ECLI:NL:RBGEL:2025:9297

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummers: ARN 24/2308 en ARN 24/2365

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiser 1], uit [plaats], eiser 1

(gemachtigde: mr. S.C.A. Nuijen),

[eiser 2] en [eiseres], uit [plaats], eisers 2

(gemachtigde: mr. L. Gijsen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, het college

(gemachtigde: mr. M. Litjens),

Als derde-partij nemen aan de zaak deel:
[derde-partij] B.V.uit [plaats] (gemachtigde: [gemachtigde])

de Staat der Nederlanden (de Minister voor Rechtsbescherming).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning die is verleend voor de huisvesting van een kinderdagverblijf. Eisers zijn het niet eens met dit besluit. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verleende omgevingsvergunning.

1.1.

De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat de beroepsgrond betreffende het verkeersonderzoek gegrond is. Eisers krijgen dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak en onder 3 de totstandkoming van het besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2. Op 10 juli 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan de derde-partij voor het verbouwen van een winkelpand ten behoeve van de huisvesting van een kinderdagverblijf op het perceel [locatie 1] [plaats] (het perceel).

2.1.

In de beslissing op bezwaar van 5 maart 2024 is het college bij dat besluit gebleven, wel is er een nieuw voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden.

2.2.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 22 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser 1 en de gemachtigde van eiser 1, eisers 2, namens het college mr. M. Litjens en namens de derde-partij [gemachtigde] en [persoon A].

Totstandkoming bestreden besluit

3. De derde-partij heeft op 30 november 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van het winkelpand met bijbehorende inrichting van de voor- en achtertuin ten behoeve van de huisvesting van een kinderdagverblijf op het perceel.

3.1.

Op 10 juli 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend die ziet op de activiteiten: Het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.^[1]Het college heeft daarbij vastgesteld dat op het perceel onder andere de bestemmingsplannen "Bestemmingsplan Nijmegen Oost" en "Facetbestemmingsplan Parkeren" van toepassing zijn. In het bestemmingsplan “Nijmegen Oost” heeft het perceel de bestemming ‘Gemengd 2’. Op die bestemming zijn onder andere ‘dienstverlening en maatschappelijke voorzieningen’ toegestaan. Dat betekent volgens het college dat een kinderdagverblijf is toegestaan. Verder bepaalt dit bestemmingsplan dat als een nieuwe geluidsgevoelige functie (wat een kinderdagverblijf is) mogelijk wordt gemaakt, dit moet voldoen aan de Wet Geluidhinder. Daaraan wordt volgens het college voldaan, zodat geen sprake is van strijd met dit bestemmingsplan. De aanvraag is volgens het college wel in strijd met het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan Parkeren" omdat de toegenomen parkeerbehoefte voor het halen en brengen niet op eigen terrein kan worden opgevangen. Om de omgevingsvergunning toch te kunnen verlenen is het college afgeweken van het bestemmingsplan en heeft daarbij de Beleidsregels Parkeren 2022^[2]toegepast.^[3]Het college heeft een parkeerrapport op laten maken door 4-Traffic. Uit dit rapport blijkt dat er in de openbare ruimte voldoende capaciteit is om halen en brengen ten behoeve van het kinderdagverblijf op te vangen.

3.2.

Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 5 maart 2024 een nieuw voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden. In het toegevoegde voorschrift staat dat het kinderdagverblijf 's avonds en op zondag niet open mag zijn, doordeweeks en op de zaterdag mag het kinderdagverblijf open zijn van 7.00 uur tot 18.00 uur. Voor zaterdag wordt als extra voorwaarde gesteld dat er maximaal 10 kinderen aanwezig mogen zijn.

3.3.

Eiser 1 woont naast het perceel. Eisers 2 woonden ten tijde van het verlenen van de vergunning in de bovenwoning boven het geplande kinderdagverblijf. Zij zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning.

Beoordeling door de rechtbank

4. In de bijlage bij de uitspraak zijn de voor de uitspraak van belang zijnde artikelen uit het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan Parkeren" opgenomen.

Overgangsrecht Omgevingswet

4.1.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).

4.2.

De aanvraag om een omgevingsvergunning is vóór 1 januari 2024 ingediend zodat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.

Het toetsingskader

4.3.

Zoals hiervoor weergegeven heeft het college vergunning verleend om te bouwen en om gronden te gebruiken in afwijking van het bestemmingsplan.

4.4.

Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning om te bouwen slechts worden geweigerd indien, kort samengevat en voor zover hier van belang, niet aannemelijk is dat het bouwen voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 of de gemeentelijke bouwverordening dan wel indien het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan of het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan in strijd is met redelijke eisen van welstand. De in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo vermelde weigeringsgronden zijn limitatief en imperatief van aard. Dit betekent dat de omgevingsvergunning moet worden verleend, als geen sprake is van één van deze weigeringsgronden.

4.5.

Bij een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend als deze activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening en, voor zover hier van belang, met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking. Dit volgt uit artikel 2.12, eerste lid, onder a onder 1 van de Wabo.

