanghebbende bij de omgevingsvergunning moet worden aangemerkt, moet worden uitgegaan van de feitelijke werkzaamheden die Stichting LOSB heeft verricht tot het einde van de termijn waarin tegen het besluit van 6 november 2020 bezwaar kon worden gemaakt. Vast staat en niet in geschil is dat Stichting LOSB op 16 december 2020 is opgericht, dat zij op die datum ook bezwaar heeft gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning en de bezwaartermijn op 18 december 2020 afliep. Verder staat vast dat Stichting LOSB zelf op dat moment geen feitelijke werkzaamheden verrichtte ter behartiging van haar belangen. Daarbij betrekt de Afdeling dat het instellen van bezwaar volgens vaste rechtspraak niet voldoende is voor het zijn van belanghebbende. Het betoog van Stichting LOSB op zitting dat haar bestuurder [bestuurder] vóór de oprichting van Stichting LOSB op persoonlijk titel feitelijke werkzaamheden heeft verricht en deze werkzaamheden aan de Stichting LOSB kunnen worden toegerekend, slaagt niet. Zoals het college op de zitting onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3972, onder 8.2, terecht heeft gesteld, zijn om Stichting LOSB als belanghebbende te kunnen aanmerken slechts werkzaamheden van de Stichting LOSB als zodanig van belang.
Onder deze omstandigheden kon Stichting LOSB ten tijde van het einde van de bezwaartermijn, en nog daargelaten de vraag wat moet worden verstaan onder het voorkomen van sloop zoals opgenomen in de statutaire doelstelling van Stichting LOSB, niet als belanghebbende bij de verleende omgevingsvergunning worden aangemerkt. Zie ter vergelijking de uitspraken van de Afdeling van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2116, ro. 2.4, en 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7098, ro.2.1.3.
7.4. Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat Stichting LOSB niet als belanghebbende bij de verleende omgevingsvergunning kon worden aangemerkt, slaagt het betoog van Stichting LOSB. De rechtbank heeft namelijk ten onrechte in haar beslissing het beroep van Stichting LOSB tegen het aan haar gerichte besluit op bezwaar van 30 september 2021 niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank had het beroep van Stichting LOSB tegen dat besluit gegrond moeten verklaren, dat besluit moeten vernietigen, het bezwaar van Stichting LOSB zelf voorziend niet-ontvankelijk moeten verklaren en moeten bepalen dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het aan Stichting LOSB gerichte, vernietigde besluit op bezwaar van 30 september 2021.
Conclusie hoger beroep Stichting LOSB
8. Het hoger beroep van Stichting LOSB is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
9. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Stichting LOSB tegen het aan haar gerichte besluit van 30 september 2021 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen, het bezwaar van Stichting LOSB niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het aan Stichting LOSB gerichte, vernietigde besluit op bezwaar van 30 september 2021.
Inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep van SBBB
Is er sprake van strijd met het bestemmingsplan "Parkeren"?
10. SBBB betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet al haar beroepsgronden over parkeren heeft laten slagen. SBBB voert aan dat de rechtbank weliswaar terecht heeft overwogen dat het college een nieuwe parkeerberekening moet maken, maar dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de parkeerbehoefte die als gevolg van het slopen van het restaurant en het oude hotel komt te vervallen, mag salderen met de parkeerbehoefte van de nieuwe situatie. Volgens SBBB was het Parkhotel in 2015 al gesloten, zodat volgens haar feitelijk al jaren geen sprake is van een bestaand parkeerprobleem. Omdat de parkeerbehoefte door het bouwplan feitelijk toeneemt, mocht het college de in de notitie "Notitie Ruimtelijk Parkeerbeleid 2009" (hierna: de notitie) opgenomen salderingsregeling niet onverkort toepassen, zo stelt SBBB. Bovendien neemt volgens SBBB de parkeerbehoefte toe, omdat verschillende zalen in het parkhotel niet alleen door hotelgasten worden gebruikt maar ook door derden.