Formele aspecten van de beoordeling

Procesbelang eisers 2

5. Eisers 2 zijn verhuisd en niet meer woonachtig op de [locatie 2]. Zij stellen schade te hebben geleden als gevolg van het bestreden besluit in de vorm van een verlaagde verkoopprijs van hun woning. Eisers 2 stellen daarom nog procesbelang te hebben bij deze procedure. Zij voeren ter onderbouwing van de gestelde schade aan dat hun voormalige woning was getaxeerd op € 545.000,-. De woning is uiteindelijk voor 535.100,- verkocht. Er waren in totaal 11 bezichtigingen, hiervan vielen er 6 af met een directe verwijzing naar de aanwezigheid van het kinderdagverblijf.

5.1.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) kan belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep onder meer bestaan indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van de betrokken bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit.^[4]

5.2.

De rechtbank overweegt dat eisers 2 tot op zekere hoogte aannemelijk hebben gemaakt dat de verleende omgevingsvergunning nadelig effect heeft gehad op de verkoopprijs van de woning. Hoewel het bestemmingsplan een kinderdagverblijf toestaat, acht de rechtbank het aannemelijk dat het voor de verkoop van een woning van belang is of er in de praktijk een winkel of een kinderdagverblijf in het pand is gevestigd. Het is dus tot op zekere hoogte aannemelijk dat door de komst van het kinderdagverblijf de verkoopprijs van de woning van eisers 2 is gedaald. Of dat kinderdagverblijf is toegestaan is geen onderdeel van de beoordeling van het belang van eisers 2, maar van de inhoudelijke beoordeling van het geschil.

Belanghebbendheid van de derde-partij

6. Eisers 2 stellen dat de derde-partij niet als belanghebbende aangemerkt had moeten worden omdat het aannemelijk is dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Ook heeft de derde-partij geen toestemming gevraagd van de Vve voor het verwezenlijken van zijn plan dat ziet op de gemeenschappelijke delen van het pand.

6.1.

De beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling^[5]wordt een aanvrager van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk in beginsel verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op de door hem ingediende aanvraag. Dit is anders indien aannemelijk is gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. In dit geval is niet aannemelijk gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt, de enkele omstandigheid dat de toestemming van de Vve zou ontbreken is onvoldoende om dit te stellen. Daarbij is van belang dat bij eventuele geschillen binnen de Vve een gang naar de civiele rechter openstaat, bijvoorbeeld ten aanzien van de weigering om toestemming voor een bouwplan te verlenen. Binnen die rechtsgang kan worden beoordeeld of de mede-eigenaar zijn toestemming zonder redelijke grond heeft geweigerd. Het is niet aan de bestuursrechter om daar een voorschot op te nemen, tenzij duidelijk (evident) is dat het bouwplan niet gerealiseerd kan worden. Dat is niet het geval. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat het kinderdagverblijf inmiddels open is, hetgeen te meer illustreert dat het bouwplan niet onmogelijk was.

Gronden gericht tegen de vergunning voor de bouw-activiteit

Brandveiligheid

7. Eisers 2 geven aan dat gebouwd wordt in strijd met het Bouwbesluit 2012, omdat in het plan een openslaande deur is opgenomen die de vluchtroute van/toegangsweg naar hun (voormalige) pand, de woning boven het kinderdagverblijf, blokkeert. Eisers 2 betogen dat dit in strijd zou zijn met de brandveiligheid.

7.1.

De beroepsgrond slaagt niet. De brandweer heeft positief geadviseerd over het bouwplan, eisers hebben dit advies niet onderbouwd bestreden. Op de tekeningen die de brandweer heeft beoordeeld staan de vluchtroutes en deuren ingetekend, zodat aangenomen kan worden dat deze bij de beoordeling zijn betrokken. De rechtbank stelt vast dat het bouwplan daarom voldoet aan de eisen op het gebied van de brandveiligheid.

Gronden gericht tegen de vermeende afwijking van het bestemmingsplan “Nijmegen-Oost”

Geluidsoverlast

8. Eiser 1 voert aan dat het nieuwe kinderdagverblijf niet voldoet aan de Wet geluidhinder. Het college heeft alleen onderzocht of in het kinderdagverblijf wordt voldaan aan die geluidnormen. Gezien het rechtszekerheidsbeginsel moet een planregel zoals artikel 9.1, onder a, van bestemmingsplan “Nijmegen-Oost” echter letterlijk worden uitgelegd. Dit houdt volgens eiser in dat niet alleen moet worden gekeken of in een nieuwe geluidsgevoelige functie normen uit de Wet geluidhinder worden geschonden, maar ook of de vestiging van de nieuwe functie voor andere omringende percelen geluidsoverlast veroorzaakt. Eiser 1 voert daarnaast aan dat de gevolgen van het geluid van een kinderdagverblijf moeten worden meegewogen bij de beoordeling van de aanvraag, nu de vergunning ook ziet op een afwijking van het Facetbestemmingsplan Parkeren. Onder meer zou moeten worden onderzocht of er een overschrijding is van de normen uit het Activiteitenbesluit. Volgens eiser volgt dat uit de goede ruimtelijke ordening, waarvan uit wordt gegaan in artikel 2.12 van de Wabo.