10.1. Het college en vergunninghoudster hebben zich op zitting op het standpunt gesteld dat het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde relativiteitsvereiste in de weg staat aan bespreking van deze beroepsgrond.
10.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
10.3. Blijkens artikel 2 van Pro de statuten van de SBBB heeft zij onder meer tot doel het bevorderen van het behoud van het Bergense cultuurgoed op het gebied van architectuur en de daarmee samenhangende stedenbouwkundige/landschappelijke aanleg.
10.4. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb staat er aan in de weg dat een rechtspersoon, die in rechte opkomt voor een algemeen belang, zich met vrucht kan beroepen op de schending van rechtsnormen die kennelijk niet strekken tot de bescherming van de algemene belangen die zij krachtens haar statutaire doelstelling in het bijzonder behartigt.
10.5. Het bepaalde in artikel 3 van Pro de planregels van het bestemmingsplan "Parkeren" in samenhang bezien met de daarin genoemde notitie heeft tot doel om, vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, te waarborgen dat voor een voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling voldoende parkeercapaciteit aanwezig is om onder meer parkeeroverlast te voorkomen in de directe omgeving van de gronden waarop de ontwikkeling is voorzien. De met het betoog ingeroepen norm dat voldoende parkeergelegenheid aanwezig moet zijn, strekt kennelijk niet tot bescherming van het behoud van Bergense cultuurgoed zoals is opgenomen in de statuten van SBBB. De Afdeling gaat daarom niet over tot een inhoudelijke bespreking van dit betoog van SBBB.
Het betoog slaagt niet.
Was het college bevoegd om met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan af te wijken?
11. Het betoog van SBBB dat de rechtbank heeft miskend dat het college oneigenlijk gebruik maakt van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan af te wijken, slaagt niet. De omstandigheid dat het gaat om een fors bouwplan maakt volgens vaste rechtspraak niet dat geen toepassing kan worden gegeven aan dit artikel.
Mocht het college in afwijking van het bestemmingsplan de omgevingsvergunning verlenen?
12. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
13. SBBB betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 30 september 2021 in stand heeft gelaten. Volgens SBBB heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college in een nadere stedenbouwkundige onderbouwing voldoende heeft gemotiveerd waarom het bouwplan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. SBBB voert onder meer aan dat het bouwplan niet past bij het dorpse karakter van Bergen. Het bouwplan is een massaal blok dat dicht op de openbare weg wordt gebouwd. Ook wijken de bouwhoogtes fors af van het bestemmingsplan "Parkhotel". SBBB wijst erop dat hoe forser de afwijking van het bestemmingsplan is, hoe zwaarder de motivering moet zijn waarom het bouwplan passend is in de omgeving. Die motivering ontbreekt, zo stelt SBBB. Daarbij is volgens SBBB van belang dat het bestemmingsplan van recente datum is en blijkens de plantoelichting uitgaat van behoud van het voormalige pension Erica op de hoek Breelaan en Stationsstraat. Dat pension is een gebouw dat kleiner van schaal is en minder hoog dan het voorliggende bouwplan. SBBB stelt dat zij erop moet kunnen vertrouwen dat de uitgangspunten van het bestemmingsplan worden nageleefd en de plantoelichting in zoverre ook een toezegging behelst dat pension Erica wordt herbouwd. Verder kan het college volgens SBBB niet aansluiten bij de bouwplannen aan de overzijde van het parkhotel, omdat de haalbaarheid van deze plannen onzeker is. SBBB wijst op verschillende door haar ingebrachte contra-expertises die haar standpunt dat het bouwplan niet in de omgeving past, onderbouwen.
13.1. Er zijn door zowel SBBB als het college verschillende stedenbouwkundige contra-expertises en notities overgelegd. Het gaat om de contra-expertise van SBBB van 21 december 2022, een brief van het college aan de rechtbank van 19 januari 2023 met een nadere stedenbouwkundige onderbouwing "Bouw Parkhotel-Stedenbouwkundige onderbouwing, 16 januari 2022" en een reactie op de beroepsgronden en contra-expertise van 21 december 2022, een brief van SBBB van 3 februari 2023 met een nadere inhoudelijke reactie op eerdergenoemde stukken van het college, een stedenbouwkundige contra-expertise van SBBB van 17 september 2023, een reactie van het college daarop van 23 november 2023, waarin het vasthoudt aan de eerder op 19 januari 2023 gegeven motivering, en een notitie van SBBB behorende bij haar brief van 11 september 2024.
De Afdeling heeft al deze stukken bekeken en betrokken bij haar oordeel over de vraag of het college zich op het standpunt mocht stellen dat vanuit stedenbouwkundig oogpunt geen bezwaren bestaan tegen het bouwplan.
13.2. De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank in 10.3 van haar uitspraak een motiveringsgebrek heeft geconstateerd omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de forse overschrijding van bouwhoogtes niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat is tussen partijen niet in geschil. Vervolgens heeft de rechtbank aan de hand van een nadere stedenbouwkundige onderbouwing van het college bezien of het college inmiddels wel deugdelijk heeft gemotiveerd of het bouwplan al dan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college met die nadere onderbouwing voldoende heeft gemotiveerd waarom tegen het bouwplan vanuit stedenbouwkundig oogpunt, ondanks de forse overschrijding van de bouwhoogtes, geen bezwaren bestaan en dat het bouwplan daarom niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. De Afdeling overweegt daarover als volgt.
Het betoog van SBBB dat in de toelichting van het bestemmingsplan "Parkhotel" staat dat pension Erica behouden moet blijven en dat hij daarop moet kunnen vertrouwen, begrijpt de Afdeling, zoals ook op de zitting is besproken, zo dat SBBB van mening is dat daarom en vanwege met name forse overschrijding van de bouwhoogtes van het bestemmingsplan, niet van de uitgangspunten van het bestemmingsplan mag worden afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo. Het in de toelichting van het bestemmingsplan verwoorde uitgangspunt dat pension Erica behouden moet blijven en de in het bestemmingsplan opgenomen bouwhoogtes, nemen echter niet weg dat de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan bestaat, ook als het zoals hier om een recent bestemmingsplan gaat. Wel is het zo dat volgens vaste rechtspraak een besluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan uitvoeriger moet worden gemotiveerd als sprake is van forsere afwijking van het bestemmingsplan dan wanneer sprake zou zijn van een beperkte afwijking van het bestemmingsplan. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:915, onder 4.1.
De Afdeling stelt voorop dat het enkele feit dat er verschil van mening bestaat over de stedenbouwkundige invulling van de percelen niet maakt dat de door het college gegeven stedenbouwkundige onderbouwing al daarom niet toereikend is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in zijn verschillende reacties voldoende gemotiveerd uiteengezet waarom de overschrijding van de bouwhoogtes, in het bijzonder het hoogte-accent op de hoek Breelaan en Stationsstraat, stedenbouwkundig niet onaanvaardbaar is en niet leidt tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning. Daarbij betrekt de Afdeling dat op zitting door het college aan de hand van tekeningen nader is toegelicht dat niet voor het hele bouwplan de in het bestemmingsplan opgenomen bouwhoogtes fors worden overschreden. Voor het overgrote deel van het bouwplan dat aan de Stationsstraat is gelegen, wordt de bouwhoogte met ongeveer 0,50 m overschreden. Het deel van het bouwplan richting de hoek Stationsstraat en Breelaan dat het voormalige pension Erica vervangt, wordt deels met gemiddeld 3,00 m overschreden. De forse overschrijding van het bestemmingsplan ziet op een klein deel van het totale bouwplan dat het meest op de hoek Stationsstraat en Breelaan is gelegen. Hoewel het voor dit gedeelte gaat om een forse overschrijding van de bouwhoogtes, ligt de nok van het gebouw gezien de op de zitting gegeven toelichting deels verder terug vanaf de Stationsstraat en Breelaan. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat dit tot gevolg heeft dat vanaf de straatkant bezien de hoogte van de nok minder in het oog springt. Ook heeft het college van belang mogen vinden dat in de omgeving van het plangebied al incidenteel hogere bebouwing aanwezig is en verder de variatie in kapvormen groot is. De getrapte opbouw van het bouwplan vanuit de Breelaan richting de hoek met de Stationsstraat zorgt er voor dat het geheel aansluit op de bebouwing aan de Breelaan. Dat het bouwplan zich met name op de hoek Stationsstraat en Breelaan in hoogte onderscheidt van andere bebouwing, maakt gezien het voorgaande niet dat het dorpse karakter van de omgeving uit het oog is verloren. Het bouwplan geeft met de bouwhoogte op de hoek Stationsstraat en Breelaan ook vorm aan de wens van het college om in het centrumgebied gebruik te maken van hoogte-accenten om het centrumgebied meer te onderscheiden van het gebied daaromheen, zonder dat het dorpse karakter van Bergen verloren gaat. Gelet hierop heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat het bouwplan ook los van andere ontwikkelingen in het centrum van Bergen kan bestaan.