8.1.

De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat in artikel 9.1, onder a, van de planregels wordt verwezen naar een nieuwe geluidsgevoelige functie en niet naar nieuwe geluidsproducerende functie. Dit betekent dat het bestemmingsplan geen voorwaarden stelt wat betreft geluid vanuit de nieuwvestiging van een kinderdagverblijf. Daarbij heeft het college terecht opgemerkt dat de Wet Geluidhinder ook niet ziet op dat soort geluid. Ook het hetgeen eiser 1 aanvoert over het meewegen van het geluid van de kinderen bij de beoordeling van de aanvraag faalt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) moet het college bij het afwijken van een bestemmingsplan een belangenafweging te maken waarbij de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de vergunde afwijking van het bestemmingsplan moeten worden afgewogen tegen de met de afwijking gediende belangen. De ruimtelijke effecten van hetgeen reeds op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, blijven daarbij buiten beschouwing.^[6]De gevolgen van het, op grond van het bestemmingsplan toegelaten, geluid hoeven dus niet meegewogen te worden bij de beoordeling van een afwijking van het Facetbestemmingsplan Parkeren. De beroepsgrond slaagt niet.

Gronden gericht tegen de afwijking van het Facetbestemmingsplan Parkeren

9. De rechtbank stelt voorop dat op dit moment tussen partijen niet in geschil is dat het aantal benodigde parkeerplaatsen gedurende breng- en haalperiodes van kinderen groter is dan het aantal parkeerplaatsen dat nodig was bij het voorheen geldende gebruik van het pand als beautysalon. Ook staat vast dat daarvoor geen parkeerplaatsen op het perceel zelf beschikbaar zijn. Daarmee is sprake van een overtreding van artikel 4.1.3 van het Facetbestemmingsplan Parkeren dat bepaalt dat als het wijzigen van het gebruik van gronden daartoe aanleiding geeft, voor een toename in de parkeerbehoefte in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht op die gronden.

9.1.

Artikel 4.1.4 van het Facetbestemmingsplan bevat de mogelijkheid om hiervan af te wijken door middel van het verlenen van een vergunning. Daarvoor zijn beleidsregels vastgesteld, in dit geval de beleidsregels Parkeren 2022. Daarin is kort gezegd opgenomen dat een vergunning onder meer kan worden verleend als er ook na de wijziging van het gebruik nog voldoende parkeerruimte in de directe omgeving overblijft. Als grens wordt daarbij een bezettingspercentage van 85% gehanteerd. In een bijlage bij dit beleid wordt toegelicht op welke wijze deze parkeerdruk onderzocht moet worden.

9.2.

Overigens zijn inmiddels nieuwe parkeerregels opgesteld, de beleidsregels “Parkeren 2024”. In de overgangsbepaling daarvan staat echter dat de regels zoals die luidden ten tijde van de aanvraag gelden, tenzij de latere regels gunstiger zijn voor de aanvrager. Van dat laatste is niet gebleken. Daarom blijven de beleidsregels uit 2022 van toepassing.

9.3.

Eisers voeren aan dat de wijze waarop het college de parkeerdruk heeft berekend niet klopt. Volgens eisers heeft het college zich niet aan de beleidsregels gehouden en is het onderzoek van 4-Traffic onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen. Zij hebben in dit kader op verschillende onderdelen van de berekening gewezen. Eiser 1 heeft zijn betoog onderbouwd met de “Rapportage Parkeeronderzoek [locatie 1], [plaats]” van Studio Verbinding van 25 januari 2025. Deze beroepsgronden worden hierna afzonderlijk behandeld en daarna volgt de conclusie over het parkeeronderzoek in zijn geheel.

Salderen parkeerbehoefte

10. Eiser 1 voert aan dat de parkeerbehoefte van de nieuwe situatie niet gesaldeerd had mogen worden met die van een beautysalon, omdat het pand daarna nog in gebruik is geweest als tapijtwinkel. Eiser 1 stelt dat er in de heroverweging in bezwaar een ex nunc beoordeling dient plaats te vinden en dat er daarom moet worden uitgegaan van de norm voor een tapijtwinkel.

10.1.

De beroepsgrond slaagt niet. Uit de beleidsregels volgt dat er naar de laatst toegestane situatie gekeken moet worden voor het salderen van de parkeervraag. De beautysalon is vele jaren aanwezig geweest. Weliswaar is eind augustus 2023 een tapijtwinkel, 'Vrouwenhand kleden en kelims’, zijn activiteiten begonnen in het pand maar op dat moment was er al een vergunning verleend aan de derde-partij. De derde-partij wilde met de noodzakelijke verbouwingen wachten totdat er een besluit was genomen op de bezwaren. Met toestemming van de derde-partij is 'Vrouwenhand kleden en kelims' hier tijdelijk gevestigd geweest om leegstand te voorkomen. Volgens het college is door dit zeer tijdelijke gebruik geen maatgevende functie ontstaan. Daarom blijft volgens het college de oude maatgevende functie de beautysalon, die hiervoor op dit adres gevestigd was en minder dan 10 jaar geleden is opgeheven. De rechtbank volgt het standpunt van het college en overweegt dat het tijdelijke gebruik van het pand door de tapijtenwinkel, gericht op het voorkomen van leegstand, niet heeft geleid tot het ontstaan van een nieuwe functie.

Aantallen beschikbare parkeerplaatsen

10.2.

Verder is volgens eiser 1 het aantal beschikbare parkeerplaatsen onjuist geteld. Uit het door eiser 1 in geding gebrachte verkeersrapport van Studio Verbinding B.V. (hierna Studio Verbinding) volgt dat er in totaal 57 parkeerplaatsen zijn binnen het onderzoeksgebied, niet het door 4-Traffic genoemde aantal van 68. Volgens eiser 1 komt dit omdat 4-Traffic parkeerplaatsen meerekent die te klein zijn om als parkeerplaats te kunnen gelden.

10.3.

Het college heeft het rapport “Rapportage parkeervraagstuk [locatie 1] [plaats]” van 4-Traffic van 27 december 2023 aan de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd. Hieruit volgt dat er in totaal 68 parkeerplaatsen zijn binnen het onderzoeksgebied. Weliswaar staat in de beleidsregels als definitie van een parkeerplaats; de minimaal benodigde ruimte om een auto te parkeren conform NEN 2443, maar het college heeft betoogd dat dit is gericht aan initiatiefnemers die nieuwe parkeerplaatsen willen realiseren. In het parkeeronderzoek is gekeken naar bestaande, volledig in gebruik zijnde, parkeerplaatsen. In het besluit op bezwaar staat dat het niet redelijk is om dergelijke feitelijk gebruikte plaatsen niet mee te tellen, ook als die niet voldoen aan de NEN-norm 2443. Daarnaast beschikt de gemeente, los van dit concrete onderzoek, over een kaart waarop het aantal parkeerplaatsen staat aangegeven. Die kaart is opgesteld voor de hele gemeente en wordt door het college gebruikt om het parkeren in beeld te hebben. Uit die kaart volgt volgens het college dat er 66 parkeerplekken in het onderzoeksgebied zijn, dit ligt dicht bij het door 4-Traffic genoemde aantal van 68. Kleine verschillen in de aantallen zijn daarbij volgens het college te verklaren door de exacte begrenzing van het onderzoeksgebied.

10.4.

Naar het oordeel van de rechtbank moet het college nader onderbouwen hoeveel plaatsen daadwerkelijk beschikbaar zijn. In het rapport van 4-Traffic worden weliswaar aantallen genoemd, net als op de door het college in het verleden opgestelde overzichtskaart, maar het is onvoldoende concreet waarop die aantallen gebaseerd zijn. De rechtbank merkt daarbij op dat het college niet strikt gebonden is aan de minimale grootte van een parkeerplaats volgens NEN-norm 2443. Het gaat hier namelijk niet om het aanleggen van parkeerplaatsen, maar om een parkeeronderzoek zoals bedoeld in het beleid en de bijlage daarbij. Dat parkeeronderzoek gaat over de vraag of er binnen een redelijke loopafstand ‘voldoende ruimte op de openbare weg aanwezig is om de parkeerbehoefte van het project op te vangen’. Dat betekent dat parkeerplekken die niet aan de NEN-norm voldoen maar wel feitelijk gebruikt kunnen worden, meegeteld mogen worden. Uit de NEN-norm 2443 volgt echter wel een uitgangspunt en daar komt bij dat in dit geval vooral sprake is van ‘langsparkeren’ langs de straat. De in de parkeerregels genoemde ‘kwaliteitseisen’ noemen daar een minimale grootte van 2,0m x 6,0m. Dergelijke uitgangspunten zijn niet uit de lucht gegrepen. Het is de rechtbank niet duidelijk of daar erg van wordt afgeweken in de rapporten, dat wordt namelijk niet toegelicht. Maar als er sprake is van een afwijking moet dat wel worden uitgelegd. Daarbij is ook van belang dat het in het onderzoek uiteindelijk gaat om de vraag hoeveel plekken nog over zijn in verhouding tot het aantal plekken dat bezet is. Dat kan een rapporteur uitrekenen door feitelijk te tellen hoeveel auto’s er geparkeerd staan en op papier concreet te onderbouwen hoeveel plekken er aanwezig zouden moeten zijn. Het lijkt de rechtbank echter ook niet moeilijk om te tellen hoeveel auto’s feitelijk geparkeerd zijn en hoeveel plekken er op dat moment feitelijk nog beschikbaar zijn. Dat kan eventueel met foto’s worden vastgelegd. Daarmee wordt een theoretische discussie voorkomen over hoeveel auto’s er zouden moeten kunnen parkeren.