Onder deze omstandigheden mocht het college zich op het standpunt stellen dat de overschrijding van de bouwhoogtes niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
13.3. Maar, SBBB heeft terecht aangevoerd dat de rechtbank in haar beslissing ten onrechte de rechtsgevolgen van het aan haar gerichte, vernietigde besluit op bezwaar van 30 september 2021 in stand heeft gelaten voor zover dat ziet op de motivering van de goede ruimtelijke ordening. De Afdeling stelt voorop dat de motivering van een besluit geen besluitonderdeel is dat apart kan worden vernietigd. Dat betekent dat als sprake is van een motiveringsgebrek in het besluit op bezwaar voor een bepaald aspect en daarom het besluit op bezwaar moet worden vernietigd, dat besluit - indien daarvoor aanleiding bestaat - slechts in zijn geheel kan worden vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit ook slechts in zijn geheel in stand kunnen worden gelaten. Weliswaar heeft de rechtbank, zoals hiervoor onder 13.2 is overwogen, terecht geoordeeld dat de motivering over de goede ruimtelijke ordening is hersteld, maar vast staat dat de rechtbank het aan SBBB gerichte besluit van 30 september 2021 ook heeft vernietigd omdat er een motiveringsgebrek kleeft aan het standpunt van het college over parkeren. De rechtbank heeft het college in zoverre opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van SBBB te nemen. Gelet op het voorgaande kon de rechtbank het aan SBBB gerichte besluit van 30 september 2021 niet gedeeltelijk vernietigen door in de beslissing op te nemen "voor zover dat ziet op de motivering van de goede ruimtelijke ordening" en "voor zover het ziet op de motivering van de vraag of het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Parkeren"". De rechtbank had moeten volstaan met een vernietiging van het aan SBBB gerichte besluit van 30 september 2021. Verder kon de rechtbank niet de rechtsgevolgen in stand laten voor zover dat ziet op de motivering van de goede ruimtelijke ordening, omdat de rechtbank nog een ander gebrek in de motivering van het besluit had geconstateerd.
Het betoog slaagt.
14. Voor zover SBBB betoogt dat de toelichting bij een onherroepelijk bestemmingsplan kan worden beschouwd als een voldoende concrete ondubbelzinnige toezegging van een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend, slaagt dat betoog niet. De rechtbank is in de overwegingen 12.2 en 12.3 van haar uitspraak gemotiveerd op deze beroepsgrond ingegaan. De Afdeling verwijst daar kortheidshalve naar. De Afdeling ziet geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. De Afdeling vindt daarbij van belang dat nergens in de toelichting staat dat geen toepassing mag worden gegeven aan de afwijkingsbevoegdheid. Ook heeft het college er terecht op gewezen dat in 2017 al een omgevingsvergunning is verleend voor het parkhotel in afwijking van het bestemmingsplan waarbij het pension Erica mag worden gesloopt, zodat ook om die reden het behoud van het pension Erica, zoals verwoord in de toelichting, niet als uitgangspunt voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan dienen.