Telmomenten parkeeronderzoek

11. Eisers voeren verder aan dat de parkeerdruk over de periodes tussen 07:00-07:30 en 17:30-18:00 onvoldoende is onderzocht gezien de openingstijden van het kinderdagverblijf. Doordat deze relevante meetmomenten buiten beschouwing zijn gelaten is het onderzoek onzorgvuldig tot stand gekomen.

11.1.

De beroepsgrond slaagt. De rechtbank stelt vast dat op grond van de beleidsregels de tellingen moeten plaatsvinden op representatieve momenten. Tussen 07:00-07:30 en 17:30-18:00 mag er worden uitgegaan van een hoge parkeerdruk. Dat zijn immers (ook) momenten waarop kinderen worden gebracht en opgehaald. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom er niet voor is gekozen om ook op deze tijdstippen tellingen te laten uitvoeren. Dat de gemeentelijke deskundige op het gebied van parkeren aangeeft dat het bezoek aan een kinderdagverblijf in deze periodes geen noemenswaardige gevolgen heeft voor de parkeerdruk doet daar niets aan af. Het college heeft immers niet gemotiveerd weerlegd dat op die momenten ook nog veel bewoners thuis zijn, zoals eisers hebben betoogd. Als die bewoners ná 7.30 naar hun werk gaan, kan dat betekenen dat er weer meer vrije plekken op straat komen, zodat de parkeerdruk ná 7:30 mogelijk lager ligt dan daarvoor. Toch moet op deze momenten eenzelfde toename van twee voertuigen door het kinderdagverblijf gebruikt worden om de totale bezetting te berekenen. Door de mogelijke drukste momenten niet in het onderzoek te betrekken zijn de beleidsregels niet goed toegepast en is het onderzoek onzorgvuldig tot stand gekomen.

Parkeerdruk op zaterdag

12. Eisers 2 stellen verder dat met betrekking tot de zaterdag onvoldoende is aangetoond dat aan de parkeernormen wordt voldaan. Het college gaat ervan uit dat de beautysalon onder commerciële dienstverlening valt. Uit tabel 11 van de beleidsregel blijkt dat voor commerciële dienstverlening een aanwezigheidspercentage van 0% moet worden gehanteerd op zaterdagen. In het parkeeronderzoek is er echter van uitgegaan dat de beautysalon ook op zaterdag open was, en dus parkeerplaatsen gebruikte. Als gevolg hiervan is de parkeerbehoefte van de oude situatie hoger ingeschat dan op basis van de beleidsregel mogelijk is. Door de komst van de kinderopvang zal de parkeerbehoefte dus toenemen op de zaterdag, ook wanneer het aantal kinderen beperkt blijft tot maximaal 10. Aangezien dit verschil aan parkeerplaatsen niet op het eigen terrein kan worden opgevangen, zal op grond van de beleidsregel een parkeeronderzoek moeten worden uitgevoerd voor de zaterdag. Daarnaast verplicht voorwaarde 3 van bijlage I van de beleidsregel dat bij aanwezigheid van voorzieningen (anders dan een woonfunctie) in het onderzoeksgebied ook op een zaterdagochtend of -middag moet worden geteld.

12.1.

De beroepsgrond slaagt. Aan het besluit is een voorschrift toegevoegd waarin is bepaald dat er op zaterdag maximaal 10 kinderen aanwezig mogen zijn. Het college is uitgegaan van de conclusie in artikel 2.3 van het rapport van 4-Traffic, waarin wordt gesteld dat op grond van de laatste functie van het pand als beautysalon het bezettingspercentage op zaterdag gelijk is aan dat van de kinderopvang. Daarbij is 4-Traffic ervan uitgegaan dat ook de beautysalon op zaterdag open was. Volgens de beleidsregels geldt voor commerciële dienstverlening zoals een beautysalon, echter een aanwezigheidspercentage van 0% op de zaterdag. Dit betekent dus dat ook bij een limiet van 10 kinderen (en twee begeleiders) er een hogere parkeerbehoefte zal zijn. Verder in aanmerking genomen dat de parkeerdruk op een zaterdag anders zal zijn dan op een doordeweekse dag, had er op grond van de beleidsregels ook op de zaterdag geteld moeten worden.

Geen rekening gehouden met gestaakt zijn beautysalon

13. Eisers 2 stellen ook dat de beautysalon niet in gebruik was tijdens de tellingen die zijn uitgevoerd in het kader van het parkeerrapport. Hier is echter geen rekening mee gehouden in het parkeerrapport.

13.1.

De beroepsgrond slaagt. Uit het onderzoek van 4-traffic blijkt dat de totale parkeerbehoefte moet worden berekend zoals die zal zijn ná de wijziging van het gebruik. Daarom heeft 4-Traffic ook feitelijk geteld hoeveel parkeerplaatsen bezet waren tijdens de telmomenten en vervolgens de toekomstige parkeerdruk berekend na een toename van de bezetting met 2 voertuigen (voor het brengen en halen van de kinderen). Deze parkeerdruk moet dan onder de 85% blijven. Het uitgangspunt van de toename met 2 voertuigen was echter gebaseerd op de saldering met de parkeerplaatsen die voorheen nodig waren voor de beautysalon. Zoals hiervoor overwogen staat echter vast dat ten tijde van de telmomenten de beautysalon niet in gebruik was. Daar is in het onderzoek geen rekening mee gehouden. In het onderzoek is er onterecht gesaldeerd alsof de beautysalon wel in gebruik was. De uitkomst van de berekende toekomstige parkeerdruk is hierdoor niet representatief.

Concluderend over parkeeronderzoek

14. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat de beleidsregels niet goed zijn toegepast en dat de omgevingsvergunning daarom onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het onderzoek van 4-Traffic voldoet op meerdere punten niet aan de eisen in de beleidsregels. Belangrijke meetmomenten zijn niet meegenomen, op de zaterdag hebben er geen tellingen plaatsgevonden er is geen rekening gehouden met het feit dat de beautysalon niet in gebruik was tijdens de tellingen.

Waarborg maximaal aan kinderen

15. Eisers 2 betogen nog dat het maximaal aantal kinderen onvoldoende is gewaarborgd in de omgevingsvergunning.

15.1.

De beroepsgrond slaagt niet. Er is een voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden voor het maximum aantal kinderen op de zaterdag. Voor andere dagen is dat niet nodig omdat voor die dagen uitgegaan wordt van het maximaal aantal kinderen dat is toegestaan op grond van de wettelijke normen uit de Wet Kinderopvang en de uitvoeringsregels daarvan. Die normen zijn namelijk gerelateerd aan het aantal vierkante meter dagopvang uit het bouwplan.

Overschrijding redelijke termijn

16. Eisers 2 hebben verzocht om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

16.1.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. Zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, heeft voor de berechting van een zaak in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarschriftprocedure inbegrepen.^[7]In gevallen waarin de bezwaar- en beroepsfase samen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn daardoor is overschreden, heeft voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, als uitgangspunt te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd, voor zover de duur daarvan een half jaar overschrijdt en de beroepsfase voor zover zij meer dan anderhalf jaar in beslag heeft genomen.^[8]

16.2.

De behandeling van de totale procedure heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 21 augustus 2023 tot aan deze uitspraak iets meer dan twee jaar geduurd. De redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsfase gezamenlijk is twee jaar, zodat die met ongeveer 2 maanden overschreden is. Dus hebben eisers 2 recht op vergoeding van schade. Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, bedraagt de aan eisers toe te kennen schadevergoeding € 500,00-.

16.3.

De beslissing op bezwaar is op 5 maart 2024 genomen. Hiermee heeft de bezwaarfase het halve jaar met 13 dagen overschreden. Het beroep is ingediend op 15 april 2024. Gelet daarop heeft de beroepsfase iets meer dan anderhalf jaar in beslag genomen. De rechtbank zal de vergoeding van € 500,00 in gelijke delen over het college en de Staat der Nederlanden.

16.4.

Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, blijkt uit de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210), dat de Minister af ziet van het voeren van verweer.

Conclusie en gevolgen

17. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eisers met in achtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt daarbij vast dat het beroep/de beroepen gegrond is verklaard omdat het parkeeronderzoek niet is verricht conform de beleidsregels die daarvoor zijn opgesteld. Op de zitting heeft het college aangevoerd dat er mogelijk ook redenen zijn om af te wijken van dit beleid. Het college moet dan echter ofwel een nieuw parkeeronderzoek moeten laten uitvoeren aan de hand van de in deze uitspraak genoemde uitgangspunten, ofwel beoordelen of er aanleiding is om af te wijken van de beleidsregels. Nu er voor het college verschillende mogelijkheden zijn, zal de rechtbank geen tussenuitspraak doen of zelf in de zaak voorzien.

17.1.

Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet het college aan eisers het betaalde griffierecht vergoeden. Daarnaast veroordeelt de rechtbank het college in de door eisers gemaakte proceskosten.

Voor eiser 1 stelt de rechtbank deze kosten op grond van het besluit proceskostenvergoeding bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 907,-).

Voor eisers 2 stelt de rechtbank de kosten op € 907,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde van € 907,-).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het besluit van 5 maart 2024;
draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,00 aan eiser 1 moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,00 aan proceskosten aan eiser 1;
veroordeelt het college tot betaling van een schadevergoeding van € 250,00 aan eisers 2;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (de Minister voor Rechtsbescherming) tot het betalen van schadevergoeding van € 250,00 aan eisers 2;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,00 aan eisers 2 moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 907,00 aan proceskosten aan eisers 2.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van

mr. J. van Oosterhout, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Facetbestemmingsplan Parkeren

4.1

Parkeerregels

4.1.1 Algemene parkeerregels

Het is verboden te bouwen dan wel het gebruik van gronden en/of bouwwerken te wijzigen indien er niet wordt voldaan aan de op grond van dit artikel gestelde eisen ten aanzien van parkeren en stallen van voertuigen.