Mocht het college een omgevingsvergunning voor een uitweg verlenen?
15. SBBB betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weigeringsgronden van artikel 2.12 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Bergen (hierna: de APV), in het bijzonder de bruikbaarheid van de weg en het doelmatig en veilig gebruik van de weg, zich niet voordoen. Zij voert aan dat het Smallepad niet kan worden gebruikt voor de ontsluiting van een parkeervoorziening voor 26 auto’s. Verder is het Smallepad van groot belang als doorgaande route voor langzaam verkeer. De feitelijke situatie ter plaatse maakt het volgens SBBB niet mogelijk het Smallepad en de Stationsweg, waar het pad op uitkomt, zo in te richten dat wordt voldaan aan voornoemde criteria van artikel 2.12 van de APV. Bovendien is het Smallepad een eeuwenoud weggetje dat behouden moet blijven, inclusief de daaraan gelegen monumentale boom. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft SBBB een verkeerskundige contra-expertise van 16 september 2023 overgelegd.
15.1. Het college en vergunninghoudster hebben zich op zitting op het standpunt gesteld dat het in artikel 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg staat aan bespreking van deze beroepsgrond.
15.2. De Afdeling verwijst voor artikel 8:69a van de Awb, de statuten van SBBB en het toetsingskader naar wat hiervoor onder 10.2 tot en met 10.4 is overwogen.
15.3. De Afdeling is van oordeel dat het bepaalde in artikel 2.12, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de APV tot doel heeft de bruikbaarheid en het doelmatig en veilig gebruik van de weg te waarborgen. De met het betoog van SBBB ingeroepen norm, voor zover het betoog ziet op de bruikbaarheid van de weg en de verkeersveiligheid, strekt kennelijk niet tot bescherming van het Bergense cultuurgoed als bedoeld in de statuten van de SBBB. Dit betekent dat het betoog van SBBB over de bruikbaarheid en de verkeersveiligheid van de weg vanwege artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het aan SBBB gerichte besluit op bezwaar van 30 september 2021. De rechtbank heeft, zij het door inhoudelijk op de beroepsgrond in te gaan, ook geoordeeld dat deze beroepsgrond niet leidt tot vernietiging van het besluit van 30 september 2021. De Awb staat er niet aan in de weg dat wanneer een beroepsgrond niet slaagt, geen oordeel wordt gegeven over de toepassing van het relativiteitsvereiste op deze beroepsgrond (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 4.9).
Het betoog slaagt in zoverre niet.
15.4. Het bepaalde in artikel 2.12, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV over de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving heeft tot doel stedenbouwkundige waarden in de omgeving te waarborgen. SBBB betoogt ook dat het Smallepad een eeuwenoud weggetje is met daaraan een monumentale boom dat behouden moet blijven. De met dit betoog ingeroepen norm strekt mede tot de bescherming van de algemene belangen die SBBB krachtens haar statutaire doelstelling in het bijzonder behartigt. Dit betekent dat de rechtbank terecht inhoudelijk op de beroepsgrond van SBBB is ingegaan.
De rechtbank heeft in de enkele stelling dat het Smallepad een eeuwenoud weggetje is met daaraan een monumentale boom terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de in artikel 2.12, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV genoemde weigeringsgrond zich voordoet. Ook in hoger beroep bij de Afdeling heeft SBBB deze stelling niet nader onderbouwd. Verder heeft de rechtbank op dit punt terecht overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het uiterlijk aanzien van de omgeving door de uitweg niet in gevaar is gelet op het positieve stedenbouwkundige advies over de uitweg en het oordeel van de welstandscommissie dat aan de redelijke eisen van welstand wordt voldaan.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep SBBB
16. Het hoger beroep van SBBB is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarin niet heeft volstaan met een vernietiging van het aan SBBB gerichte besluit op bezwaar van 30 september 2021. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte in de beslissing heeft opgenomen: "voor zover dat ziet op de motivering van de goede ruimtelijke ordening" en "voor zover dat ziet op de motivering van de vraag of het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Parkeren"". Verder heeft de rechtbank ten onrechte bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 30 september 2021 op het punt van de motivering van de goede ruimtelijke ordening in stand kunnen blijven. De aangevallen uitspraak moet voor het overige, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
Besluit van 18 juli 2024
17. Bij besluit van 18 juli 2024 heeft het college opnieuw op het bezwaar van SBBB beslist en de omgevingsvergunning van 6 november 2020 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. Dit besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Beroep van Stichting LOSB tegen het besluit van 18 juli 2024
18. Het besluit van 18 juli 2024 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank naar aanleiding van het beroep van SBBB. Stichting LOSB is geen belanghebbende bij het aan SBBB gerichte besluit op bezwaar van 18 juli 2024. Het beroep van Stichting LOSB tegen het besluit van 18 juli 2024 is niet-ontvankelijk.