4.1.2 Specifieke parkeerregels bij bouwplannen

Een bouwplan dient te voorzien in voldoende parkeermogelijkheden op de bij het bouwplan behorende en daartoe bestemde gronden. De toename van de parkeer- en stallingsbehoefte wordt bepaald op de wijze zoals beschreven in de beleidsregels Parkeren. Indien gedurende de planperiode de beleidsregels Parkeren wijzigen, gelden de gewijzigde regels.

4.1.3 Specifieke parkeerregels bij gebruikswijzigingen

Indien het wijzigen van het gebruik van gronden en/of bouwwerken daartoe aanleiding geeft, moet, voor wat betreft de toename in de parkeer- of stallingsbehoefte, in voldoende mate ruimte zijn aangebracht op die gronden of op de bij die bouwwerken behorende en daartoe bestemde gronden. De parkeer- en stallingsbehoefte wordt bepaald op de wijze zoals beschreven in de beleidsregels Parkeren. Indien gedurende de planperiode de beleidsregels Parkeren wijzigen, gelden de gewijzigde regels.

4.1.4 Afwijken van de parkeerregels

Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 4.1.2 en in lid 4.1.3. Het bevoegd gezag neemt hierbij, conform de beleidsregels Parkeren, in overweging of:

a. het voldoen aan de parkeerregels door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit;

b. er op andere wijze in de benodigde parkeer- en stallingsbehoefte wordt voorzien;

c. er een financiële voorwaarde dient te worden gesteld.

Indien gedurende de planperiode de beleidsregels wijzigen, gelden de gewijzigde regels.

4.1.5 Specifieke gebruiksregels

Ruimte(n) voor het parkeren en stallen van voertuigen, voor zover de aanwezigheid van deze ruimte(n) krachtens deze parkeerregels is geëist, dient te allen tijde voor dit doel beschikbaar te blijven. Ander gebruik wordt aangemerkt als strijdig gebruik.

Beleidsregels parkeren 2022

Artikel 4. Toepassing parkeernormen Auto

Dit artikel gaat in op de wijze van toepassing van parkeernormen. Welke berekeningen moeten plaatsvinden en hoe deze moeten worden uitgevoerd. Ook wordt ingegaan op het gebruik van bestaande parkeerplaatsen, de toepassing van dubbelgebruik (aanwezigheidspercentage) en wat de mogelijkheden zijn als men niet aan de parkeereis kan voldoen.

BELEIDSREGEL 3: De autoparkeereis wordt bepaald door de parkeervraag van de laatst toegestane situatie af te trekken van de parkeervraag van de nieuwe functie (salderen), tenzij sprake is van langdurige leegstand (minimaal 10 jaar).

BELEIDSREGEL 4: Bij een bouwontwikkeling of gebruikswijziging hoeft alleen te worden voorzien in de extra parkeerbehoefte. Hierbij wordt voor zowel de oude als de nieuwe parkeereis het aantal reële parkeerplaatsen gehanteerd, afgerond in hele getallen zoals omschreven in beleidsregel 3 (een parkeereis van 1,3 en 1,9 worden bijvoorbeeld beide afgerond naar 2 parkeerplaatsen). Indien dit afgeronde aantal benodigde parkeerplaatsen bij de nieuwe functie hoger is dan bij de oude functie, moet het verschil aan parkeerplaatsen worden aangelegd.

BELEIDSREGEL 5: Het realiseren van parkeerplaatsen bij ontwikkelingen moet op eigen terrein plaatsvinden (huurders en kopers van nieuwbouwcomplexen met meerdere woningen komen hierbij ongeacht de beschikbaarheid van parkeerplaatsen op eigen terrein niet meer in aanmerking voor een parkeervergunning voor parkeren op straat), tenzij de aanvragen onderbouw voldoet aan tenminste één van de in dit artikel beschreven afwijkingscriteria / vrijstellingen.

[...]

Stap d: parkeren in de openbare ruimte

Wanneer is aangetoond dat er geen alternatieve parkeermogelijkheden zijn, zoals verwoord onder bij stap c, is parkeren in de openbare ruimte mogelijk (parkeerterrein, op straat). Dit kan echter alleen als er nog voldoende ruimte op een parkeerterrein of op de openbare weg aanwezig is. Zie bijlage 1 voor de wijze waarop dit moet worden onderbouwd.

Als grens van de beschikbare parkeercapaciteit wordt een bezettingspercentage van 85% gehanteerd. Of wel: 85% van de beschikbare parkeercapaciteit mag bezet zijn. De overige 15% is nodig voor het opvangen van “zoekverkeer” (verkeer dat zoekt naar een parkeerplaats) en groei van het autobezit. Voor Kiss&Ride bij scholen geldt de 85%-grens niet. Het gaat hierbij namelijk om zeer kortstondige pieken, dat er tijdelijk wel 100% bezetting mogelijk is. De initiatiefnemer moet aantonen, door middel van een parkeeronderzoek, dat in de onder stap c genoemde loopafstanden rondom zijn planontwikkeling voldoende parkeergelegenheid in de openbare ruimte aanwezig is. Dit moet met de omgevingsaanvraag worden meegeleverd. De inspanningsverplichting voor het onderzoek ligt bij de ontwikkelaar. De afkoopregeling van het niet kunnen realiseren van parkeren op eigen terrein is hier nog steeds van toepassing.

In de binnenstad is de parkeerdruk vrijwel altijd boven de 85%. In de binnenstad is het daarom niet mogelijk om extra parkeerdruk in de openbare ruimte af te wikkelen.

Bijlage 1. Vereisten voor parkeeronderzoek

Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning kan van de eis om de parkeereis op eigen terrein op te vangen worden afgeweken. De aanvrager dient hiervoor voldoende onderzoek te doen. De gemeente Nijmegen stelt de volgende eisen bij een parkeeronderzoek:

Om voor een afwijking in aanmerking te komen, dient de aanvrager een parkeeronderzoek uit te laten voeren naar de vraag of er binnen een redelijke loopafstand voldoende ruimte op de openbare weg aanwezig is om de parkeerbehoefte van het project op te vangen. De redelijke loopafstanden zijn genoemd in artikel 5. Hierbij moet de aanvrager het volgende in acht nemen:

1. Het parkeeronderzoek moet door een verkeerskundig adviesbureau, met ervaring op het gebied van parkeertellingen, worden uitgevoerd.

2. Het onderzoeksgebied, het aantal tellingen en de momenten waarop er geteld zal worden, moet vooraf in overleg met de gemeente worden vastgesteld.

3. Ten aanzien van het aantal tellingen en de momenten waarop er geteld zal worden, gelden de volgende richtlijnen:

De tellingen moeten plaats vinden binnen een periode van 14 dagen, waarbij er op minimaal 2 werkdagen in de ochtend, de middag, de avond en de nacht periode wordt geteld.
De tellingen moeten plaats vinden op representatieve momenten. Tellingen tijdens een vakantieperiode (schoolvakantie) of op een feestdag worden in beginsel geacht niet te zijn gedaan op een representatief moment. Bij de aanwezigheid van voorzieningen (dat zijn alle andere functies dan “woonfuncties”) in het onderzoeksgebied geldt dat er ook op 1 koopavond en 1 zaterdagochtend of -middag moet worden geteld. Dit geldt ook als het project zelf een voorziening betreft.

4. Betreft het een aanvraag voor een project dat is gelegen buiten een gereguleerd parkeergebied (dus buiten een gebied waarin bijvoorbeeld betaald parkeren is ingevoerd), dan mag de telling ook alleen buiten het gereguleerde gebied plaatsvinden (de tellingen mogen dan alleen plaats vinden in een gebied waar geen betaald parkeren is ingevoerd).

5.Als uitgangspunt geldt dat de bezettingsgraad binnen het onderzoeksgebied is gesteld op 85% voor de bestaande functies. De overige 15% is gereserveerd voor zogenaamd zoekverkeer (dit betekent dat er enkel restruimte op de openbare weg aanwezig is indien en voor zover er uit de tellingen blijkt dat er feitelijk een lagere bezettingsgraad is dan 85%). Uitzondering hierop zijn het aantal Kiss & ride parkeerplaatsen. Zij mogen wel gebruik maken van deze 15% omdat Kiss & ride zich tot een tijdelijke bezetting beperkt.

6. Gebieden die binnen een redelijke loopafstand liggen, maar tegelijkertijd binnen de binnenstad (zie kaart 1) vallen, mogen niet worden meegenomen in het onderzoek omdat binnen de binnenstad de bezettingsgraad op 95% is gesteld en de overige 5% aan zoekverkeer wordt toegerekend.

7. De uitkomsten van het parkeeronderzoek moeten in een onderzoeksrapport overgelegd worden aan het college van burgemeester en wethouders. Het college van burgemeester en wethouders behoudt zich het recht in geval van gerede twijfel om extra onderzoek te vragen, en / of een eigenstandig onderzoek te verrichten.

8.Ten aanzien van het onderzoeksrapport geldt de volgende verplicht gestelde opmaak:

Inleiding: vraagstelling, probleemstelling en doelstelling
Situatie plangebied: omschrijving locatie, omschrijving project in relatie tot parkeereis, omschrijving parkeermogelijkheden op eigen terrein, omschrijving noodzakelijk aantal parkeerplaatsen in openbaar gebied
Werkwijze parkeeronderzoek: het onderzoeksgebied, data en tijdstippen van het tellen en het aantal tellingen
Resultaten parkeeronderzoek: overzicht uitkomst tellingen en constateringen
Conclusie en advies: conclusie en aanbevelingen.

Bestuursrechtelijke uitspraak over omgevingsvergunning voor kinderdagverblijf in Nijmegen