Gronden van SBBB tegen het besluit van 18 juli 2024
Status tekeningen en onduidelijke besluitvorming
19. Het betoog van SBBB dat het besluit op bezwaar van 18 juli 2024 onzorgvuldig is genomen en in strijd is met de rechtszekerheid, slaagt niet. Het college heeft de bij dit besluit behorende bouwtekeningen alsnog gewaarmerkt. Uit het besluit van 18 juli 2024 blijkt verder duidelijk waar dat besluit op ziet. In het besluit is vermeld dat het besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 5 juli 2023. Omdat de vernietiging door de rechtbank zag op het onderdeel parkeren, is in het besluit van 18 juli 2024 het aspect parkeren door het college opnieuw beoordeeld. Voor wat betreft het aspect stedenbouw, is door het college in het besluit van 18 juli 2024 verwezen naar de bij de rechtbank gegeven aanvullende motivering en het oordeel van de rechtbank dat die motivering voldoende is en er geen sprake is van strijd met de goede ruimtelijke ordening. Daarnaast bevat het besluit een nieuwe motivering over de uitrit. Voor de overige aspecten geldt de motivering in het besluit op bezwaar van 30 september 2021. Gelet op het voorgaande maakt de omstandigheid dat in het besluit van 18 juli 2024 voor de overige aspecten wordt verwezen naar het besluit op bezwaar van 30 september 2021 de omgevingsvergunning niet rechtsonzeker of onzorgvuldig voorbereid.
Strijd met de goede ruimtelijke ordening
20. SBBB betoogt dat in de stedenbouwkundige onderbouwing in het besluit van 18 juli 2024 niet op al haar argumenten is ingegaan en dat die onderbouwing zo summier is dat daaraan niet de conclusie kan worden verbonden dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
21. De Afdeling stelt vast dat het college in het besluit van 18 juli 2024 kort heeft herhaald wat het eerder al bij de rechtbank aan de stedenbouwkundige onderbouwing ten grondslag heeft gelegd. De Afdeling verwijst kortheidshalve naar rechtsoverwegingen 13 tot en met 13.3 van deze uitspraak. Gelet hierop heeft het college voldoende gemotiveerd waarom tegen het bouwplan vanuit stedenbouwkundig oogpunt, ondanks de forse overschrijding van de bouwhoogtes, geen bezwaren bestaan en dat het bouwplan daarom niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
22. SBBB betoogt dat op grond van de notitie Ruimtelijk Parkeerbeleid 2009 er niet tot saldering kan worden overgegaan. Zonder saldering staat vast dat aan de gestelde parkeernormen in de nota Parkeernormen 2014 niet kan worden voldaan. Als wordt geoordeeld dat saldering in dit geval tot de mogelijkheden behoort, dan stelt SBBB dat het college de oude parkeersituatie onjuist heeft berekend.
22.1. De Afdeling is van oordeel dat gelet op artikel 8:69a van de Awb dit betoog van SBBB over parkeren niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 18 juli 2024. De Afdeling verwijst voor de motivering hiervan kortheidshalve naar de overwegingen 10.1 tot en met 10.5 van deze uitspraak.
Het betoog slaagt niet.
Uitweg
23. SBBB betoogt dat de gekozen oplossing voor de uitweg nog steeds onveilig en ontoereikend is, zodat de uitweg moet worden geweigerd op grond van artikel 2.12, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de APV. De keuze voor alternerend eenrichtingsverkeer over het Smallepad vanaf de ingang van de ondergrondse garage tot aan de Stationsstraat leidt tot onoverzichtelijke en gevaarlijke situaties. Met de in het besluit van 18 juli 2024 gekozen oplossing wordt dan ook niet voldaan aan het aan de vergunning verbonden voorschrift over het aanpassen van het Smallepad.
23.1. De Afdeling stelt vast dat door SBBB slechts is aangevoerd dat de weigeringsgronden van artikel 2.12, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de APV zich voordoen. De Afdeling is van oordeel dat gelet op artikel 8:69a van de Awb het betoog van SBBB over parkeren niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 18 juli 2024. De Afdeling verwijst voor de motivering hiervan kortheidshalve naar de overwegingen 15.1 en 15.4 van deze uitspraak.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie beroep van SBBB tegen het besluit van 18 juli 2024
24. Het beroep van SBBB is ongegrond.
Beroep van SBBB tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar
25. Gelet op het besluit van 18 juli 2024 waarbij het college aan SBBB een dwangsom heeft toegekend voor het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar, bestaat geen belang meer bij het beroep tegen het niet tijdig beslissen. Dat beroep is daarom niet-ontvankelijk.
Slotoverwegingen
26. Het college moet de proceskosten van SBBB vergoeden. Voor vergoeding van proceskosten van Stichting LOSB bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van Stichting Landelijk Ondersteuningsteam Sloopbedreigde Bouwwerken en Buurten en Stichting Behoud Bouwkunsten Bergen gegrond;
II. vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep van Stichting Landelijk Ondersteuningsteam Sloopbedreigde Bouwwerken en Buurten niet-ontvankelijk is verklaard;
III. verklaart het beroep van Stichting Landelijk Ondersteuningsteam Sloopbedreigde Bouwwerken en Buurten gegrond;
IV. vernietigt het aan Stichting Landelijk Ondersteuningsteam Sloopbedreigde Bouwwerken en Buurten gerichte besluit van 30 september 2021, kenmerk 21uit02340;
V. verklaart het door Stichting Landelijk Ondersteuningsteam Sloopbedreigde Bouwwerken en Buurten ingestelde bezwaar tegen het besluit van 6 november 2020 niet-ontvankelijk;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het aan Stichting Landelijk Ondersteuningsteam Sloopbedreigde Bouwwerken en Buurten gerichte besluit op bezwaar van 30 september 2021;
VII. vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover dat ziet op het beroep van Stichting Behoud Bouwkunsten Bergen, voor zover daarbij door de rechtbank niet is volstaan met vernietiging van het aan Stichting Behoud Bouwkunsten Bergen gerichte besluit op bezwaar van 30 september 2021 en voor zover daarbij door de rechtbank is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar van 30 september 2021 op het punt van de motivering van de goede ruimtelijke ordening in stand kunnen blijven;
VIII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;
IX. verklaart het beroep van Stichting Behoud Bouwkunsten Bergen tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;
X. verklaart het beroep van Stichting Landelijk Ondersteuningsteam Sloopbedreigde Bouwwerken en Buurten tegen het besluit van 18 juli 2024 niet-ontvankelijk;
XI. verklaart het beroep van Stichting Behoud Bouwkunsten Bergen tegen het besluit van 18 juli 2024 ongegrond;
XII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) tot vergoeding van de bij Stichting Behoud Bouwkunsten Bergen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) het betaalde griffierecht voor de behandeling van:
1) het hoger beroep van Stichting Behoud Bouwkunsten Bergen vergoedt ten bedrage van €548,00,
2) het beroep en het hoger beroep van Stichting Landelijk Ondersteuningsteam Sloopbedreigde Bouwwerken en Buurten vergoedt ten bedrage van €908,00.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Besselink
voorzitter
w.g. Montagne
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025
374